關(guān)于控制性詳規(guī)編制過程中若干問題的思考

涂軍飛

摘 要：本文結(jié)合益陽市近幾年來的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和管理實踐，就前期研究、指標(biāo)體系、編制深度和層次控制方面等出現(xiàn)的問題做了進(jìn)一步思考，希望能尋求合理的控規(guī)編制工作方法，更好地服務(wù)于快速發(fā)展的城市建設(shè)。

關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃；前期研究；層次與深度；可操作性

在我國的規(guī)劃體系中，控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心價值在于“承上啟下”，它以量化指標(biāo)將總體規(guī)劃的原則、意圖和宏觀的控制，轉(zhuǎn)化為對城市土地乃至三維空間的定量、微觀的控制，從而具有宏觀與微觀、整體與局部的雙重屬性。2008年頒布實施的《中國人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱城鄉(xiāng)規(guī)劃法），在原來城市規(guī)劃法的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步加強(qiáng)了控制性詳細(xì)規(guī)劃的作用，而且成為土地部門依法辦理土地手續(xù)的依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確提出將依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃提出的規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分,同時嚴(yán)格了控規(guī)等規(guī)劃的修改程序。為了適應(yīng)新形勢的需要，益陽市提出了三年內(nèi)全部完成控規(guī)覆蓋的編制計劃，這些計劃后面透露出的信息是控規(guī)編制“運(yùn)動”的來臨。如何才能使控規(guī)的編制既適應(yīng)城市快速發(fā)展需要，又能充分發(fā)揮其法律效力，保證可持續(xù)發(fā)展要求呢？筆者結(jié)合益陽市的規(guī)劃管理實踐就控規(guī)編制過程中產(chǎn)生的問題進(jìn)行了一些理性的思考。

1 現(xiàn)行控規(guī)編制中存在的問題

在城市發(fā)展快速推進(jìn)的今天，城市建設(shè)用地在全市范圍內(nèi)快速蔓延，而控制性詳規(guī)編制相對滯后以及編制過程中科學(xué)性的不足等原因使規(guī)劃編制與管理工作之間的矛盾沖突日益顯現(xiàn)出來。結(jié)合益陽市這些年來控規(guī)的編制和實施情況來看，存在著以下幾方面的問題。

1.1 控規(guī)的制定缺乏足夠的前期研究

在規(guī)劃實施管理過程中，較多出現(xiàn)的問題是諸如配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與市場開發(fā)步伐脫節(jié)，規(guī)劃建設(shè)的城市道路剛投入使用就因交通不暢、管網(wǎng)建設(shè)等原因要進(jìn)行破路、拓寬改造，才批準(zhǔn)實施的片區(qū)控規(guī)因未充分考慮到市場的發(fā)展速度而面臨較大范圍的調(diào)整等等。這些問題的產(chǎn)生原因，分析起來，主要是由于規(guī)劃前期研究沒有達(dá)到一定的深度和廣度，從而導(dǎo)致控規(guī)編制的依據(jù)不足，編制成果不合理。

目前的情況是，由于城市建設(shè)處于開發(fā)的熱潮期，規(guī)劃成果往往作為“政治任務(wù)”要求在較短的設(shè)計周期內(nèi)完成。一方面，由于上位規(guī)劃的指導(dǎo)意見不明確，完成控規(guī)所需的前期研究內(nèi)容存在很大的工作量；另一方面，控規(guī)編制的表達(dá)形式簡單規(guī)范，很多內(nèi)容即使沒有深入的前期研究也可以完成，而且在審批過程中難以發(fā)現(xiàn)其科學(xué)性和依據(jù)不充分的缺點，因此在城市控規(guī)的編制過程中，較多設(shè)計編制單位不會進(jìn)行深入和多方面的前期研究工作，對城市建設(shè)現(xiàn)狀資料未進(jìn)行充分仔細(xì)的研究以獲取充分且具有科學(xué)性的設(shè)計依據(jù)，自然出來的編制成果就帶有一定程度上的不合理性，付諸于規(guī)劃管理的實際操作中很容易出現(xiàn)問題。

1.2 產(chǎn)權(quán)地塊的問題沒有得到重視

益陽市現(xiàn)行的行政體制中規(guī)劃部門和國土部門是分開設(shè)置的，地籍資料由國土部門單獨(dú)掌握，由于多方面的原因沒有進(jìn)行資源共享；規(guī)劃設(shè)計單位在控規(guī)編制階段很少結(jié)合土地部門的土地權(quán)屬資料進(jìn)行設(shè)計，新區(qū)建設(shè)問題不明顯，但是在舊城改造規(guī)劃時同樣對待，問題就顯現(xiàn)出來了。當(dāng)我們把看上去制圖規(guī)范、內(nèi)容齊全、設(shè)施布局合理的規(guī)劃方案對照國土部門的地籍圖紙后，常常會發(fā)現(xiàn)規(guī)劃的綠地、公共配套設(shè)施橫跨幾個產(chǎn)權(quán)地塊，給實施帶來很大的困難；路網(wǎng)的設(shè)計線型合理、間距密度符合規(guī)范但卻將很大量難拆遷的現(xiàn)狀建筑劃到道路中央而導(dǎo)致道路設(shè)計脫離現(xiàn)實無法付諸實施等等。沒有充分重視產(chǎn)權(quán)地塊是導(dǎo)致控規(guī)成果難以順利實施的重要原因之一。

1.3 控制指標(biāo)體系與市場操作的不適應(yīng)性

從益陽市2003年到2008年這5年的規(guī)劃建設(shè)情況來看，控制性詳規(guī)在建設(shè)管理過程中發(fā)揮了很大的作用，但同時也表現(xiàn)出控制力的不足。當(dāng)然，規(guī)劃實施過程中，有行政領(lǐng)導(dǎo)為遷就招商引資，過多進(jìn)行行政干預(yù)造成控規(guī)的控制力減弱的原因，但是更主要的原因還在于控規(guī)本身技術(shù)的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性不足，導(dǎo)致控制指標(biāo)不能很好地適應(yīng)市場操作。

以控制性詳規(guī)中重要指標(biāo)容積率的調(diào)整為例，無論是新區(qū)建設(shè)還是舊城區(qū)建設(shè)，2003年以來控規(guī)覆蓋的地塊在建設(shè)中很多都進(jìn)行了調(diào)整，有的甚至是一再調(diào)整，而且每一次的調(diào)整都有充足的理由。指標(biāo)的調(diào)整與突破固然是開發(fā)主體追求經(jīng)濟(jì)效益和自身社會效益的結(jié)果，很大程度上也反映出控規(guī)自身技術(shù)體系不嚴(yán)謹(jǐn)，指標(biāo)的選取缺乏科學(xué)的分析和論證，不能適應(yīng)市場發(fā)展的要求。在編制規(guī)劃時，設(shè)計單位并未就規(guī)劃地塊作充分的相關(guān)經(jīng)濟(jì)分析和論證，出來的成果要求是改造后的容積率應(yīng)控制在1.8，或者更低，這和新區(qū)建設(shè)容積率控制在1.6左右并沒有多大的本質(zhì)區(qū)別。試想，在容積率本來就是接近1.8的舊城區(qū)地塊，這樣的控制指標(biāo)如何能使一個開發(fā)商做到在考慮拆遷成本和建設(shè)成本的前提下獲取合適的建設(shè)回報？接下來的發(fā)展情況很自然的是開發(fā)商先拿下地塊，然后申請較大幅度的調(diào)整容積率等相關(guān)利益指標(biāo)。容積率的指標(biāo)調(diào)整，又直接受影響的環(huán)境容量、配套設(shè)施等指標(biāo)卻沒有跟上同步調(diào)整，這種連環(huán)影響變動就導(dǎo)致出現(xiàn)了上面所說的控規(guī)控不住的情況。

1.4 控規(guī)編制遵循統(tǒng)一的工作深度和要求，缺乏層次和深度的差別

城市中的舊城改造區(qū)和新區(qū)建設(shè)的發(fā)展控制要求有著很大的差別，體現(xiàn)在控規(guī)的編制上要求根據(jù)具體的情況采取不同的控制深度和控制要求。現(xiàn)行的控規(guī)基本上都是遵循統(tǒng)一的工作深度和要求，在實施過程中出現(xiàn)的結(jié)果是很多應(yīng)該嚴(yán)格控制的地方，如文化保護(hù)區(qū)和濱水控制區(qū)，缺乏進(jìn)一步剛性、詳細(xì)的規(guī)劃控制深度，導(dǎo)致這些區(qū)域得不到有效的保護(hù)控制，造成很大的建設(shè)遺憾；對新區(qū)建設(shè)中的一些地塊，在建設(shè)項目都不明確的情況下，作出了較具體詳細(xì)的要求，投資主體明確后面對的卻是規(guī)劃較大幅度調(diào)整要求的尷尬局面。規(guī)劃編制層次和深度差別性的不足，使編制出來的控規(guī)在實施過程中表現(xiàn)出缺乏足夠的靈活性和彈性。

2 對當(dāng)下控規(guī)編制問題的解決思路

2.1 做好控規(guī)的前期研究工作

控規(guī)編制的前期研究，不僅包括梳理上一層次規(guī)劃即城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃對控規(guī)的要求，還包括各類專項研究如城市設(shè)計研究、土地經(jīng)濟(jì)研究、交通影響研究、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、文物古跡保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等?？匾?guī)的編制受時間和資金安排的影響很大，等控規(guī)任務(wù)下達(dá)再開始按工作計劃進(jìn)行具有一定深度和廣度的前期研究工作存在相當(dāng)?shù)碾y度，多數(shù)是設(shè)計者匆匆忙忙收集分析資料，審批者走馬觀花草草了事。拿高層建筑布局來說吧，益陽市的城市建設(shè)自2005年來步入了一個較快的發(fā)展階段，很多地塊出現(xiàn)了掛牌設(shè)計條件為多層建筑，投資商要求調(diào)整容積率、改建高層建筑，此時的控規(guī)和設(shè)計條件的調(diào)整由于沒有一個系統(tǒng)的城市高層建筑布局規(guī)劃作為指導(dǎo)，很大程度上帶有領(lǐng)導(dǎo)的主觀意見，缺乏從城市整體布局的角度去科學(xué)控制，結(jié)果是控規(guī)無法控制規(guī)劃建設(shè)。如何才能落實控規(guī)的前期研究工作，讓控規(guī)編制能夠在前期研究充分、規(guī)劃依據(jù)明確的條件下，專注于技術(shù)的理性過程呢？將前期研究工作（包括諸如高層建筑布局規(guī)劃等一些專業(yè)研究、概念性規(guī)劃的編制）提前，做到真正的“前期”十分重要。具體來說，就是結(jié)合近期建設(shè)計劃，提前對要進(jìn)行編制的控規(guī)列入年度計劃，有針對性地明確需要完成的相關(guān)研究內(nèi)容，并安排專項資金和時間進(jìn)行方向性研究，將相關(guān)的研究成果和結(jié)論納入控規(guī)的編制成果。這樣一來，在審查控規(guī)編制成果時就可以將前期研究的成果和結(jié)論一并評估，既節(jié)約了研究時間也保證了研究質(zhì)量，同時也方便為控規(guī)調(diào)整和修編時提供充足的基礎(chǔ)資料和背景情況查詢。

2.2 建立科學(xué)的控制指標(biāo)體系

控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心內(nèi)容就是控制指標(biāo)體系的確定，指標(biāo)體系是控規(guī)的靈魂所在，控制指標(biāo)的選取，以及強(qiáng)制性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)有針對性的區(qū)分選擇，成為控規(guī)編制成功的關(guān)鍵所在。

建立科學(xué)的控規(guī)指標(biāo)體系，應(yīng)該結(jié)合城市性質(zhì)及其不同的建設(shè)發(fā)展階段，做有針對性的指標(biāo)研究，以避免出現(xiàn)過多的主觀臆斷。益陽市政府2006年出臺了《益陽市城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定》，在指標(biāo)體系建立上做了一些嘗試，結(jié)合城市建設(shè)對整個中心城區(qū)劃分為3個控制區(qū)域，針對不同地段、不同類型的建筑、不同規(guī)模的開發(fā)等提出了相應(yīng)的一些建設(shè)控制指標(biāo)，并確定了規(guī)定性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)的區(qū)分，體現(xiàn)了不同的賦值標(biāo)準(zhǔn)，為我們建立科學(xué)的控規(guī)指標(biāo)體系提供了一條思路。但要使控規(guī)指標(biāo)體系體現(xiàn)控規(guī)編制的科學(xué)性、公平性及地域特色，尚需要投入大量的相關(guān)研究工作。

2.3 重視現(xiàn)狀處理，提高控規(guī)的可操作性

控規(guī)的編制和切入的這一階段，所面對的建設(shè)情況較復(fù)雜，有已形成的建設(shè)現(xiàn)狀、正在建設(shè)的項目、已經(jīng)獲得建設(shè)許可但還沒有展開建設(shè)的項目以及擬建的項目等，這些都是影響控規(guī)編制合理性和可操作性的關(guān)鍵性因素。重視現(xiàn)狀處理，對已形成的建設(shè)現(xiàn)狀如何與控規(guī)良好銜接過渡，將這些地段逐步納入正常合法的建設(shè)軌道是控規(guī)編制所應(yīng)解決的重要問題。

以土地權(quán)屬問題為例，益陽市2004年以前的建設(shè)情況是很多需要開發(fā)建設(shè)的地段，用地性質(zhì)錯綜復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)單位縱橫交錯。由于對現(xiàn)狀的調(diào)查研究不夠深入，處理手法過于簡單，規(guī)劃缺乏針對性等原因，控規(guī)編制好后，在實施階段卻由于產(chǎn)權(quán)糾紛等問題沒法進(jìn)行下去，頻繁的調(diào)規(guī)不禁讓人質(zhì)疑這些控規(guī)的嚴(yán)肅性和可操作性。2004年市政府出臺了限制小規(guī)模房產(chǎn)開發(fā)的規(guī)定，要求舊城區(qū)用地面積小于30畝的不得單獨(dú)進(jìn)行房產(chǎn)開發(fā)，2006年更是將這一規(guī)定納入了城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)定，并要求盡可能整合地塊，綜合考慮公共設(shè)施配置布局，引導(dǎo)房產(chǎn)開發(fā)向小區(qū)建設(shè)規(guī)模健康發(fā)展，較大程度上避免了小規(guī)模開發(fā)所帶來的產(chǎn)權(quán)糾紛等問題，不失為結(jié)合建設(shè)現(xiàn)狀，提高規(guī)劃可操作性的一種做法，有一定的借鑒作用。

2.4 區(qū)分控制、分步展開進(jìn)行控規(guī)的編制

如何才能保證我們編制的控規(guī)能夠具有一定的層次和深度，適應(yīng)城市建設(shè)形勢的發(fā)展需要呢？按區(qū)分控制、分步編制來進(jìn)行控規(guī)的編制應(yīng)該是當(dāng)下比較積極和行之有效的方法。

區(qū)分控制，是指針對城市建設(shè)區(qū)域劃分為一般控制區(qū)域和特殊控制區(qū)域。對于諸如新住宅區(qū)建設(shè)、遠(yuǎn)期開發(fā)區(qū)等建設(shè)條件較好的區(qū)域可以制定一般深度的控制性規(guī)劃，而對于舊城區(qū)、近期開發(fā)區(qū)、小規(guī)模開發(fā)地段、“六線”控制區(qū)域以及其他重要地段則應(yīng)進(jìn)行特殊控制，在一般性控制的基礎(chǔ)上加深一層控制內(nèi)容。根據(jù)不同的地段、不同的建設(shè)情況制定深度的控規(guī)，使控規(guī)具有一定的彈性，同時也使規(guī)劃具備更強(qiáng)的適應(yīng)性。

面對瞬息萬變的市場，規(guī)劃師即使再高明也無法預(yù)測未來的發(fā)展。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺后，為了滿足城市建設(shè)需要，益陽市提出了控規(guī)全覆蓋，在3年內(nèi)完成20年的規(guī)劃內(nèi)容（很多城市都是這種情況），這是難以想象的，也是不切合實際的。如何才能使控規(guī)的編制更有現(xiàn)實意義呢？結(jié)合城市的發(fā)展節(jié)奏，根據(jù)城市近期建設(shè)規(guī)劃，采用循序漸進(jìn)的方式來分步、有序地推進(jìn)城市控制性規(guī)劃的編制，應(yīng)該更能滿足城市發(fā)展的需要，也更加符合科學(xué)的規(guī)劃發(fā)展觀要求。

3 結(jié)語。本文結(jié)合實際規(guī)劃編制工作中所面對的具體問題做了一些思考，試圖找出一些更切合實際的辦法。但由于城市規(guī)劃復(fù)雜性的存在，我們不可能找到一勞永逸的問題解決辦法，這需要我們轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制和管理理念，更新工作方法和管理機(jī)制，在實踐中不斷努力學(xué)習(xí)和探索，以尋求一條既能適應(yīng)城市快速發(fā)展需要，又能保證可持續(xù)發(fā)展要求的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制之路。

參考文獻(xiàn)

[1]控制性詳細(xì)規(guī)劃.夏南凱.田寶江.上海：同濟(jì)大學(xué)出版社. 2005. 8.

[2]益陽市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定.2006.10.

[3]趙學(xué)彬,肖彬.控制性詳細(xì)規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)項目的對比研究,城市規(guī)劃 2007.9.

[4]李詠芹.關(guān)于控規(guī)“熱”下的幾點“冷”思考 城市規(guī)劃. 2008.12.