郭紹敏

[摘 要] 清末政治改革的過(guò)程也是一個(gè)國(guó)家建設(shè)的過(guò)程,雖然它最終沒(méi)有取得成功,但給我們留下了很多經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),并對(duì)當(dāng)代中國(guó)的改革和國(guó)家建設(shè)多有啟示。它告訴我們,在政治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,必須增進(jìn)民眾的國(guó)家認(rèn)同,處理好國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)系,并保持中央政府的權(quán)威和一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)。

[關(guān)鍵詞] 政治改革 國(guó)家轉(zhuǎn)型 民族主義 中央集權(quán)

清末十年距今已有百年歷史。一百年對(duì)于悠久的中國(guó)文明史而言只能說(shuō)是一個(gè)很短的時(shí)間段,但中國(guó)在這一百年中卻經(jīng)歷了一個(gè)“國(guó)家再造”的曲折過(guò)程——從傳統(tǒng)的王朝國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的民族國(guó)家。清末憲政改革雖沒(méi)有取得成功,但它是中國(guó)創(chuàng)建現(xiàn)代國(guó)家的首次嘗試[1]P274,其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)仍然值得我們深入思考。

一、清末改革和國(guó)家轉(zhuǎn)型

為了建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)文明的現(xiàn)代國(guó)家,同時(shí)也是為了維護(hù)自身的統(tǒng)治,清政府在“庚子之變”后啟動(dòng)了具有深遠(yuǎn)意義的政治改革。這一改革無(wú)論在廣度上還是在深度上都大大超過(guò)了此前的戊戌變法運(yùn)動(dòng)。對(duì)此,我們必須予以認(rèn)真的審視。清末政府致力于民族的統(tǒng)合、中央政府的集權(quán)以及公民權(quán)利的保障,在具體的法律和制度建設(shè)上多有成就。只是由于內(nèi)外種種結(jié)構(gòu)性因素的制約,清政府難以取得改革的成功。本文主要從三個(gè)層面考察清政府在國(guó)家建設(shè)中做出的努力及其面臨的困境。

首先,清政府致力于民族的統(tǒng)合、國(guó)民的塑造和國(guó)家主權(quán)的維護(hù),力圖將中國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)主權(quán)完整的現(xiàn)代民族國(guó)家。在制度層面上,清政府積極消除滿(mǎn)漢畛域,加強(qiáng)對(duì)國(guó)民的教育,為消除治外法權(quán)而努力,并希望將國(guó)內(nèi)民族主義思潮的矛頭引向列強(qiáng)。但是,清末憲政改革是在民族危機(jī)的背景下展開(kāi)的,國(guó)內(nèi)的民族主義情緒不僅沒(méi)有和官方民族主義合流,反而指向本國(guó)最高政權(quán),它在很大程度上消解了清政府的政治合法性。清政府為消除滿(mǎn)漢畛域出臺(tái)了諸多舉措,然而革命派的排滿(mǎn)鼓吹,以及清政府在政治改革關(guān)鍵階段的策略性失誤(尤其是“皇族內(nèi)閣”的出臺(tái)),都將改革的成果在轉(zhuǎn)眼間喪失殆盡。此外,民族危機(jī)導(dǎo)致社會(huì)精英階層心態(tài)的激進(jìn)化,他們難以接受漸進(jìn)式的政治改革,而在當(dāng)時(shí)的歷史條件下,急進(jìn)式的改革不僅超越了清政府的駕馭能力,而且也難以取得成功。民族主義還和地方主義的利益訴求糾纏在一起——集中體現(xiàn)為全國(guó)各地的保路運(yùn)動(dòng),成為最高政權(quán)的離心力量。在上述多種因素的綜合作用下,清政府的改革只能以失敗而告終,創(chuàng)建富強(qiáng)文明的現(xiàn)代民族國(guó)家的目標(biāo)也不可能實(shí)現(xiàn)。

其次,清政府致力于中央集權(quán)的改革,力求建設(shè)一個(gè)集權(quán)性質(zhì)的現(xiàn)代國(guó)家。清政府致力于以效率為導(dǎo)向的官制改革、軍事集權(quán)和財(cái)政集權(quán),試圖扭轉(zhuǎn)清末以來(lái)地方主義興起的局面。從制度建設(shè)的層面上講,首屆內(nèi)閣出臺(tái)、北洋新軍收歸中央、財(cái)政清理工作初見(jiàn)成效,這些努力取得了一定的成績(jī)。但是,中央政府的集權(quán)改革因觸動(dòng)地方利益而遭到地方督撫的反抗,他們與地方精英聯(lián)合起來(lái)共同對(duì)付中央政府,作為改革成果的資政院、省諮議局和地方自治成為地方精英對(duì)抗中央政府的制度化平臺(tái)。在改革的關(guān)鍵時(shí)刻,慈禧和光緒的去世造成權(quán)力真空的局面,接任的攝政王缺乏足夠的政治權(quán)威和能力來(lái)駕馭改革。顯然,一個(gè)日漸衰弱的中央政府進(jìn)行集權(quán)導(dǎo)向的改革很難取得成功。實(shí)際上,這也是清末民初歷屆中央政府所面臨的政治困境。

最后,清政府還致力于對(duì)社會(huì)的整合,試圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)領(lǐng)域間的平衡和共贏,從而具有了向現(xiàn)代公民國(guó)家發(fā)展的導(dǎo)向。為此,清政府制定多項(xiàng)法律來(lái)保障公民的基本權(quán)利,它還放松了對(duì)輿論界和公民集會(huì)結(jié)社的限制。但是,新聞報(bào)刊的創(chuàng)辦和新式社團(tuán)的組建帶來(lái)的是社會(huì)運(yùn)動(dòng)的勃興。對(duì)此,政府當(dāng)局缺乏應(yīng)對(duì)的權(quán)威、經(jīng)驗(yàn)和智慧,而社會(huì)輿論界同樣缺乏理性的自我克制——報(bào)刊輿論日漸激進(jìn),新式社團(tuán)則缺乏統(tǒng)一行動(dòng)并與政府進(jìn)行協(xié)商的能力,這導(dǎo)致政府和社會(huì)輿論界從互動(dòng)走向?qū)?。清末的?guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)體現(xiàn)了社會(huì)輿論界的民主訴求,然而國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)的日漸激進(jìn)化以及政府當(dāng)局的壓制舉措,使得兩者之間的對(duì)抗走向難以調(diào)和的境地。由此可見(jiàn),一個(gè)衰弱的政府不僅無(wú)法保障民權(quán),而且在蓬勃發(fā)展的政治參與訴求和社會(huì)運(yùn)動(dòng)面前常常陷入被動(dòng)的局面。

由于內(nèi)外種種結(jié)構(gòu)性因素的制約,清末的憲政改革和國(guó)家轉(zhuǎn)型沒(méi)有也不可能取得成功,但它卻給我們留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

二、對(duì)當(dāng)代中國(guó)的啟示

當(dāng)今中國(guó)正處于一個(gè)改革時(shí)代,中國(guó)共產(chǎn)黨秉承“摸著石頭過(guò)河”的務(wù)實(shí)精神正在逐步推進(jìn)各項(xiàng)改革,力圖將中國(guó)建設(shè)成為一個(gè)制度成熟的現(xiàn)代民主國(guó)家。在這樣的形勢(shì)下,我們有必要重新審視中國(guó)近代史上的首次重大變革——清末憲政改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),從而促進(jìn)中國(guó)政治的順利轉(zhuǎn)型。國(guó)內(nèi)有學(xué)者正是在對(duì)清末憲政改革進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上,做出了頗為有益的思考,[2]筆者的問(wèn)題意識(shí)與之類(lèi)似。當(dāng)然,清末政治與當(dāng)代政治的情勢(shì)多有不同:清末中國(guó)處于險(xiǎn)惡的國(guó)際格局之中,當(dāng)代中國(guó)正處于難得的和平建設(shè)時(shí)期;清末中國(guó)正處于從傳統(tǒng)王朝國(guó)家向現(xiàn)代民族國(guó)家的起步階段,當(dāng)代中國(guó)已具備現(xiàn)代民族國(guó)家的基本特征;清末中央政府異常衰弱,當(dāng)代中國(guó)的中央政府較為強(qiáng)大,等等。盡管清末政治與當(dāng)代政治存在上述種種差異,但兩者從一定意義上說(shuō)均屬于“改革”政治或者說(shuō)“轉(zhuǎn)型”政治的范疇,面臨著一系列類(lèi)似的難題,將兩者進(jìn)行對(duì)比思考是十分必要的。對(duì)于今人而言,清末國(guó)家轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)和啟示是什么呢?

啟示之一:最高政權(quán)應(yīng)正確引導(dǎo)國(guó)內(nèi)的民族主義情緒,并通過(guò)各種方式加強(qiáng)國(guó)內(nèi)各民族的國(guó)家認(rèn)同。

直到目前為止,中國(guó)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全的統(tǒng)一,香港、澳門(mén)固然已經(jīng)回歸祖國(guó),但臺(tái)灣問(wèn)題仍然沒(méi)有徹底解決。而且,中國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題一直與國(guó)際因素尤其是美國(guó)因素糾纏在一起。統(tǒng)一問(wèn)題牽動(dòng)著國(guó)人的神經(jīng),并常常刺激國(guó)內(nèi)的民族主義情緒滑向非理性的方向。對(duì)此,黨和政府應(yīng)予以積極引導(dǎo),一方面促使民族主義情感成為支持國(guó)家統(tǒng)一的輿論力量,另一方面又要避免其導(dǎo)致黨和政府在處理中外關(guān)系時(shí)陷入被動(dòng)局面,從而損害了中國(guó)的國(guó)際形象以及中外關(guān)系的和諧。畢竟,中外關(guān)系尤其是中美關(guān)系的和諧之于國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定有著不可替代的作用。此外,鑒于海外“藏獨(dú)”勢(shì)力的活躍以及極少數(shù)民族分裂分子的非法宣傳和活動(dòng),黨和政府必須加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)教育,構(gòu)建一個(gè)“多元一體”的中華民族格局。針對(duì)2008年“3·14”打砸搶燒等嚴(yán)重暴力犯罪事件,2008年11月26日,教育部辦公廳和國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)辦公廳聯(lián)合下發(fā)《學(xué)校民族團(tuán)結(jié)教育指導(dǎo)綱要(試行)》,要求各級(jí)學(xué)校加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)教育。2009年1月19日,西藏自治區(qū)人大九屆二次會(huì)議表決通過(guò)了一項(xiàng)議案,決定把每年3月28日設(shè)為“西藏百萬(wàn)農(nóng)奴解放紀(jì)念日”,以紀(jì)念50年前在西藏進(jìn)行的民主改革。這些都體現(xiàn)了中央和西藏地方政府為加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)而做出的積極努力。我們必須認(rèn)識(shí)到,“藏獨(dú)”勢(shì)力的自治要求有著深刻的政治目的,黨和政府有必要以更加智慧的修辭和表達(dá)讓國(guó)際社會(huì)明白民族區(qū)域自治政策的內(nèi)涵,以及民族自治地區(qū)在經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展方面所取得的巨大成就。更重要的是,中國(guó)必須加快國(guó)家的各項(xiàng)制度建設(shè),增加中國(guó)的軟實(shí)力以及對(duì)臺(tái)灣和國(guó)際社會(huì)的政治吸引力,從而促進(jìn)國(guó)家的和平統(tǒng)一。中國(guó)的民主化必須循序漸進(jìn)的推進(jìn),必須堅(jiān)持國(guó)家的制度化建設(shè)優(yōu)于民主化(普選、民族自決等)的策略,因?yàn)槊裰骰皇菄?guó)家建設(shè)的一個(gè)步驟。在缺乏完善的法制和強(qiáng)大國(guó)家的前提下,民主化不僅不會(huì)促進(jìn)國(guó)家建設(shè),反而會(huì)“毀滅”國(guó)家,在多民族國(guó)家,“民主化經(jīng)常表現(xiàn)為多民族國(guó)家的解體和消失”。[3]前蘇聯(lián)和部分東歐國(guó)家的解體與混亂即是最好的例證。

啟示之二:在政治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,保持中央政府的權(quán)威是非常關(guān)鍵的。

中央政府必須保持強(qiáng)大的政治能力(或者說(shuō)國(guó)家能力),具體包括汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力、強(qiáng)制能力等等,以避免地方“割據(jù)”的出現(xiàn)。畢竟,只有中央政府具有全國(guó)性眼光,并能超越具體的地方利益以促進(jìn)國(guó)家政治的整體轉(zhuǎn)型。近代以來(lái)地方主義的興起對(duì)國(guó)家整體政治的損害,必須引起我們足夠的警醒。雖然統(tǒng)一集權(quán)有可能造成地方自主性、積極性和靈活性減少,但地方割據(jù)狀態(tài)對(duì)于國(guó)家的危害往往更大。在中央和地方關(guān)系得到更有效的設(shè)計(jì)和政制安排之前,保持中央政府的集權(quán)和強(qiáng)大是十分必要的?！半m然不能保證中央集權(quán)一定帶來(lái)和平統(tǒng)一,經(jīng)濟(jì)繁榮和人民生活安定的政治局面,但是畢竟這種局面只有在中央集權(quán)的條件下才能出現(xiàn)。”[4]為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力,1978年后的中國(guó)選擇了中央向地方放權(quán)的政經(jīng)改革,但它導(dǎo)致中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重持續(xù)下降,一些地方政府甚至“在國(guó)稅上做手腳,挖中央收入”[5]P139,嚴(yán)重?fù)p害了中央政府的汲取能力和宏觀調(diào)控能力,這種局面直到1994年分稅制改革后才逐步得以扭轉(zhuǎn)。從某種意義上講,分稅制改革不僅僅是一次稅制改革,它還具有深遠(yuǎn)的憲政意義。一些學(xué)者提出中國(guó)政治發(fā)展的聯(lián)邦制方案[6]P105-133,但是就中國(guó)近代史的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情而言,這種方案顯然不具有操作性,實(shí)踐起來(lái)恐怕是弊多利少。當(dāng)然,如何以制度手段加強(qiáng)中央集權(quán)并逐漸實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化,是一個(gè)并不容易解決的難題。如學(xué)者所指出的,既要“加強(qiáng)和改進(jìn)中央集權(quán),又要順應(yīng)人民民主和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,這是中國(guó)歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的創(chuàng)新,這種創(chuàng)新的每一步都要涉及重新分配中央和地方的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益,涉及中央職能機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)建設(shè)和對(duì)各級(jí)政府公職人員的權(quán)力制約,必然面對(duì)來(lái)自很多方面的阻力,但是中國(guó)不可能有任何其他的選擇,惟有遵循人類(lèi)歷史發(fā)展的規(guī)律,積極學(xué)習(xí)和吸收國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),去開(kāi)創(chuàng)政治改革的新局面”。[4]我們相信,當(dāng)代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和中國(guó)政府完全有能力有效解決這一問(wèn)題,從而擺脫中國(guó)歷史上多次出現(xiàn)的中央和地方惡性博弈、治亂循環(huán)的局面。

啟示之三:必須處理好國(guó)家建設(shè)與社會(huì)領(lǐng)域之間的關(guān)系。

中國(guó)是人民民主國(guó)家,這決定了建設(shè)一個(gè)法制健全的公民國(guó)家是我們的目標(biāo)。但是,政治轉(zhuǎn)型階段如何處理好國(guó)家建設(shè)與社會(huì)輿論界、民眾運(yùn)動(dòng)的關(guān)系,是我們必須思考和認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。在政治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,國(guó)家和社會(huì)之間既有可能產(chǎn)生良性互動(dòng)的關(guān)系,也有可能因矛盾激化走向?qū)?這要求黨和政府以靈活的原則和策略性的政治智慧來(lái)平衡兩者的關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)共贏的局面。一方面,“穩(wěn)定壓倒一切”是正確的方針政策,沒(méi)有穩(wěn)定的政治局面,一切政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)都不可能進(jìn)行;另一方面,又不能以穩(wěn)定為借口壓制民眾正常的利益訴求。黨和政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人必須認(rèn)識(shí)到,適度的社會(huì)沖突并不完全是壞事,它可使社會(huì)問(wèn)題更早暴露出來(lái),從而為制度性解決方式的創(chuàng)建贏得機(jī)會(huì)。有學(xué)者認(rèn)為,適度的社會(huì)沖突能夠起到一種安全閥的作用。[7]如果單純的采取壓制手段,只會(huì)激化既有的矛盾和沖突,從而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定狀態(tài)。此外,在政治轉(zhuǎn)型階段,政府對(duì)社會(huì)輿論采取適當(dāng)?shù)母深A(yù)措施是必要的,這是因?yàn)橹袊?guó)的新聞法制還不太健全,新聞報(bào)刊業(yè)本身的發(fā)展多存不規(guī)范之處。不過(guò),在一個(gè)電腦日益普及的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,網(wǎng)絡(luò)成為公民政治參與的一種重要手段,政府如何處理與網(wǎng)絡(luò)輿論的關(guān)系成為一個(gè)新的政治課題[8]P388-389,它要求政府必須具有靈活的應(yīng)對(duì)政策,而不能對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意置之不理。在政治轉(zhuǎn)型階段,民眾往往具有高度“政治化”的特點(diǎn),一些地方性事件如果處理不當(dāng),就有可能造成政府與民眾的惡性博弈(清末保路運(yùn)動(dòng)的激化及其后果即是最好的例證),當(dāng)代中國(guó)各級(jí)政府對(duì)此必須予以高度重視。

啟示之四:在改革過(guò)程中必須加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo),保持一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán),以推動(dòng)國(guó)家的法治化和民主化進(jìn)程。

清末宣統(tǒng)年間的權(quán)力真空局面是導(dǎo)致改革失敗的重要原因,故而強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)對(duì)于國(guó)家建設(shè)和政治轉(zhuǎn)型的成功是非常關(guān)鍵的,它要求我們必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位并不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的各項(xiàng)制度建設(shè)。現(xiàn)代化進(jìn)程需要強(qiáng)大的政黨和精英集團(tuán)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),一些發(fā)展中國(guó)家因?yàn)槿狈ΜF(xiàn)代政黨制度和強(qiáng)大的政黨而陷入混亂狀態(tài)。亨廷頓指出,高水平的政治參與和低水平的政黨制度往往導(dǎo)致政治紊亂和暴力。[9]P370中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)政治發(fā)展的重心,是在歷史過(guò)程中逐漸形成的,它所發(fā)揮的功能不僅僅是政治意義上的,而且還起到了文化整合和社會(huì)整合的作用——如劉小楓所指出的,“現(xiàn)代中國(guó)具有社會(huì)法權(quán)的大政黨均不是純政治性的政黨,而是有宗教承擔(dān)的宗法性政黨,它們提供對(duì)世界和人生的意義解釋,規(guī)定國(guó)家倫理秩序的正當(dāng)性,劃定社會(huì)精神生活的方向”。[10]P290清末的科舉廢除在很大程度上導(dǎo)致了政治精英的分裂和文化秩序的解體,而中國(guó)共產(chǎn)黨以不斷發(fā)展的馬克思主義理論作為指導(dǎo)思想,對(duì)中國(guó)社會(huì)進(jìn)行了成功的整合,取得了社會(huì)主義革命的勝利和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的諸多成就。中國(guó)共產(chǎn)黨與中國(guó)近代政治和當(dāng)代憲政發(fā)展的關(guān)系,不宜用西方的政黨理論和民主制度做簡(jiǎn)單比附,更不宜認(rèn)為應(yīng)將西方兩黨制(或多黨制)移植到當(dāng)下中國(guó),如嚴(yán)復(fù)指出的:“制無(wú)美惡,期于適時(shí);變無(wú)遲速,要在當(dāng)可?！盵11]P140在中國(guó)的國(guó)家制度結(jié)構(gòu)中,“中國(guó)共產(chǎn)黨并不是充當(dāng)一個(gè)純粹的西方式政黨,而是充當(dāng)一個(gè)不可分割的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。在把法治從黨外擴(kuò)大到國(guó)家機(jī)器本身之前,深化中國(guó)法治的最佳途徑是在黨內(nèi)培育一種強(qiáng)大的法治倫理”。[12]我們應(yīng)致力于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度的民主化和法治化建設(shè),并在其領(lǐng)導(dǎo)下走出一條有中國(guó)特色的發(fā)展道路,把中國(guó)建設(shè)成為一個(gè)富強(qiáng)民主的現(xiàn)代憲政國(guó)家。○

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責(zé)任編輯 張榮輝