郭晶晶　鄧灼穎

2009年3月25日,最高人民法院發(fā)布的《人民法院第三個五年改革綱要(2009-2013)》提出,要建立刑事被害人救助制度,對因受犯罪侵害而陷入生活困境的受害群眾,實(shí)行國家救助,研究制定人民法院救助細(xì)則,配合有關(guān)部門推進(jìn)國家賠償制度的完善。而最高人民檢察院早在2008年4月就完成了《關(guān)于建立刑事被害人國家救助制度的調(diào)研報告》及《中華人民共和國刑事被害人國家救助法(建議稿)》,并呈送有關(guān)部門。由此可見,經(jīng)過多年的論證,刑事被害人國家救助制度在長期的立法空白后即將呼之欲出。我們結(jié)合具體實(shí)踐,從檢察機(jī)關(guān)的角度進(jìn)一步探索該制度的構(gòu)建。

一、目前我國檢察機(jī)關(guān)對構(gòu)建刑事被害人國家救助制度的探索

2007年1月,《最高人民檢察院2007年刑事申訴檢察工作要點(diǎn)》中提出:“有條件的地方可以試點(diǎn)建立刑事被害人補(bǔ)償機(jī)制?！?007年以來,江蘇、山東、廣東、浙江、四川等省份的十幾個基層院正在依據(jù)自己的實(shí)踐對刑事被害人救助工作進(jìn)行探索。雖然各地在救助對象、救助途徑、救助方式、救助內(nèi)容上不盡相同,但這些嘗試和努力在破解涉檢上訪問題、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用,取得了很好的效果。鑒于我們選取檢察機(jī)關(guān)的角度論述被害人救助制度,所以從我國各地檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)情況來看,我們總結(jié)了以下特點(diǎn):

(一)救助對象不同

各試點(diǎn)救助對象主要可分為兩類:一類是因檢察機(jī)關(guān)作出自由裁量權(quán)而決定其實(shí)體權(quán)利的特困被害人,如廣東省珠海市人民檢察院規(guī)定受救助的對象是指由于事實(shí)不清、證據(jù)不足或犯罪嫌疑人死亡而本院作出不批準(zhǔn)逮捕或不起訴決定的刑事被害人;[1]另一類是針對所有刑事案件特困被害人,范圍較廣,如四川省成都市人民檢察院和江蘇省昆山市人民檢察院都將救助對象設(shè)定為人身傷害類犯罪的刑事被害人:昆山市人民檢察院對因犯罪行為導(dǎo)致人身損害而陷入醫(yī)療、生活困境的被害人提供緊急救助;成都市人民檢察院對遭遇搶劫、綁架、強(qiáng)奸、殺人、傷害等重大犯罪且符合失去勞動能力、失去正常收入的被害人提供救助。[2]我院將對象限定于個案救助,主要針對因涉法涉訴案件導(dǎo)致面臨嚴(yán)重生存危機(jī)和生活長時間困苦的刑事被害人或受其贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的直系親屬。[3]

(二)開展救助的方式不同

目前存在三種救助方式:一種是檢察機(jī)關(guān)本身作為救助主體并發(fā)放救助金,如昆山市人民檢察院、珠海市人民檢察院設(shè)立了救助基金,通過發(fā)放救濟(jì)金方式,對被害人的救助資金采取貨幣方式一次性給付。第二種是檢察機(jī)關(guān)擁有救助決定權(quán)而沒有救助金發(fā)放權(quán),只負(fù)責(zé)被害人情況的實(shí)質(zhì)審查。如我院在受理案件被害人的申請后審查被害人的具體情況,加具是否同意救助的意見,報區(qū)政法委報批申請專項(xiàng)救助基金,該基金最終由區(qū)財政局核發(fā)。第三種是檢察機(jī)關(guān)作為牽頭機(jī)構(gòu)起協(xié)調(diào)作用,不實(shí)際決定或發(fā)放救助。如江蘇省無錫市人民檢察院、四川省蒲江縣人民檢察院發(fā)揮牽頭作用,聯(lián)合公安、法院、司法、民政等相關(guān)部門分工合作,通過各部門的密切配合,各負(fù)其責(zé),不斷擴(kuò)大了救助范圍,沒有設(shè)立專項(xiàng)基金。

(三)啟動方式不同

目前存在三種啟動方式:昆山市人民檢察院主要采取主動啟動的方式;蒲江縣人民檢察院主要采取被動啟動方式,在日常信訪接待和辦案中遇有刑事受害人涉訪涉訴案件時,詳細(xì)聽取刑事受害人或其代理人的訴求以及工作、生活情況,特別注重了解有無“老、弱、病、殘、孕”等困難,并及時向檢察長報告。對符合救助條件的,檢察長簽署刑事受害人救助機(jī)制啟動函,啟動刑事受害人救助機(jī)制;[4]無錫市兩級檢察院則采取主動啟動與被動啟動兩種方式同時進(jìn)行,在檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕與審查起訴的過程中,針對交通肇事、故意殺人、故意傷害等因犯罪行為易導(dǎo)致被害人重大損害的重點(diǎn)類型案件,重點(diǎn)審查被害人情況,對符合救助條件的確保全部予以告知,同時,在舉報中心接訪和其他檢察工作中,發(fā)現(xiàn)符合條件者,及時移送有關(guān)部門審查。

(四)資金來源不同

有的由財政撥款,如廣東省廣州市與珠海市,都由市財政撥款安排了專項(xiàng)基金。有的有多種渠道,如浙江省臺州市救助資金來源有政府撥款、社會捐贈、基金孳息和其他資金。還有的根本沒有穩(wěn)定的資金來源,靠發(fā)動干警捐贈,向社會募捐,或者單位領(lǐng)導(dǎo)向財政、民政部門游說,爭取一筆經(jīng)費(fèi),以解決個案中被害人的救濟(jì)問題。

綜上所述,各地司法機(jī)關(guān)進(jìn)行了各種有益探索,積累了大量經(jīng)驗(yàn),但也由此可見,各試點(diǎn)單位對救助范圍、救助方式、資金來源等規(guī)定得差別較大。各地基本上是自行其是,各自摸索,“沒有互相借鑒和吸收有益的經(jīng)驗(yàn),一定程度上造成了司法資源的浪費(fèi),也不利于被害人經(jīng)濟(jì)救助制度的規(guī)范化和法律化”。[5]

二、檢察機(jī)關(guān)在被害人國家救助過程中的地位與作用

(一)地位:檢察機(jī)關(guān)僅為被害人國家救助過程的環(huán)節(jié)之一

1.從所依據(jù)的法律位階來看,現(xiàn)階段,被害人國家救助的立法定位應(yīng)納入社會保障法而非刑事訴訟法范疇。對被害人救助如果不涉及到刑事被害人刑事訴訟權(quán)利中的訴訟、參與權(quán)、知情權(quán)而言,僅僅對被害人作受害保障的話,將制度納入社會保障法的范疇,將救濟(jì)權(quán)定位在社會保障的方面比較符合目前國情。

2.從救助行為的性質(zhì)來看,檢察機(jī)關(guān)僅具有救助決定權(quán)。刑事被害人制度首要是立足于經(jīng)費(fèi),目前來看,主要是從財政撥款的,對于財政上的款項(xiàng)實(shí)際上進(jìn)行了處分和支配權(quán)限,是行政性的行為,如果賦予檢察機(jī)關(guān)這項(xiàng)處分與支配的權(quán)利,就等于讓一個司法機(jī)關(guān)作出行政決定,這是沒有法理依據(jù)的。檢察機(jī)關(guān)有救助決定權(quán),行政機(jī)關(guān)有經(jīng)費(fèi)發(fā)放權(quán),這兩種權(quán)力分別體現(xiàn)了司法權(quán)和行政權(quán)兩種權(quán)能,只有處理好兩者的關(guān)系才能使被害人得到切實(shí)有效的救助。所以檢察機(jī)關(guān)在被害人救助過程中只能作出救助決定,而不能處理具體的經(jīng)費(fèi)發(fā)放問題。

3.從救助行為的社會效果來看,如果說刑事被害人國家救助機(jī)制產(chǎn)生之初的根本目的在于作為一項(xiàng)預(yù)防和控制犯罪的刑事政策,那么隨著和諧社會的發(fā)展要求,陷入困苦的刑事被害人得到救助終將成為社會公共政策的重要目標(biāo),司法機(jī)關(guān),特別是檢察院的主導(dǎo)地位與作用固然重要,但社會公共組織與社會力量的普遍參與不可或缺。刑事被害人救助機(jī)制是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程,并非檢察機(jī)關(guān)一家所能包攬并完成的。

(二)作用:檢察機(jī)關(guān)在被害人國家救助過程中的作用不可替代

被害人救助制度,是從經(jīng)濟(jì)上解決被害人及其親屬經(jīng)濟(jì)困難的制度。沒有穩(wěn)定可靠的資金來源,這一制度就不可能推行?，F(xiàn)階段,我國的國情決定,要建立刑事被害人救助制度,主要需要政府財政的支持,同時,由于財政部門對訴訟進(jìn)展、刑事被害人數(shù)量、困難情況以及刑事加害人是否有賠償能力、履行能力大小等相關(guān)資料皆難以掌握,對于每年所需財政資金、刑事被害人認(rèn)定、刑事加害人情況核實(shí)等,均存在操作性障礙。因此,檢察機(jī)關(guān)在對被害人救助審查及決定環(huán)節(jié)上就凸顯出其不可替代的優(yōu)勢:從職能上看,檢察職能決定了檢察工作貫穿偵查、批捕、起訴、審判、執(zhí)行等各個刑事訴訟環(huán)節(jié),由檢察機(jī)關(guān)開展救助能最大限度地保障被害人的最低生活需要;從立場上看,在刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)代表控方,因此,檢察機(jī)關(guān)與其他司法機(jī)關(guān)相比具有天然的角色優(yōu)勢;從經(jīng)驗(yàn)上看,近年來,檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們,檢察機(jī)關(guān)能充分聽取被害人的心聲,滿足他們最低的生活需要,取得良好的社會效果。

三、檢察環(huán)節(jié)被害人救助制度的構(gòu)想

(一)救助對象

從救助對象來看,是所有刑事案件中沒有得到被告人足夠賠償?shù)谋缓θ硕紤?yīng)當(dāng)進(jìn)行救助,還是其中那些生活困難的被害人才應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄戎?如果從公平的角度講,當(dāng)然是所有沒有得到足額賠償?shù)谋缓θ硕紤?yīng)當(dāng)?shù)玫骄戎?但從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件看,國家救助資金畢竟有限,不可能同時滿足所有被害人的要求,所以我們同意應(yīng)遵循救急救難的原則,宜先從對那些面臨嚴(yán)重生存危機(jī)和生活長時間困苦的被害人及其親屬進(jìn)行救助做起,逐步擴(kuò)展到對所有被害人進(jìn)行救助。

(二)救助范圍

從救助的范圍來看,是國家對刑事受害人進(jìn)行“全方位”救助,還是主要保障被害人基本醫(yī)療費(fèi)用和基本生活費(fèi)用?這也是一個公平與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件權(quán)衡的問題。從現(xiàn)實(shí)可能性講,宜先從保障刑事被害人的基本醫(yī)療費(fèi)用和基本生活費(fèi)用做起,逐步擴(kuò)展到保障被害人所有應(yīng)當(dāng)?shù)玫降馁r償。

(三)救助方式

從救助方式來看,提供直接的貨幣救助為主要方式,除了經(jīng)濟(jì)救助外,被害人救助還應(yīng)當(dāng)包括心理、安康、監(jiān)護(hù)等一系列其他方式,這就要求檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民法院、司法行政、勞動和社會保障、民政等部門協(xié)調(diào)配合,定期通報對被害人實(shí)施救助的情況,征詢意見和建議,共同推進(jìn)被害人救助工作。

(四)救助程序

從救助程序上來看,對被害人的救助應(yīng)采取主動及被動同時的方式啟動,由檢察機(jī)關(guān)的控申部門作為救助單位主動告知或依被害人及其家屬申請?zhí)岢?由申請人提供資料,救助單位審核并填寫救助意見,報有關(guān)部門批準(zhǔn)(一般由地區(qū)政法委負(fù)責(zé))后由財政局決定核發(fā)。

(五)救助機(jī)制的監(jiān)督

從救助機(jī)制的監(jiān)督機(jī)制上看,如何監(jiān)督檢察環(huán)節(jié)被害人救助機(jī)制的運(yùn)行,檢察機(jī)關(guān)自身的法律監(jiān)督會否造成“監(jiān)督者無人監(jiān)督”的困境?答案是否定的,因?yàn)楸缓θ司葷?jì)機(jī)制是個多部門配合過程,檢察環(huán)節(jié)只是救助環(huán)節(jié)之一,檢察機(jī)關(guān)對外可以實(shí)施公開聽證與情況通報,對內(nèi)可通過檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門回訪申請人,監(jiān)督救助效果的內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)行救助情況的監(jiān)管,另外檢察機(jī)關(guān)也可主動

接受同級人大、財政、審計(jì)等部門的監(jiān)督。

注釋:

[1]盧希起:《刑事被害人國家補(bǔ)償制度研究》,中國檢察出版社2008年版,第183頁。

[2]參見《救助被害人——成都經(jīng)驗(yàn)有望全省推廣》,載《成都日報》2008年1月11日。

[3]參見《上班遇車禍,昏迷八個月》,載《番禺日報》2008年3月24日。該案為番禺區(qū)人民檢察院首例實(shí)施被害人國家救助機(jī)制的被害人:被害人黃灼標(biāo)于2007年7月29日,駕駛摩托車在本區(qū)鐘村鎮(zhèn)被醉酒駕駛無牌摩托車的肇事者何杰強(qiáng)撞致重傷(后被評為一級傷殘),黃灼標(biāo)經(jīng)本區(qū)、廣州市醫(yī)院多次重大手術(shù)后,至今仍需不斷救治,花費(fèi)了約360,000元的巨額醫(yī)藥費(fèi),而何杰強(qiáng)雖被區(qū)人民法院以交通肇事罪判處有期徒刑十個月及支付相關(guān)醫(yī)藥費(fèi)用,但至今只賠付了41000元。雖然黃灼標(biāo)家屬將黃所住的房子變賣得款150,000元,而社會各方亦給予傷者一定的援助(番禺慈善會捐款40000元,當(dāng)?shù)劓?zhèn)、村募捐20000多元,但由于區(qū)法院執(zhí)行局暫未能發(fā)現(xiàn)并查封肇事者可供執(zhí)行的財產(chǎn),該院的民事判決不能執(zhí)行,致使救治黃灼標(biāo)的醫(yī)藥費(fèi)出現(xiàn)巨大的缺口,為此,根據(jù)2008年4月9日出臺的《廣州市番禺區(qū)涉法涉訴信訪專項(xiàng)資金使用管理辦法》,番禺區(qū)人民檢察院控申科經(jīng)審核該案及被害人具體情況后認(rèn)為,被害人及其親屬符合救助規(guī)定,以救助單位的身份,幫助被害人家屬成功申領(lǐng)該基金并報區(qū)財政局核發(fā),一次性獲得人民幣救助40000元。

[4]四川省成都市蒲江縣人民檢察院會同縣總工會、團(tuán)委、婦聯(lián)、民政局、教育局、殘聯(lián)等部門,簽訂了《建立刑事受害人救助機(jī)制的意見(試行)》,會同上述職能部門籌措資金。來源于http//news.sohu.com/20070714/n251052881.shtml,2009年4月17日訪問。

[5]楊志祥:《淺談檢察視角下刑事被害人的國家救助》,載《法學(xué)研究》2008年第6期。