劉藝明

公推直選作為推動(dòng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的新舉措和新形式,是新時(shí)期中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告明確指出,積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè),要“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍,探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”。從全國(guó)試點(diǎn)總的情況來(lái)看,公推直選豐富了黨內(nèi)基層民主的實(shí)現(xiàn)形式,體現(xiàn)了廣大黨員群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán),優(yōu)化了基層干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì),展示了以黨內(nèi)民主促人民民主的積極姿態(tài)。而隨著公推直選試點(diǎn)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大,對(duì)原動(dòng)力的深入開(kāi)掘、競(jìng)爭(zhēng)性的充分激活和制度的有效保障便成為亟待解決的難題。

一、開(kāi)掘改革原動(dòng)力,促進(jìn)主體性動(dòng)力的深度釋放

原動(dòng)力是否充盈是任何一項(xiàng)改革活動(dòng)所必須正視和重視的問(wèn)題?？v觀近些年來(lái)各地公推直選的試點(diǎn)情況,黨員群眾、基層干部以及地方黨委作為改革的參與者、執(zhí)行者和推動(dòng)者,其改革的內(nèi)在動(dòng)力疲怠成為一個(gè)普遍性現(xiàn)象。一是參與者被動(dòng)參與。目前公推直選的試點(diǎn)中黨員群眾的平均參與率普遍較高,大部分地方都保持在90%甚至更高。而實(shí)際上,絕大部分黨員群眾對(duì)于參與公推直選的態(tài)度總體呈現(xiàn)出“不愿”、“不敢”和“不想”,大多認(rèn)為“參與不參與一個(gè)樣”、“參與了也白參與”。二是執(zhí)行者消極執(zhí)行?；鶎又饕刹孔鳛楣浦边x試點(diǎn)的實(shí)際操作者和執(zhí)行者,對(duì)推行試點(diǎn)存有消極懈怠心理。部分地方存在單純地奉命行事、簡(jiǎn)單完成政治任務(wù)的現(xiàn)象,把上級(jí)黨委關(guān)于公推直選的相關(guān)制度和文件精神大都停留在口頭上、會(huì)議中,成為應(yīng)付上級(jí)檢查、政績(jī)考核的“虛作”①,推行試點(diǎn)往往只注重對(duì)“量”的追求,而不注重對(duì)“質(zhì)”的把握。三是推動(dòng)者保守推動(dòng)。部分區(qū)(縣)黨委由于對(duì)推行公推直選的必要性認(rèn)識(shí)不清不透,在實(shí)際操作中通常采取“進(jìn)一步退三步”的做法,很難堅(jiān)持并一以貫之地開(kāi)展下去。另外,還擔(dān)心基層公推直選如推行順利、有效,直選的范圍和層級(jí)勢(shì)必有擴(kuò)大趨勢(shì),進(jìn)而使原有的權(quán)力授受關(guān)系發(fā)生改變,影響“官位”。在這種情況下,以黨員群眾、基層干部以及地方黨委為主體來(lái)開(kāi)掘、激活改革的動(dòng)力就成為必需。

首先,激發(fā)黨員的主體意識(shí),提高黨員的民主參與水平。黨員群眾是發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)性力量,也是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的依靠性力量。鑒于此,一方面要切實(shí)落實(shí)好黨員的“四權(quán)”,尊重、維護(hù)和體現(xiàn)好黨員的主體地位。我們黨可以通過(guò)不斷完善保障黨員權(quán)利行使的制度、建立健全黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、建立一套行之有效的黨員關(guān)懷機(jī)制等方式來(lái)喚起黨員主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí),激發(fā)黨員發(fā)揮主體作用的內(nèi)在動(dòng)力,喚起廣大黨員群眾對(duì)黨的事業(yè)的歷史責(zé)任感和使命感。另一方面要增強(qiáng)黨員的民主參與能力,塑造黨員的政治理性。要不斷對(duì)黨員群眾進(jìn)行政治知識(shí)教育,使廣大黨員對(duì)黨中央現(xiàn)行政策和大政方針有更加清晰的認(rèn)識(shí)和了解,從而具備有效參與黨內(nèi)民主活動(dòng)的基本條件;要不斷地組織黨員進(jìn)行《黨章》等黨內(nèi)重要規(guī)章的學(xué)習(xí)教育,使廣大黨員熟悉自己的權(quán)利和義務(wù),以嚴(yán)肅、負(fù)責(zé)的態(tài)度參與黨內(nèi)活動(dòng);要進(jìn)一步增加黨員對(duì)黨內(nèi)活動(dòng)的熱情,讓他們更加關(guān)心黨組織、積極參與組織上的活動(dòng),并在活動(dòng)中鍛煉好政治本領(lǐng)。也唯有在自身內(nèi)在訴求與實(shí)際能力兼具的情況下,黨員才會(huì)更加自覺(jué)主動(dòng)地參與到發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)踐中去。

其次,催發(fā)改革的政治勇氣,激活創(chuàng)新的政治智慧。如何保持縣(區(qū))黨委或更上級(jí)黨委改革創(chuàng)新的動(dòng)力,激活基層主要干部改革的主動(dòng)性,是當(dāng)前增強(qiáng)黨內(nèi)基層民主改革動(dòng)力的核心問(wèn)題。②首先,要在黨內(nèi)營(yíng)造支持創(chuàng)新和寬容改革失誤的良好氛圍。胡錦濤總書(shū)記在2008年初全國(guó)組織工作會(huì)議上就明確指出:“要在黨內(nèi)特別是干部隊(duì)伍中大力營(yíng)造鼓勵(lì)探索、支持創(chuàng)新、寬容失誤的環(huán)境和氛圍,教育和引導(dǎo)廣大黨員、干部自覺(jué)堅(jiān)持銳意改革、奮勇創(chuàng)新,”要“激勵(lì)廣大黨員、干部不斷保持和增強(qiáng)蓬勃向上的朝氣、開(kāi)拓進(jìn)取的銳氣、不畏艱險(xiǎn)的勇氣”。③貫徹好和落實(shí)好中央層面關(guān)于支持改革創(chuàng)新的基本精神,可以有效地消除各地方黨委“冒政治風(fēng)險(xiǎn)”的思想顧慮,為黨內(nèi)基層民主改革能夠走得更好更遠(yuǎn)提供強(qiáng)有力的政治保證。其次,要用機(jī)制來(lái)保障和激勵(lì)創(chuàng)新。黨內(nèi)基層民主改革不能單純依靠個(gè)別人的創(chuàng)新理念和沖動(dòng),而是要依靠制度性的激勵(lì)保障機(jī)制來(lái)提升基層主要干部創(chuàng)新的干勁和熱情,從而促進(jìn)基層民主動(dòng)力的進(jìn)一步釋放。第三,發(fā)揮成功案例的示范作用,增強(qiáng)改革創(chuàng)新的信心。到目前為止,四川的公推直選試點(diǎn)不僅推行的時(shí)間最長(zhǎng),而且也推廣得最普遍、改革突破創(chuàng)新點(diǎn)最多、經(jīng)驗(yàn)積累得最豐富。更為重要的是,在四川平昌等試點(diǎn)地區(qū),政改的深入推動(dòng)置換出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨大的發(fā)展空間,使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展取得了明顯的成效,人民群眾對(duì)黨和政府的滿(mǎn)意度也得到極大提升?；谶@個(gè)事實(shí),全國(guó)其他地方可以根據(jù)自身實(shí)際,結(jié)合四川經(jīng)驗(yàn),主動(dòng)地有步驟地推進(jìn)黨內(nèi)基層民主改革。

二、營(yíng)造濃厚的競(jìng)爭(zhēng)氛圍,增強(qiáng)公推直選的競(jìng)爭(zhēng)程度

按照西方選舉民主理論,競(jìng)爭(zhēng)是有效選舉的核心要件之一。但在公推直選的實(shí)際操作過(guò)程中,上級(jí)黨組織為了保證整個(gè)選舉過(guò)程和最終選舉結(jié)果都能在可控范圍內(nèi),往往對(duì)候選人提名方式進(jìn)行限定,對(duì)候選資格進(jìn)行限制,導(dǎo)致選舉的競(jìng)爭(zhēng)性大打折扣。在公推直選試點(diǎn)中,組織推薦提名的人選要么在候選人數(shù)量上占相當(dāng)大比例,一般等于或大于所需委員總名額數(shù);要么就是可以不經(jīng)過(guò)公推環(huán)節(jié)直接進(jìn)入到直選環(huán)節(jié)。這顯然破壞了選舉的平等性和公平性,也不利于體制外參選人參與競(jìng)爭(zhēng)。另外,各試點(diǎn)地還要求報(bào)名競(jìng)爭(zhēng)者必須是國(guó)家正式干部,并具有科級(jí)或副科級(jí)等相應(yīng)級(jí)別。這對(duì)于以農(nóng)民為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員隊(duì)伍來(lái)講,實(shí)際上是把普通無(wú)身份黨員、干部排除在外,而把參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)給了少數(shù)人,實(shí)質(zhì)上還是在“少數(shù)人中選人”。鑒于此,可以通過(guò)以下三種方式來(lái)進(jìn)一步增加公推直選競(jìng)爭(zhēng)的廣度和深度。

第一,減少組織意圖的介入。既要堅(jiān)持“黨管干部”的原則,又要盡可能地淡化組織意圖的操控。首先,要實(shí)現(xiàn)以組織意圖為本向以黨員權(quán)利為本的觀念轉(zhuǎn)變。在推行公推直選的背景下,區(qū)(縣)黨委更多地是制定選舉規(guī)則、程序和資格審查,對(duì)干部的選擇權(quán)和決定權(quán)應(yīng)由廣大黨員群眾來(lái)掌握。其次,黨管干部的關(guān)口后移,豐富“黨管干部”的內(nèi)涵。在堅(jiān)持黨管干部的基本原則下,區(qū)(縣)黨委可以把管干部的關(guān)口后移,從選前管人、選時(shí)管人轉(zhuǎn)移至選后管人。這樣既能選出民意基礎(chǔ)高、能力強(qiáng)的干部,也能保證直選干部的政治立場(chǎng)和作風(fēng)正派。第三,成立選舉委員會(huì)或選舉監(jiān)督委員會(huì),保證公推直選過(guò)程的公平公正。目前,在個(gè)別試點(diǎn)中雖也有設(shè)立選舉監(jiān)督委員會(huì)的做法,但總的來(lái)說(shuō)效果不佳。不妨可以嘗試由超脫于鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益之外的第三方人員來(lái)組成選舉委員會(huì),如從區(qū)(縣)黨委、區(qū)(縣)企事業(yè)單位黨組織或“兩新”黨組織外派熟悉組織業(yè)務(wù)的黨員、黨員干部組成。

第二,完善公推直選的程序設(shè)計(jì)。在公推直選試點(diǎn)的過(guò)程中,一些地方在程序設(shè)計(jì)方面創(chuàng)造和積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn),對(duì)增強(qiáng)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性也起到了很好的作用。但從整體運(yùn)作的效果來(lái)看,仍有進(jìn)一步改進(jìn)和完善的空間。具體而言,在公推時(shí),可以嘗試在劃定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行“海推”,有意向的候選人可以利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、海報(bào)等形式進(jìn)行宣傳以增進(jìn)自己在選民中的知曉度,并可增設(shè)公開(kāi)演講環(huán)節(jié)以展示個(gè)人才能、宣揚(yáng)政見(jiàn);在直選前,候選人可以利用10—15天或是更長(zhǎng)時(shí)間下到基層進(jìn)行座談和實(shí)地調(diào)研,了解民情、吸引民心;在直選時(shí),可以發(fā)表即興競(jìng)選演說(shuō)、接受現(xiàn)場(chǎng)選舉人的提問(wèn)以及作出承諾等。另外,還要完善選舉過(guò)程中的一些技術(shù)性環(huán)節(jié),如流程安排、選票制作、收發(fā)選票、填寫(xiě)選票、計(jì)票唱票等,這對(duì)保障公推直選過(guò)程及結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)性具有重要作用。

第三,弱化候選資格條件的限制?！懊裰饕馕吨降取雹?平等就意味著人人能夠享有同等的權(quán)利。因此,應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地逐步打破當(dāng)下公推直選中“一刀切”的資格條件制約,這不僅有利于維護(hù)黨員的被選舉權(quán),也有利于增進(jìn)公推直選的競(jìng)爭(zhēng)性。一是可以允許只要達(dá)到一定數(shù)量的黨員聯(lián)名推薦的人選即可進(jìn)入到競(jìng)爭(zhēng)初步候選人環(huán)節(jié)直至選舉環(huán)節(jié),使更多民意基礎(chǔ)好的普通黨員也能參與到競(jìng)選中來(lái)。二是可以允許普通村級(jí)黨員干部、非公有制經(jīng)濟(jì)中的黨員干部等參選黨委委員,保障那些具有較強(qiáng)基層工作能力和豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的黨員干部享有被選舉權(quán),讓他們有機(jī)會(huì)在更高層次上更好地為人民群眾服務(wù)。三是進(jìn)一步優(yōu)化非本地競(jìng)選人的準(zhǔn)入條件,也不能簡(jiǎn)單以身份、學(xué)歷等作為篩選標(biāo)準(zhǔn),而是要本著“適合”、“需要”的原則,確實(shí)讓一些“能帶路”、“帶好路”的人選進(jìn)入到本地領(lǐng)導(dǎo)班子。

三、推動(dòng)制度創(chuàng)新,提高公推直選的公信力

眾所周知,在改革推行過(guò)程當(dāng)中往往存在一段原有制度漸次破除而新制度還未完全確立的時(shí)期。公推直選作為黨內(nèi)選舉改革的創(chuàng)新實(shí)踐,也不免會(huì)出現(xiàn)黨規(guī)國(guó)法的更新滯后于改革實(shí)踐需要的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)有三個(gè)方面:其一,尚無(wú)明確的最高法理依據(jù)。根據(jù)十七大黨章修正案第三十條規(guī)定:“基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)的書(shū)記、副書(shū)記選舉產(chǎn)生后,應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)?！边@雖然對(duì)基層黨組織負(fù)責(zé)人由委員會(huì)選出的原規(guī)定作出了調(diào)整,但并無(wú)明文規(guī)定書(shū)記、副書(shū)記的選舉需采用“公推直選”的方式。其二,實(shí)際操作與部分黨內(nèi)法規(guī)相沖突。如候選人提名的形式,書(shū)記、副書(shū)記的產(chǎn)生方式以及書(shū)記提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行“組閣”的做法等都與現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》要求不符。其三,公推直選催生的新機(jī)制與部分黨內(nèi)規(guī)章制度尚難聯(lián)動(dòng)。如《黨章》規(guī)定的“調(diào)動(dòng)和指派”會(huì)使直選干部的“流速過(guò)快”,使其無(wú)法履行競(jìng)選承諾,容易造成人民群眾對(duì)公推直選結(jié)果的權(quán)威性產(chǎn)生質(zhì)疑,從而滋生選民的參與失敗情緒,不利于公推直選的可持續(xù)推行。因此,必須建立健全有利于公推直選健康有序推進(jìn)的相關(guān)制度,從而實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)性和長(zhǎng)效性。

首先,修訂和完善黨內(nèi)法規(guī),保證公推直選具有牢固的法理支撐。法律法規(guī)經(jīng)常滯后于政策指導(dǎo)下的改革探索是不可避免的,但長(zhǎng)期滯后則必將不利。尤其是在改革試點(diǎn)取得重大進(jìn)展和突破后,豐富和更新現(xiàn)有黨內(nèi)規(guī)章制度的任務(wù)就務(wù)必提上議事日程。一是要修訂和完善黨章,為公推直選提供根本法律保障。十七大黨章修正案根據(jù)各地直選基層黨組織負(fù)責(zé)人的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)增寫(xiě)了提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見(jiàn)的內(nèi)容、放寬了對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生途徑的限定,為基層公推直選留出了一定的政治空間。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)在保證黨員和群眾推薦候選人名額的適當(dāng)比例、引入競(jìng)選機(jī)制、擴(kuò)大直選中差額比例等方面做出進(jìn)一步完善。二是要修訂和完善《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》),為公推直選提供直接法規(guī)依據(jù)?！稌盒袟l例》作為具體指導(dǎo)基層選舉工作的黨內(nèi)法規(guī)是在20世紀(jì)90年代初期制定的,但經(jīng)過(guò)十多年的改革發(fā)展后,我國(guó)的政治生態(tài)發(fā)生了巨大的變化。因此,應(yīng)根據(jù)當(dāng)前黨內(nèi)基層民主改革發(fā)展的需要,對(duì)《暫行條例》的相關(guān)條款規(guī)定做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整或補(bǔ)充。

其次,建立配套制度,營(yíng)造有利于公推直選推行的制度環(huán)境。為了更好地滿(mǎn)足黨員群眾的參與需求,鞏固已有的公推直選成果,相關(guān)配套制度也需要加快建立。一是要建立健全黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)制度,保障黨員群眾的知情權(quán)。針對(duì)試點(diǎn)過(guò)程中大多存在著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作或候選人整體情況不了解等情況,應(yīng)做好黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)工作,使黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)在公開(kāi)的主體、內(nèi)容、形式、程序以及監(jiān)督保障機(jī)制等方面有科學(xué)、詳細(xì)的規(guī)定,以便實(shí)現(xiàn)基層黨組織與黨員群眾的信息互動(dòng)和交流。二是要探索公推直選與黨代會(huì)常任制的結(jié)合方式,保障黨員群眾對(duì)民主決策、民主管理的參與權(quán)?？梢酝ㄟ^(guò)把直選的領(lǐng)導(dǎo)班子與黨代表發(fā)揮作用相銜接,通過(guò)黨代表參與決策、黨委向黨代會(huì)報(bào)告工作、質(zhì)詢(xún)與詢(xún)問(wèn)、黨代表聯(lián)系群眾、評(píng)議甚至罷免黨委委員等制度設(shè)計(jì),形成以民主選舉為起點(diǎn)、從“授權(quán)”到“收權(quán)”的權(quán)力回路。三是要建立健全考核監(jiān)督制度,保障黨員群眾的監(jiān)督權(quán)?？梢愿鶕?jù)基層黨組織向黨員定期通報(bào)情況并接受監(jiān)督的制度要求,讓直選的領(lǐng)導(dǎo)班子主要成員年末或?qū)媚┫蛉w黨員和群眾代表匯報(bào)任職情況和工作實(shí)績(jī),并由全體黨員和群眾代表對(duì)班子成員進(jìn)行民主測(cè)評(píng),不合格、不勝任者進(jìn)入罷免程序。四是要建立健全激勵(lì)機(jī)制,保證直選干部的工作積極性。區(qū)(縣)黨委或更上級(jí)黨委及其組織人事部門(mén),應(yīng)將黨內(nèi)干部管理辦法與公務(wù)員法相關(guān)規(guī)定有機(jī)地銜接起來(lái),分批制定出臺(tái)關(guān)于直選干部考核、職務(wù)晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、交流等一系列制度。

注釋:

①孫英:《公推直選干部的管理問(wèn)題——對(duì)成都市公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制的探索》,《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期。

②肖立輝:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子選舉方式改革研究》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第1期。

③胡錦濤:《全面推進(jìn)黨的建設(shè)開(kāi)創(chuàng)事業(yè)發(fā)展新局面——在全國(guó)組織工作會(huì)議上的重要講話(huà)》,新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/18/content_7626860.htm

④《列寧選集》(第3卷),人民出版社1972年版,第256頁(yè)。

作者單位:中共上海市委黨校黨史黨建教研部

責(zé)任編輯:周奕韻