教師績效工資政策訪談

柴純青　從春俠

[摘要]國務院決定從2009年1月1日起在全國義務教育階段學校實施教師績效工資制度。主持人邀請幾位基層教育局長就如何保證財政資金到位、如何實現(xiàn)教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平、績效考核制度如何體現(xiàn)教師的職業(yè)特點、如何體現(xiàn)向優(yōu)秀教師傾斜的原則、在義務教育階段先行實施績效工資制度對其他學段的教師會產生什么影響等話題，進行深入的訪談。局長們提出了本地區(qū)落實教師績效工資的基本思路。

[關鍵詞]義務教育；教師績效工資；績效考核制度；局長訪談

[中圖分類號]G63[文獻標識碼]B[文章編號]1002—2384(2009)05—0007—07

根據國務院《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》，教育部于2008年12月31日出臺了《關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》(以下簡稱“意見”)，決定自2009年1月1日起，首先在義務教育學校實施績效工資分配政策，全國各地區(qū)將在2009年秋季前逐步實施這一政策。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》正在制訂的背景下，這一舉措意義重大。基層教育行政部門將承擔組織實施和對學校的指導工作。為此，中小學管理雜志社邀請山東德州市教育局劉志祥書記、局長，浙江平陽縣教育局王振中局長，天津市河西區(qū)教育局孫惠玲副局長，湖北恩施州教育局冉隆映局長，山東菏澤市東明縣教育局徐永太局長，就此話題進行深入討論。

本刊記者柴純青特邀國家教育行政學院從春俠副研究員共同主持這次訪談。

關于試點地區(qū)的情況

主持人：感謝各位局長接受訪談。繼農村和城市推進免費義務教育后，“意見”又把解決教師待遇問題提上了日程。大家對“意見”的總體感覺如何?

劉志祥：在義務教育學校實施績效工資，是具有里程碑意義的大事，對于依法保障教師收入水平，激發(fā)廣大教師教書育人的積極性，吸引和鼓勵優(yōu)秀人才長期從教、終身從教具有重大意義。

王振中：我總體感覺是，“意見”內容較全面，并具有明確的依法規(guī)范推行素質教育、實施新課程的導向。

孫惠玲：教師績效考核是為深化教育人事制度改革，推進學?？冃ЧべY制度順利實施，促進教育事業(yè)科學發(fā)展而建立的一種對教師的考核制度。

主持人：2006年6月27日，全國中小學人事制度改革座談會明確提出要建立教師績效工資制度。2008年，湖北恩施州的部分市縣進行了教師績效工資改革。請冉局長為大家介紹一下您那里的試點情況。

冉隆映：恩施市、利川縣、鶴峰縣等市縣運行績效工資的情況表明，教師隊伍中出現(xiàn)了“三多三少”現(xiàn)象：主動學習進修的多了，爭當班主任的多了，要求多任課、挑重擔的多了，無事閑聊的少了，小病大養(yǎng)的少了，要求離開一線的少了。因此，我認為，“意見”的實施能夠有效地調動教師的工作熱情和工作的積極性、主動性。

關于區(qū)域間差別問題

主持人：從冉局長的介紹中我們可以看出，恩施州部分市縣的試點情況還是比較令人滿意的。那么，教師績效工資改革在其他區(qū)域的推進是否會比較順利?

徐永太：“意見”體現(xiàn)了黨和國家對教育事業(yè)的高度重視。但是，根本的問題是沒有按照區(qū)域差別形成一個完整的績效考核標準體系，這容易造成績效工資分配政策的偏差。

孫惠玲：考核指標體系要達到文件中要求的“充分體現(xiàn)考核指標的激勵性和約束性的有機統(tǒng)一”，操作起來肯定有難度?？己酥笜梭w系的建立是最大的問題?！耙庖姟碑吘故菄覍用娴闹笇晕募?，考慮區(qū)域差別建立績效考核標準體系可能還是比較難的。

王振中：我也認為，“意見”最大的不足是太原則、太籠統(tǒng)，指導性、可操作性明顯缺失，初看面面俱到，細想則覺得不明確、無從著手。

關于適用對象問題

冉隆映：“意見”中有兩個問題：一是我國目前還存在一些完全中學，這些教師大多交叉帶課，很難界定他是義務教育階段的教師，還是高中階段的教師。二是沒有將其他教育機構的義務教育教師納入?！吨腥A人民共和國教師法》第九章第四十條明確規(guī)定：其他教育機構指少年宮以及地方教研室、電化教育機構等。這些機構的教師主要服務于義務教育，做了大量艱辛的、富有成效的、別人無法替代的工作，理應把他們納入績效工資體系。但是，國務院的文件只規(guī)定“按國家規(guī)定執(zhí)行事業(yè)單位崗位績效工資制度的義務教育學校正式工作人員，從2009年1月1日起實施績效工資?！苯逃康摹耙庖姟币矝]有將其納入。事實上，這類教師的數(shù)量并不大，像我市建始縣教研室只有15人。

孫惠玲：我們天津市河西區(qū)有11所完全中學，義務教育與非義務教育階段的教師是混編使用的，在哪個學段任教也是通過競爭上崗并且不定期調整的，所以初中教師和高中教師的績效考核肯定得一起進行，否則就會影響教師的情緒和學校的工作。但是這次績效工資只針對義務教育學校。所以國家和地方都應盡早制訂政策，統(tǒng)一實施基礎教育教師的績效工資。

冉隆映：文件說“同時對義務教育學校離退休人員發(fā)放生活補貼”，這真是“剪不斷，理還亂”。許多教師退休以前是在完全中學的初中部工作，后來初中部被剝離出去，變成了高中校。原來已經從這個完全中學退休的教師，待遇只能按高中教師走，這樣他們就不能享受此次績效工資政策里規(guī)定的退休教師的生活補貼了。

徐永太：我認為績效工資應是獨立核算的。退休教師雖然也應該享受相關的政策保障，但作為績效工資，應該體現(xiàn)在崗與離崗的不同，要區(qū)分開來。

主持人：根據國務院的意見，義務教育學校的行政、后勤人員都納入績效考核的范疇。那么，如何兼顧一線教師與后勤員工之間的利益?

冉隆映：向一線教師傾斜是不應該有爭議的。為兼顧各方利益，一是通過基礎性績效工資設置進行調節(jié)；二是通過教職工代表大會討論；三是教育行政部門要制訂非教學人員適當?shù)陀诮虒W人員獎勵性績效工資的規(guī)定，給校長減輕壓力。

王振中：一線教師與后勤員工之間可以采用不同系列的績效考核辦法予以區(qū)別。

關于各地財政承受能力問題

主持人：現(xiàn)在各方面都比較擔心各地的財政承受能力問題。此次國務院確定了“以縣為主，經費省級統(tǒng)籌，中央適當支持”的原則，對于財政薄弱的縣，省級統(tǒng)籌怎么體現(xiàn)?中央又如何適當支持?

徐永太：山東東明縣地方財政一年的收入約為5個億，在山東的排位是靠后的。我縣6000多名義務教育教師，要落實績效工資的話，縣財政壓力很大。因此，我們希望省政府的支持力度大一些。我縣義務教育新機制的經費就是按

照省級政府80％、菏澤市政府2％、東明縣政府18％的比例來分擔的。

王振中：浙江平陽縣是我省26個欠發(fā)達地區(qū)之一，縣財政的財力不足。這次實施績效工資政策如果省里出到80％、縣里出20％就會非常好。如果縣里承擔的比例超過20％，就可能難以落實。即使縣里有這個財力，但如果上面沒有強制性要求，那么也將落空。

徐永太：所以，我期望國家再出臺一些相關政策，強化責任，把績效工資的落實情況納入到各級政府的政績考核中去。

劉志祥：國家對山東的支持政策是，按在職教師每人每月60元、退休教師每人每月45元的標準進行轉移支付。德州市是經濟欠發(fā)達市，義務教育教師4.2萬人，人均月工資1644元。但各縣市區(qū)經濟發(fā)展不平衡，教師工資水平有一定的差異。目前仍有4個區(qū)縣沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師工資按同一標準發(fā)放，只有個別區(qū)縣落實了規(guī)范公務員津補貼政策。比如我市的慶云縣和夏津縣分別屬于國家級和省級貧困縣，縣財政很困難。因此，國家在對省級方案進行審批時，應提高欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付比例，最大限度地減少或免除市縣財政的配套資金。

王振中：因此，應該切實加大省級財政對欠發(fā)達縣域的轉移支付力度，真正體現(xiàn)“經費省級統(tǒng)籌為主”的原則。在教師績效工資總額中，除了縣財政原來已經安排的預算之外的部分，要全部或絕大部分由省級財政轉移支付。同時，上一級財政、審計、監(jiān)察等部門必須加強監(jiān)督，督促縣級財政對于原來用于教師工資待遇的資金，不減少，不“擠出”，還要嚴防省轉移財力被占用、移用、截留。

孫惠玲：天津河西區(qū)的財政狀況是比較好的。城市推進免費義務教育的時候，就是以區(qū)縣為主，市財政主要是支持專項經費。

關于“不低于當?shù)毓珓諉T工資”的問題

主持人：此次教師績效工資政策還有一個參照，就是《中華人民共和國教師法》和《中華人民共和國義務教育法》中提出的“教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平”，這個難度大不大?

冉隆映：我州的教師工資與公務員相比，每人每年至少要低1萬元。就算國家支持了每人1000元，地方財政也還要補給每人至少9000元。如建始縣有4000名義務教育學校教師，地方財政每年要拿出3600萬元，這對縣級財政來說太沉重了。

恩施州所轄恩施市2008年按照義務教育階段在職教職工年人均6036元(含原保留津貼)的標準發(fā)放了績效工資，利川市是按6614元、鶴峰縣是按5000元(含原保留津貼)的標準發(fā)放的。即使這樣，教師的工資每月依然比公務員低500元左右。其他縣市的財政狀況不好，無法兌現(xiàn)教師的績效工資，州內形成了教師待遇“兩重天”的尷尬境地。因此，要明確執(zhí)行主體，確定經費來源和各級政府的投入比例，實行省級統(tǒng)籌。中央對我們中西部地區(qū)應加大專項資金扶持的力度。

王振中：我同意這個看法。中西部省份應實行“省級統(tǒng)籌，中央支持為主”；東部沿海省份應實行“省級統(tǒng)籌為主，縣級財力保持原有水準(額度)”。盡管如此，我還是擔心能否真正實現(xiàn)“不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平”。第一，兩者的工資結構系列、統(tǒng)計口徑不一樣，結果也就不一樣，難以比照；其二，“當?shù)亍敝傅氖强h域、市域還是省域?越是發(fā)達地區(qū)，教師和公務員的工資水平差距越大。在溫州地區(qū)，兩者的年均工資相差3萬元以上，平陽相差約1萬元。同時，地方各級行政部門每年都會出臺一些提高公務員工資待遇的政策，但教師卻不能同時、同等享有，差距就是在這一塊拉大的。

徐永太：我們的情況不同。就我縣來說，公務員的津貼、補貼教師都能享受到，教師的職稱工資還比公務員高，所以實際上公務員還沒有教師拿得多。拿我自己來說，我是公務員，和我同樣工齡、同樣職稱的教師，每個月就會比我多三四百元。

劉志祥：是的，山東全省公務員享受的津貼、補貼教師都能享受到，但縣一級的規(guī)范性不夠。

孫惠玲：對平均工資水平的界定還不是很明確。如果指基本工資的話，那么，目前教師的基本工資并不比公務員少。如果指工資中所有項目的平均值，那么，目前還有一定的差距。要使教師的工資水平與公務員持平，還需要仔細測算。

王振中：所以我建議，參照一些國家的做法，把中小學教師列入國家公務員系列，用法制來保障。作為過渡的辦法，當前在實施教師績效工資的過程中，要求各級地方政府在提高公務員工資待遇的政策上要特別明確：中小學教師同時、同等享受。這樣，才不至于出現(xiàn)“今年同等了，明年又不同”的怪現(xiàn)象。

關于績效考核方法的問題

主持人：教師績效工資最終還需要落實到“績效考核”問題上來。教育工作不是流水作業(yè)，教師的育人工作很難完全用數(shù)據來衡量?！耙庖姟泵鞔_提出，實施績效考核應堅持“尊重教師職業(yè)特點”的原則，那么，各位局長是如何考慮這個問題的?

王振中：總的指向應以質性評價為主，量化評價為輔。我們應依據“意見”中的考核內容，將每類內容分解為具體的考核要素(因子)，以等級加分制的形式呈現(xiàn)考核結果。實際上，一個教師的大多數(shù)工作績效表現(xiàn)都處于一種“大而有之，細則朦朧”的模糊狀態(tài)，即使是用等第呈現(xiàn)，也較難確認其等第邊界。有鑒于此，我認為，對基礎性績效工資，宜采用“合格”為主的模糊等級制評估辦法，凡合格者，即可全部獲得；對獎勵性績效工資，可采用單項性與綜合性工作績效、貢獻并存的考核辦法，適當拉開檔次。這樣一能使績效評價相對客觀、準確、公正，二有利于淡化急功近利的思想，三能適當擴大得獎面，以調動教師創(chuàng)優(yōu)爭先的積極性。

冉隆映：只要我們堅持基本原則，采取質性評價與量化評價相結合的辦法，公開、公平、公正地考核教師工作的績效，就能有效避免人為成分過大而引起的對公平性的質疑。這種考核，不僅不會影響教師間的關系，而且會在教師之間形成比學趕幫超的氛圍。

劉志祥：我認為，針對學校和教師的現(xiàn)狀，為便于實際操作，應采取以量化考核為主、定性考核盡量減少的方法，但這并不意味著把什么工作都量化。

徐永太：如何解決這一問題是需要進一步探討的。建議在推進素質教育進程中逐步消除過度量化的弊端，堅決扼制學校內急功近利和功利主義思想。

孫惠玲：從二者的比例上，我認為應該以量化評價為主，質性評價為輔。為防止過度量化，必須制訂好指標體系，以突出量化的積極意義。比如：可以考慮向班主任傾斜，向滿、超課時人員傾斜，向高層次學歷人員傾斜等，再加上師德等一些質性的評價，最終確定考核結果。這樣有利于學校的具體操作。

當然，對量化的指標以及質性標準要進行研討，并經學校工會、教代會討論通過，讓教職工充分認可。

王振中：績效工資的基礎部分大部分教師都是一樣的，關鍵是獎優(yōu)部分如何執(zhí)行。30％的績效工資也沒多少，關鍵是要讓教師們服氣。所以應該以教師們實實在在獲得的獎項，比如說輔導學生得獎等，作為績效工資發(fā)放的依據。我們縣往年會拿出大約150萬元獎勵獲得各種獎項和榮譽稱號的教師，今后會把這些捆綁起來，納入績效考核中，以促進教師的專業(yè)發(fā)展。

關于“不得把升學率作為考核指標”的問題

主持人：不管是質性評價還是量化評價，都有一個被大家議論最多的問題，就是升學率的問題?！耙庖姟睆娬{“不得把升學率作為考核指標”，但有評論文章說，“教師績效考核難過應試坎”，那么在基層，有沒有替代性方案?

王振中：“不得把升學率作為考核指標”并不等于“不把學業(yè)成績作為考核指標”。根據新課程的理念，“學業(yè)成績”包含的因子，主要有各種作業(yè)、階段性評價成績的及格率、平均分、優(yōu)秀率、后20％的比率等?？己藭r應更多地注重平時的作業(yè)考核、形成性檢測，以及對動手、動口、實踐性技能的考核評價等，力求體現(xiàn)考核檢測的多樣性、豐富性、全面性。

劉志祥：不應把升學率當做唯一的指標，但教師教學質量的高低還是要通過成績反映出來，這也是對教師的職業(yè)要求，因此在實際操作中應以教學成績高低為主線，同時考慮師德、工作作風等方面的因素進行綜合考核。

徐永太：建議充分發(fā)揮課程評價的作用，把學生的及格率、進步率作為考核的硬性指標，替代升學率指標。

孫惠玲：教師業(yè)績評價不考慮升學率，是過于理想化的。我認為，可以把升學率作為評價的指標之一，在權重上綜合考慮，引導教師努力實施素質教育并提高學生的成績。

冉隆映：我們認為，績效考核項目的權重應為：考勤10分、工作量30分、教育教學過程30分、教育教學業(yè)績30分，共計100分。其中，教學過程主要考核教職工在教育教學過程中工作崗位職責履行的情況和安全管理職責履行的情況、工作態(tài)度、責任心。過程與業(yè)績并重，避免只重升學率的傾向。

關于與職稱的關系問題

主持人：我國一直實行的是以職稱為主要依據的工資分配制度，此次績效工資突出的是教師的業(yè)績，那么這是否會對現(xiàn)行工資分配制度產生沖擊?

劉志祥：義務教育教師現(xiàn)行的工資結構為崗位工資、薪級工資、津貼補貼、特殊崗位津貼四個部分，其中崗位工資和薪級工資是以職稱為依據確定的；改革后的工資結構為崗位工資、薪級工資、績效工資、特殊崗位津貼四個部分。也就是說，改革前后的差別就在于把改革前的津貼補貼改為績效工資，其他三部分不變，改革后的工資仍以職稱為主要依據。此次績效工資改革體現(xiàn)了對現(xiàn)行工資制度的繼承與創(chuàng)新，不會對現(xiàn)行制度造成很大的沖擊。

王振中：我覺得會有一定的沖擊，但對逐步改革以職稱為主要依據的工資分配制度具有積極作用。從整體上看，強化績效，適當弱化職稱在工資分配中的功能，很有必要。但獎勵性績效工資在教師工資總額中所占的比重很有限，因此沖擊也不會太大。

冉隆映：我擔心這反而會強化以職稱為基礎的分配制度。70％的基礎性績效工資很可能以職稱高低為依據進行分配，不利于發(fā)揮績效工資的激勵效應。因此，我建議，獎勵性績效工資的比例可提高到50％～60％。眾所周知，由于職稱評聘制度不完善，部分獲得高級職稱的教師不一定是真正的骨干教師，因此，應提高獎勵性績效工資的比例，加大校長的自主權，這樣才能真正向一線教師、骨干教師和有突出貢獻的教師傾斜。

關于民辦學校與高中校教師的問題

主持人：實行義務教育新機制的時候，很多地方就沒有把民辦學校的學生納入其中，因此帶來了很多問題。此次針對教師群體的“意見”會對民辦學校教師產生什么影響?

徐永太：民辦教育是我國教育的重要組成部分，在部分地區(qū)有著舉足輕重的地位。公辦學校教師的收入提高了，民辦學校如果不提高，教師就會流失，競爭力就會下降。我縣有民辦小學近20所，民辦初中校兩所，在職教師有600人左右，比例不小。我認為，民辦義務教育學校的教師工資同樣也要納入政策范疇，但應該由學校支出這一部分工資。

孫惠玲：應該在國家層面界定哪些民辦學校應該在績效工資政策的范疇之內。我們區(qū)有3所民辦義務教育學校，收費都不低。如果他們也實施績效工資，反而可能會降低教師的收入水平，民辦學校的董事會對此應有所考慮。我認為在公辦教育薄弱的農村地區(qū)，民辦學校教師應該獲得國家支持。

劉志祥：我市的民辦學校比較少，在民辦義務教育階段任職的教師不超過300人。我們在推進績效工資改革時，會對民辦學校提出原則性的要求。

王振中：平陽的民辦教育很發(fā)達，但是民辦義務教育學校數(shù)量很少，在職教師不到200人，教師績效考核工資政策對他們的影響不會太大。

主持人：高中沒有被納入此次政策的執(zhí)行范圍，高中教師是否會受到影響?

劉志祥：義務教育階段教師工資進行調整后，勢必影響到高中教師，大多數(shù)高中都舉債運行，背負著沉重的經濟負擔；從地方財政而言，負債都很難還上，漲工資就更難了。在這種背景下，今后高中如果實行績效工資的話，就一定要綜合考慮高中學校的債務問題。

孫惠玲：對我區(qū)而言，面對的主要挑戰(zhàn)是非義務教育階段教師的績效工資問題。按照現(xiàn)行高中的收費標準，所收費用無法滿足高中教師績效工資所需的金額。如果完全靠學校自籌，那么高中教師很難享受到義務教育階段教師的績效工資待遇。這樣勢必會引起新一輪的收入不平衡，造成教師隊伍的不穩(wěn)定。所以我們只有將非義務教育階段的教師納入到義務教育階段統(tǒng)籌考慮，才能較好地解決出現(xiàn)的相關問題。

關于農村學校教師的問題

主持人：教師績效考核和績效工資政策還有一個特訂的政策目標，就是希望提高農村教師的收入水平。全國農村教師達到800萬，占了絕大部分，請問各住有何良策?

徐永太：“意見”中提出，縣教育局具有因地制宜制訂措施的空間，我認為，這是為實現(xiàn)教育均衡發(fā)展提供的機遇。我縣屬經濟欠發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)之間存在著師資配備不均衡、農村學校教師年齡結構老化、數(shù)量不足等問題。個別農村教學點一個教師包一個班，教師超負荷工作。這些問題直接影響著績效考核結果的運用。我們在制訂考核標準時必須考慮到城鄉(xiāng)之間、校際之間的差距。

冉隆映：我們的試點表明，更多的農村教師安心在農村從教了。這對于穩(wěn)定農村教育大局和建設社會主義新農村作用巨大。

王振中：我認為，教師群體最大的特征是“不患寡而患不均”。我們應該盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師工資的“同縣域同待遇”。一是健全完善縣教育會計核算中心管理制度，將縣域所有學校的財務納入核算中心統(tǒng)一管理，規(guī)范學校的經費收支；二是制訂并實施“同縣域同待遇”的相關制度辦法；三是對個別原來待遇高的城鎮(zhèn)學校，要通過多種途徑與方法逐步控制、調整，最終達到“同類同待遇”水平。

冉隆映：恩施州八縣市學校普遍存在城市學校嚴重超編，而農村學校尤其是偏遠農村學校師資極其緊缺的現(xiàn)象。從學科上看，語文、數(shù)學等“大學科”超員，生物、歷史、地理、信息技術、藝術、科學等“小學科”人員緊缺。在農村中小學，外語、信息技術、音體美教師也極其短缺。據統(tǒng)計，全州88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)中，有47個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職信息技術教師，有32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職藝術教師，有22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)無專職科學教師，有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職英語教師，有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)無專職體育教師。所以，恩施州這次主要是抓住契機，按照“向農村傾斜”的原則，通過績效工資這個杠桿，有效解決城鎮(zhèn)學校教師超編與農村學校師資緊缺的矛盾。我們主要采取了以下幾項措施：(1)制訂農村教師績效工資高于城鎮(zhèn)教師的標準。按照編制規(guī)定，打足農村學校教師的義務教育績效工資，引導教師到農村學校從教。(2)組織城鎮(zhèn)教師定期到農村任教，合理引導城鎮(zhèn)學校富余教師定期到農村學校任教，定期任教期間享受農村教師義務教育績效工資。(3)組織城鎮(zhèn)教師向農村中小學送教活動，將城鎮(zhèn)義務教育教師向農村送教的成績納入績效工作考核的范疇。(4)城鎮(zhèn)學校與農村學校結對發(fā)展，績效工資也予以捆綁。