王小朋　王　媛

提要1994年推行的分稅制是不徹底的,財權配置缺乏協(xié)調性和統(tǒng)一性,致使各級政府在公共產品和服務提供中責權利不對稱。因此,需要調整財權配置,以保證事權和財權的統(tǒng)一。

關鍵詞:分稅制;事權;財政配置

中圖分類號:F812文獻標識碼:A

一、各級政府之間財權配置存在的問題

(一)財政收入立法權,尤其是稅收立法權集中于中央政府,造成地方財政收入體系存在體制上的缺失。1994年以來我國實行的分稅制財政體制,將每兩級地方政府之間收入劃分的權力給了上一級政府,造成了財政收入層層集中的情況。上級政府集中將數(shù)額較大而穩(wěn)定、增長速度快的稅種上劃給上級或者實行分成共享,而將稅收種類零散、數(shù)額很小、部分稅收征收成本高、稅基不穩(wěn)定且政策性影響較大的稅種(如農業(yè)稅、農業(yè)特產稅、牧業(yè)稅)劃分給縣鄉(xiāng),加上近年來取消屠宰稅、農業(yè)特產稅和農業(yè)稅,縣鄉(xiāng)級財政收入不斷下降,收支矛盾更加突出。以全國財政收支和河北省縣級財政收入為例,從中央與地方財政收入占全國財政收入的比重看,中央財政收入呈現(xiàn)上升的趨勢,其占總收入比重從2000年的52.2%上升到2007年最高的54.1%,上升了1.9個百分點,年平均比重達到53.5%;地方財政收入呈現(xiàn)下降的趨勢,其占總收入比重從2000年的47.8%下降到2007年的45.9%,下降了1.9個百分點,年平均比重達到46.5%。

從2000～2007年平均增長率來看,全國財政收入增長20.75%,中央財政收入增長22.26%,地方財政收入增長19.10%,地方財政收入平均增長率比全國財政收入增長率低1.65個百分點,比中央財政收入增長率低3.16個百分點。

從2000～2007年全國財政收入、中央財政收入、地方財政收入彈性比較分析看,全國財政收入與中央財政收入彈性系數(shù)有6個年份高于地方財政收入彈性系數(shù),有2個年份的財政收入彈性系數(shù)低于地方財政收入彈性系數(shù);從2000～2007年平均財政收入彈性系數(shù)看,全國財政收入和中央財政收入彈性系數(shù)高于地方財政收入彈性系數(shù),平均高出0.21和0.39個百分點。分析表明,經濟增長對中央財政收入的貢獻度大于對地方的財政收入貢獻率,其主要原因是中央通過現(xiàn)行財政體制不斷集中財政收入的結果。

(二)財權的不斷上移造成地方政府支出對中央政府的財政依存度保持比較高的比重。以河北省為例,2007年河北省財政支出依存度達到了51.76%;從各級財政支出依存度看,市本級財政支出依存度達到了20.24%;136個縣(市)達到了66%。經濟比較發(fā)達的唐山市縣(市)級財政收入依存度達到38.24%,經濟落后的衡水市縣(市)級財政支出依存度達到66.56%,比唐山市高出28.32個百分點,其他各市縣(市)級財政依存度也在50%左右,不但財政依存度比較高,且具有很大的不平衡性。

(三)財政收入調節(jié)權,尤其是調節(jié)權集中于中央政府,地方政府自主調節(jié)預算收入的能力比較弱。我國的稅收立法權和稅收調整權集中在中央政府。在中央政府和省級政府之間實行分稅制后,各級政府也對本級和下一級政府的財權進行了劃分和調整,轉向分稅制財政體制,目前分稅制財政體制已經推行到了財政比較充裕的鄉(xiāng)一級政府。在新的預算體制下,各級政府都對本級和下級政府的稅收分享做了明確的規(guī)定,各級政府都成為上級政府制定的稅收分享規(guī)則的被動接受者,對本級財政的預算內收入,特別是稅收收入基本上沒有調節(jié)能力,造成地方政府激勵機制的缺乏。

(四)收入分配權集中于上一級政府,造成財政收入與可用財力之間缺乏相關性和穩(wěn)定性。以2007年河北省136個縣全部財政收入和可用財力增長速度比較為例,河北省11個市中,有10個市全部財政收入增長速度高于可用財力增速;從11個市縣(市)級總體看,有9個市縣(市)級的全部財政收入增速低于總縣級可用財力增速;從136個縣(市)看,有84個縣(市)全部財政收入增速高于可用財力增速,占縣(市)總數(shù)的61.76%;有52個縣(市)全部財政收入增速低于可用財力增速,占縣(市)總數(shù)的39.24%。全部財政收入增速低于財力增速反映出全部財政收入的增長與可用財力的增長之間存在較大差距,可用財力增長落后于財政收入的增長,收入增量大部分通過體制被上級政府拿走了。

(五)財力配置部門化,造成財政部門的預算職能呈現(xiàn)被肢解的趨勢。財政部門雖然名義上是“核心預算機構”,但是許多資金的分配權都不在它的控制范圍內。改革以來,各個預算部門都逐步發(fā)展成為追求部門利益最大化的組織,而且各個部門在本部門專業(yè)知識和信息方面具有很大優(yōu)勢,而財政部門則處于劣勢地位,信息出現(xiàn)不對稱。對于各個部門來說,部門利益最大化的最重要表現(xiàn)就是掌握更多的、能自主支配的資金。在省級方面,除了財政部門,通常各個部門都會掌握一定數(shù)量財政資金的分配權,中央下達的專項轉移支付資金,部門也具有很大的分配權。這些資金的使用程序就是部門申請一下,財政部門只是簡單的、原則的審核一下。因此,在省級預算中,有多個“核心預算機構”,財政部門在很大程度上只是名義上的“核心預算機構”。多個“核心預算機構”并存意味著沒有任何一個部門能夠對所有財政資金進行控制和監(jiān)督。

(六)中央和省專項資金配套困難,造成地方預算的完整性受到沖擊。配套資金指中央和省在進行專項資金轉移支付時,要求地方、市、縣必須有配套資金,并且達到一定的比例,否則不予以撥付。從可用財力角度看,這部分專項資金是不屬于可用財力的,因為其用途具有專用性,地方不能改變其用途。但配套資金卻占市、縣可用財力,如果專項資金過大,則要求配套資金也會加大,這對財力比較困難的市、縣來說是很難承受的。但從項目的資金投入和需要來說,困難市、縣又需要,又不舍得放棄,同時上級既然支持而下級不配套又說不過去。因此,一些財力比較困難的市、縣只好采用拆東墻補西墻,挪用其他財政資金。因此,“一刀切”地要求配套資金,對困難市、縣來說是不切實際的,對預算編制的完整性也是一個沖擊。

(七)某些財政支出責任具有定性或定量指標,但定得過高,不切實際,地方財力不能達到。國家規(guī)定某些支出責任的定性或定量指標,原本是想保證某些事業(yè)投入的足額,并且長久。但由于定得過高,造成地方財力,尤其是困難省、市、縣的負擔過重,根本不能達到要求。以河北省為例,2007年一般預算收入占GDP的比重為5.76%,可用財力占GDP的比重為9.08%。按照法定要求,教育經費應占GDP的比重為4%,即將一般預算收入的69.49%、可用財力的44.05%投入到教育中,這顯然是不可能的。2007年河北省教育支出為283.39億元,占一般預算收入的35.91%,占可用財力的22.77%,占GDP的2.01%,顯然與實際要求有較大的差距。

二、解決財權配置不合理的現(xiàn)實選擇

(一)在事權不變的前提下調整部分財權,主要是調整財政收入分配權和轉移支付補助。在事權安排格局基本不變的前提下調整財權配置,給予下級政府更多的財政收入權和制度制定權。主要方法包括:1、修改《稅法》,給予地方一定的地方稅征收權和稅率調整權,如可以在一定范圍內允許地方政府設立專門的稅種,例如征收某些特產稅、財產稅等,以增加地方政府的收入。設立地方稅必須經過中央有關部門的審批,尤其是中央立法機構,并以地方法律或法規(guī)的形式進行規(guī)范;2、給予地方某些地方稅種的稅率調整權,以增加地方政府的收入調整力度。獲得稅收調整權也必須經過中央有關部門(如立法機構)的批準并以法律的形式明確;3、給予地方政府發(fā)行地方債的權力,因為地方政府作為一級財政,應該具備利用債務進行融資的權力,否則地方政府的財權是不完整的。而且地方目前實際上已經舉借了大量的債務,財政風險很大,而且具有隱蔽性。因此,為了增加地方政府的財政能力,將債務顯性化,允許地方發(fā)行一定數(shù)量的債務,這些債務包括地方政府公債和地方公共企業(yè)債。地方政府公債是一種直接債務,用于純公益性事業(yè)發(fā)展,并用一般預算收入或稅收作為發(fā)債和還債的基礎。地方公共企業(yè)債作為一種政府擔保的債券,主要是利用公共事業(yè)收費和政府補貼作為發(fā)債和還債的基礎。當然,債務的發(fā)行涉及的內容必須經過省級立法機構和中央立法機構的審批,并監(jiān)督其發(fā)債行為;4、強化專項轉移支付的均衡性功能,對于地方某些財力困難項目,如義務教育、基礎衛(wèi)生,可以建立專項轉移支付,直接進行財政支持。

(二)在財權不變的前提下調整部分事權。從事權和財權的關系看,事權決定著財權,如果事權不變只是調整財權,作用是比較有限的,并且會在很大程度上影響中央財政集中度和宏觀調控能力。因此,必須在一定程度上根據(jù)事權劃分的原則,適當調整事權,應中央承擔財政支出責任的上劃為中央事權、應地方承擔財政支出責任的劃歸為地方事權;共同承擔財政支出責任的分別按比例分擔,比例確定采用因素法確定。

根據(jù)第一部分事權劃分的基本框架,可以將目前地方政府的部分基礎性公共服務事權適當上移。例如,義務教育經費,目前基本上是由縣級財政承擔的,而義務教育支出是非常龐大的,以至于本來就是“吃飯財政”的縣級財政在義務教育支出方面顯得“捉襟見肘”,出現(xiàn)很大債務。從公共財政的角度來看,中小學義務教育并不是純粹的地方性公共產品,具有很強的受益外溢性,因此義務教育支出應該由縣、市和省級政府共同負擔,不僅保證教育支出的充足,而且可以對縣、鄉(xiāng)教育財政供養(yǎng)人員進行有效的控制。再如,公共衛(wèi)生支出,也應加大中央政府的投入力度,建立中央、省、市、縣共同負擔的體制。

(三)對財權和事權進行雙向調整,逐步相匹配。從中期看,可以對事權和財權的邊際微調?？紤]到事權和財權體制的長期慣性,加上涉及各級政府的利益比較難調整。因此,短期內對現(xiàn)有體制進行根本性調整是不可能的。在這樣的條件約束下,短期只能采取同時對事權和財權進行部分調整。具體來說,在事權調整方面,可以將部分事權進行共同負擔,如義務教育、公共衛(wèi)生、計劃生育等基本公共服務的財政支出責任部分上移到中央和省級政府,實行共同負擔。另外,把部分不應該下放給地方而由地方承擔、有明顯受益外溢性的公共支出責任部分上劃中央政府。例如,對于受益具有內化性和外溢性的省屬高等教育,中央政府應逐步加大對這些學校的投入,否則會影響省屬高校和部屬高校的發(fā)展差距。在財權方面,可將部分財權下放。如給予地方政府某些地方稅的征收權和稅率的調整權,同時建立比較完善的均衡性轉移支付制度,充分利用公共項目的均衡性專項轉移支付支持地方公共服務發(fā)展。

從長期來看,事權和財權要進行同時調整,全面改革目前的分稅制財政體制,根據(jù)市場經濟條件下財權和事權劃分的原則重新劃分省、市、縣事權和財權,達到事權和財權的統(tǒng)一。劃分事權的方法主要是根據(jù)事權劃分的原則,將事權劃分為中央單獨事權、地方單獨事權和中央、地方共享事權。中央事權由中央政府承擔財政支出責任,單獨由中央政府財政收入保證;地方單獨事權由地方政府承擔財政支出責任,單獨由地方財政收入保證;中央與地方共享事權由中央和地方共同承擔財政支出責任,支出資金按比例分擔,中央政府根據(jù)確定的比例以專項轉移支付形式將財政資金交由地方政府來完成共享事權,同時中央政府對財政資金的使用進行監(jiān)督。

財權要根據(jù)一定的原則在地方各級政府和中央政府之間進行劃分,中央和地方稅收的劃分要能基本保證各自的事權,如果根據(jù)財權劃分的原則,中央政府集中了超過本身承擔事權的財權,則通過科學的方法對下級政府進行均衡性轉移支付,同時對下級政府按比例進行轉移支付,保證共享事權。

(作者單位:1.河北省財政廳;2.天安保險河北省分公司)

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