武　敏

〔摘要〕我國(guó)土地征收實(shí)踐中,政府行為的局限性導(dǎo)致了政府失靈,引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題。文章從公共選擇理論出發(fā),分析了征地過(guò)程中政府失靈的表現(xiàn)及原因,并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

〔關(guān)鍵詞〕土地征收;政府失靈;公共選擇理論

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-2689(2009)02-0044-03

城市化、工業(yè)化的進(jìn)程,必然伴隨著非農(nóng)用地需求的不斷膨脹和農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用途的大量轉(zhuǎn)變。在我國(guó),這種轉(zhuǎn)變主要是國(guó)家通過(guò)土地征收的方式實(shí)現(xiàn)的,是國(guó)家為了公共目的的需要,以補(bǔ)償為條件,將農(nóng)村集體所有的土地強(qiáng)制性地變?yōu)閲?guó)家所有的行為。政府是我國(guó)土地征收中的行為主體,征地的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是政府職能行使的過(guò)程。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,現(xiàn)行土地征收制度安排中存在的問(wèn)題日益凸現(xiàn),在土地資源的可持續(xù)性有效利用和開(kāi)發(fā)、利益的重新分配等方面表現(xiàn)的尤為突出,并引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。這一現(xiàn)象表明,政府行為的局限性導(dǎo)致了其在經(jīng)濟(jì)干預(yù)和社會(huì)管理中的失靈。本文從公共選擇理論出發(fā),對(duì)土地征收中的政府失靈問(wèn)題進(jìn)行分析,并提出相關(guān)的對(duì)策建議。

一、土地征收中政府失靈的主要表現(xiàn)

布坎南等人提出的政府失靈理論,分析了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為的局限性,成為公共選擇的核心問(wèn)題。所謂政府失靈,是指政府在提供公共物品和服務(wù)時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源,致使公共產(chǎn)品利用效率降低,政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說(shuō)的那樣“有效”?！罢疀Q策往往不能符合這一目標(biāo),有些政策的作用恰恰相反。它們削弱了國(guó)家干預(yù)的社會(huì)‘正效應(yīng),也就是說(shuō),政策效果削弱而不是改善了社會(huì)福利?！?[1]

將上述公共選擇理論應(yīng)用于分析我國(guó)地方政府的征地行為,可以更加準(zhǔn)確的理解土地征收中的政府失靈,即在我國(guó)委托-代理的土地管理體制下,作為代理人的地方政府受到利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)及其他因素的影響,過(guò)多地關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及政府自身利益,無(wú)法有效地提供公共物品和服務(wù),嚴(yán)重偏離公正性,引起社會(huì)福利的損失。概括改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府征地的行為和結(jié)果,地方政府在土地征收中的政府失靈主要表現(xiàn)為四個(gè)方面:土地征收范圍擴(kuò)大化、政府不斷追求自身利益、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、農(nóng)民利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制缺失。

(一)土地征收范圍擴(kuò)大化

我國(guó)《憲法》規(guī)定,“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！雹?由此可見(jiàn),政府在行使權(quán)力征收土地時(shí),必須符合土地用于公共利益需要的前提條件。然而,由于法律界定的不明確和政府自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大,在政府的征地實(shí)踐中,“公共利益”已經(jīng)擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的所有領(lǐng)域。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的保值、增值帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益,刺激了土地使用者征地的沖動(dòng),使建設(shè)占用耕地增長(zhǎng)過(guò)快的勢(shì)頭難以遏制。2002年至2007年全國(guó)耕地凈減少6300萬(wàn)畝,其中70%以上為非農(nóng)建設(shè)占用。②

(二)政府不斷追求自身利益

由于我國(guó)現(xiàn)行的土地市場(chǎng)政策嚴(yán)格禁止土地所有權(quán)市場(chǎng),政府壟斷了一級(jí)土地市場(chǎng),這一政策客觀上在土地征收與土地供給之間制造了一個(gè)利益空間,使政府能夠在對(duì)土地的供給收益與對(duì)農(nóng)民支付的補(bǔ)償成本之間獲取巨額增值收益,實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政的迅速增長(zhǎng)。這種土地征收越多,政府自身獲取利益越大的激勵(lì)機(jī)制極大地刺激了政府通過(guò)不斷征用土地追求自身利益最大化的行為。政府所制定的制度、政策在很大程度上都是以保護(hù)和增進(jìn)政府的經(jīng)濟(jì)利益為目的,而將公共利益以及農(nóng)民的權(quán)益需求置于其后,進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)中經(jīng)濟(jì)主體之間的利益分配造成了不利的影響。

(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)用地征收補(bǔ)償范圍主要包括:土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘地?fù)p失和其它間接的損失沒(méi)有列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。同時(shí),補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)低,嚴(yán)重背離了市場(chǎng)原則。土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是被征收耕地前三年內(nèi)年平均產(chǎn)值的6-10倍,補(bǔ)償總額不得超過(guò)30倍,即便按目前法律規(guī)定的最高比例補(bǔ)償,農(nóng)村集體對(duì)土地的所有權(quán)和農(nóng)民的30年使用權(quán)僅值10年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,也顯失公平。

(四)農(nóng)民利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制缺失

對(duì)于農(nóng)民而言,土地既是最基本的生產(chǎn)資料,也是最重要的生活保障。在我國(guó)當(dāng)前的政府征地實(shí)踐中,失地農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償難以保證其原有生活水平的維持和改善,許多失地農(nóng)民成為“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)”階層。農(nóng)民的合法權(quán)益在土地征收過(guò)程中無(wú)法充分通暢地表達(dá),嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致農(nóng)民群體與政府之間的矛盾沖突不斷。此外,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體地位事實(shí)上處于虛置狀態(tài)的制度現(xiàn)實(shí),也造成了農(nóng)民群體很難通過(guò)合法合理的渠道平等地與政府及土地開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行博弈來(lái)維護(hù)自身利益。

二、土地征收中政府失靈的理論分析

公共選擇理論對(duì)政府的研究涉及內(nèi)容廣泛,以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的限度以及政府失靈問(wèn)題為重點(diǎn)。理論在對(duì)后者的研究中指出,公共決策失效、政府的內(nèi)部性和尋租行為等是導(dǎo)致政府失靈的主要原因。從這些理論觀點(diǎn)出發(fā),可以對(duì)土地征收過(guò)程中的政府失靈問(wèn)題有更加清晰地認(rèn)識(shí)。

(一)公共決策失效導(dǎo)致土地征收中的政府失靈

農(nóng)業(yè)用地所具有的公共產(chǎn)品屬性決定了政府在職能行使的過(guò)程中應(yīng)完全從公共利益出發(fā)進(jìn)行土地規(guī)劃、征收和出讓。相應(yīng)地,政府決策也應(yīng)從土地征收的公共目標(biāo)出發(fā)。然而,正如公共選擇理論所指出的,政府及其公務(wù)人員也具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性,并不存在作為政府決策目標(biāo)的廣泛意義上的“公共利益”,在公共決策中,政府并不總是按照公共利益進(jìn)行選擇,公共決策往往是各種特殊利益集團(tuán)的“締約”過(guò)程。

在我國(guó)分稅財(cái)政體制和委托-代理的土地管理體制下,地方政府突破了自身在土地資源配置中從公共利益出發(fā)僅僅提供公共產(chǎn)品的職能界限,具有“雙重角色”:一方面它是公共部門(mén),另一方面它是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體。因此,地方政府具有其“自身目標(biāo)”,而且這一目標(biāo)同整個(gè)社會(huì)的公共目標(biāo)并不完全一致。在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)和維護(hù)公共利益的“成本-收益”核算過(guò)程中,地方政府顯然更加關(guān)注前者,加之周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較效應(yīng)及傳統(tǒng)政績(jī)觀的影響,經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支配了地方政府決策過(guò)程,而忽視了整個(gè)社會(huì)的福利,正是這種公共決策的偏向,導(dǎo)致了土地征收中的政府失靈。

(二)政府的內(nèi)部性導(dǎo)致土地征收中的政府失靈

公共選擇理論認(rèn)為,與市場(chǎng)存在外部性類(lèi)似,政府的行為具有內(nèi)部性,[2]這種內(nèi)部性會(huì)影響非市場(chǎng)活動(dòng),它會(huì)使私人或組織的成本或利潤(rùn)決定政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和政府官員的行為,追求自身利益或者組織目標(biāo)而非公共利益或者社會(huì)福利,進(jìn)而產(chǎn)生政府失靈。在非市場(chǎng)條件下,地方政府官員不可能期望從降低行政成本中獲得收益,他們唯一可能的利益導(dǎo)向就是職稱(chēng)、職務(wù)、政績(jī)。這些利益不僅包括物質(zhì)方面如工資提高,還包括其他方面,如交通條件、辦公條件的改善,對(duì)事務(wù)支配權(quán)增大,獲得更高社會(huì)地位等。

隨著放權(quán)讓利改革和財(cái)政分權(quán)體制的推行,地方政府不再是傳統(tǒng)體制下被動(dòng)依賴(lài)中央政府的一個(gè)縱向的行政組織,而成為了一個(gè)具備獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織,有愿望也有能力去實(shí)現(xiàn)和維護(hù)地方利益。為了實(shí)現(xiàn)各自轄區(qū)內(nèi)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益的最大化,把發(fā)展目標(biāo)放在利用其自有資源上,而土地本身蘊(yùn)含著的巨大價(jià)值更加促使地方政府通過(guò)土地征收和出讓來(lái)獲取巨額土地收益,以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的迅速增長(zhǎng)。此外,長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)官員任期內(nèi)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、城市化進(jìn)程,乃至一些表面化的“形象工程”也激勵(lì)地方政府官員在任期間通過(guò)征地加速建設(shè)來(lái)贏得晉升。在這種制度安排的作用、發(fā)展思路的指導(dǎo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的指引下,政府征地的行為偏好得以強(qiáng)化,產(chǎn)生了政府失靈。

(三)政府尋租導(dǎo)致土地征收中的政府失靈

公共選擇學(xué)派認(rèn)為,租金是政府干預(yù)的結(jié)果,尋租基本上是通過(guò)政治活動(dòng)進(jìn)行的,即尋租者從政府手中尋求某種特權(quán),通過(guò)手中的權(quán)力來(lái)?yè)Q取個(gè)人或小團(tuán)體的利益。政府尋租的本質(zhì)是政府行政權(quán)力的不適當(dāng)應(yīng)用,動(dòng)因是獲得“非生產(chǎn)性收益”。

政府尋租在我國(guó)土地征收過(guò)程中有著明顯的表現(xiàn),而這種帶有尋租性質(zhì)的土地征收行為成為政府在進(jìn)行土地資源配置和管理時(shí)產(chǎn)生失靈的重要原因。我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的城市用地限制制度,土地資源本來(lái)就十分稀缺,而城市化的加快客觀上使土地的絕對(duì)稀缺程度進(jìn)一步加劇。當(dāng)這種絕對(duì)稀缺可以方便地在市場(chǎng)上貨幣化,便成為土地這一生產(chǎn)要素的“經(jīng)濟(jì)租”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定集體土地入市的唯一途徑就是通過(guò)國(guó)家征收的方式。在征地過(guò)程中,地方政府往往并非按照“公共利益”的要求作為,在集體土地“低價(jià)征收-高價(jià)出讓”的過(guò)程中存在巨大的利益空間,成為刺激地方政府大量征地的經(jīng)濟(jì)誘因。一些地方政府官員正是發(fā)現(xiàn)了這一“租金”的存在,在土地資源的配置過(guò)程中,忽視耕地保護(hù)和農(nóng)民的權(quán)益,不管某一項(xiàng)目是否可行,是否符合土地利用總體規(guī)劃,在地方利益的驅(qū)動(dòng)下競(jìng)相征地。這種行為的直接后果就是大量土地資源被濫占濫用,耕地?cái)?shù)量迅速減少,農(nóng)民的權(quán)益遭到侵犯,整個(gè)社會(huì)福利不斷下降。

三、對(duì)策建議

從以上分析可以看出,要糾正土地征收中的政府失靈,政府應(yīng)正確設(shè)立和履行職責(zé),將自身職能定位于征地過(guò)程中公共決策的制定者、政策執(zhí)行的監(jiān)督者和參與主體的服務(wù)者,而不應(yīng)該作為土地征收及市場(chǎng)交易的主體直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng),甚至從中獲利,以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益為首要目標(biāo),促進(jìn)公共福祉。

(一)在制度設(shè)計(jì)上明確政府職能定位

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要職能是實(shí)施宏觀調(diào)控和公共政策制定,而不應(yīng)成為參與市場(chǎng)交易的主體。在土地征收過(guò)程中,應(yīng)建立科學(xué)完善的管理機(jī)制,在制度設(shè)計(jì)上明確政府職責(zé),明晰土地產(chǎn)權(quán),合理界定土地利用規(guī)劃、計(jì)劃和收益的權(quán)限。政府的職能應(yīng)定位到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上,通過(guò)制定和完善各項(xiàng)法律法規(guī)及采取各種技術(shù)手段規(guī)范市場(chǎng)交易行為,做好規(guī)則的制定者和維護(hù)者。

(二)嚴(yán)格從公共利益出發(fā)限定土地征收范圍

政府征地權(quán)力的濫用與人們對(duì)公共利益限定不足、概念不清有關(guān)。因此,在政府行使公共權(quán)力征收土地時(shí),首先要明確界定“公共利益”的范圍,嚴(yán)格限定國(guó)家征地權(quán)限。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際,國(guó)家土地征收的范圍應(yīng)嚴(yán)格限定在國(guó)防軍事、國(guó)家政府機(jī)關(guān)、能源、交通、公共設(shè)施用地,重點(diǎn)工程、公益及福利事業(yè)用地,水利、環(huán)保及其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地等。在限定的公共利益之外的用地,不能動(dòng)用國(guó)家的征地權(quán)力。

(三)改革政府官員的考核激勵(lì)機(jī)制

重新設(shè)立針對(duì)政府官員的績(jī)效考核機(jī)制,改變過(guò)去以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)量的指標(biāo)為主的考評(píng),代之以加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量方面的考評(píng),如經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、土地資源的利用效率、失地農(nóng)民的就業(yè)生活保障等方面的指標(biāo)體系,以此弱化和消除以犧牲農(nóng)業(yè)用地?fù)Q取地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誘因。此外,建立短期和長(zhǎng)期考評(píng)相結(jié)合的考核制度,避免政府官員片面追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),造成土地資源的低效利用和浪費(fèi)等行為。通過(guò)改革政府官員的績(jī)效考核制度,建立相應(yīng)的利益誘導(dǎo)機(jī)制,使政府在土地征收過(guò)程中的行為更加科學(xué)化、合理化、合法化。

(四)提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

以被征地農(nóng)民生活水平不下降為原則,結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,在綜合考慮土地的生產(chǎn)性收益和非生產(chǎn)性收益;土地資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值和土地資源總價(jià)值的基礎(chǔ)上,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。采用市場(chǎng)機(jī)制確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),將征地價(jià)格與土地征收后建設(shè)用途的市場(chǎng)價(jià)格掛鉤,按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失去土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償,使農(nóng)民充分分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中土地增值的收益。

(五)加強(qiáng)公民在土地征收過(guò)程中的參與

公民是公共用地決策的主體,應(yīng)當(dāng)享有廣泛的民主權(quán)利,對(duì)凡是與公民利益直接或間接相關(guān)的征地決策,都應(yīng)該直接聽(tīng)取公民的意見(jiàn),確保公民對(duì)政府決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府在土地征收過(guò)程中,應(yīng)充分尊重被征地人的主體地位,確保被征地人對(duì)征地過(guò)程的全面參與和對(duì)發(fā)展成果的公平分享。對(duì)征地范圍、土地用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案、征地程序等重要事項(xiàng)都要事先向社會(huì)公開(kāi),使土地主體有處置權(quán),對(duì)公益性用地更要讓公眾廣泛參與,堅(jiān)持為公民行政,依靠公民行政,實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展公共利益。

〔參考文獻(xiàn)〕

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(責(zé)任編輯:北緯)