胡于凝 王資峰

摘 要:公共政策對(duì)社會(huì)影響深刻而廣泛,目標(biāo)群體的利益格局一般都要受到影響?當(dāng)代中國(guó)公共政策的目標(biāo)群體主要是社會(huì)各階層成員,社會(huì)階層之間在政策制定?執(zhí)行?評(píng)估與反饋等諸多環(huán)節(jié)作用迥異,基于這種差異形成的政策利益分配機(jī)制會(huì)導(dǎo)致政策失靈?為防止或消除“政策失靈”,政府應(yīng)當(dāng)健全和完善政策利益分配機(jī)制,調(diào)整政策過程相關(guān)利益主體的結(jié)構(gòu),以保證政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)?

關(guān)鍵詞:公共政策;利益分配機(jī)制;政策目標(biāo)群體;政策扭曲

中圖分類號(hào):D523.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-7168(2009)06-0052-08

一?問題的緣起

公共政策是“社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中,為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則”[1](p.25)?公共政策總會(huì)產(chǎn)生利益的結(jié)構(gòu)性分配效應(yīng),當(dāng)然也可能會(huì)帶來總量性的利益增減效應(yīng),通稱利益分配,“對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行分配是公共政策的本質(zhì)特征”[1](p.93)?就公共政策執(zhí)行過程和結(jié)果看,不健全的政策利益分配機(jī)制會(huì)扭曲政策意圖,可能造成原有政策問題惡化或者新的政策問題?現(xiàn)實(shí)世界中,政策目標(biāo)群體呈現(xiàn)分裂狀態(tài),不同目標(biāo)群體的需求存在差異甚至相互對(duì)立?公共政策的首要任務(wù)就是區(qū)分不同的政策目標(biāo)群體,并對(duì)之區(qū)別對(duì)待,尤其在財(cái)政盈余需要“用之于民”的情況下更為重要?

本文提出的審查當(dāng)代中國(guó)的政策利益分配機(jī)制,主要基于兩個(gè)方面:一是中國(guó)正著手建設(shè)服務(wù)型政府,公共政策現(xiàn)象日趨頻繁,對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威分配更為普遍;二是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)各階層對(duì)政策過程的反應(yīng)能力存在較大差異,導(dǎo)致政策目標(biāo)群體沒有受到預(yù)期影響,從而引起政策扭曲?

(一)基于服務(wù)型政府建設(shè)視角下的公共政策

20世紀(jì)30年代之前,西方國(guó)家基本都奉行亞當(dāng)?斯密的經(jīng)濟(jì)自由主義理論?此后,政府干預(yù)理論主導(dǎo)各國(guó)公共行政近半個(gè)世紀(jì)?即便經(jīng)濟(jì)自由主義者將20世紀(jì)70年代以來的“滯脹”歸結(jié)為政府干預(yù)太多,作為政府干預(yù)理論基礎(chǔ)的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)仍然引起各國(guó)政府的廣泛重視,后凱恩斯主義在各國(guó)仍然有很大市場(chǎng)?從當(dāng)代各國(guó)實(shí)踐看,政府對(duì)國(guó)家政治?經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活都以積極姿態(tài)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù),并加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的提供[2](pp.5-24)?這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的情況在亞洲和拉丁美洲等發(fā)展中國(guó)家體現(xiàn)得尤為明顯[3](pp.81-107)?

中國(guó)同其他多數(shù)亞洲國(guó)家一樣,政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用?在社會(huì)和公眾心目中,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?社會(huì)管理和公共服務(wù)狀況負(fù)有不可推卸的責(zé)任?改革開放前,政府承擔(dān)著幾乎所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?社會(huì)管理和公共服務(wù)職能?隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立,政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥卮筮M(jìn)展,現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立健全?然而,政府職能并沒有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完全吻合,部分地由于對(duì)市場(chǎng)失靈認(rèn)識(shí)不夠,教育?醫(yī)療衛(wèi)生和住房等基本公共服務(wù)市場(chǎng)化帶來了一系列社會(huì)問題?此外,政府沒有充分履行市場(chǎng)監(jiān)管職能,也造成諸多生產(chǎn)和消費(fèi)問題,比如食品藥品安全問題?煤礦安全事故等;社會(huì)保障職能沒有及時(shí)配套,造成下崗失業(yè)工人生活困難并危及社會(huì)穩(wěn)定等?

政府行為相對(duì)于市場(chǎng)?社會(huì)需求而言,總有一定的滯后性?這是因?yàn)樵跉v史上先有社會(huì)后有政府,邏輯上先有問題后有政策?鑒于政府職能不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并引發(fā)諸多社會(huì)問題的情況,中國(guó)執(zhí)政黨和政府認(rèn)識(shí)到必須加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐,更加明確政府在宏觀調(diào)控?市場(chǎng)監(jiān)管?社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的責(zé)任和職能?為此,中國(guó)提出建設(shè)服務(wù)型政府,以強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行積極適當(dāng)?shù)母深A(yù)?

從最初提倡者的本意看,服務(wù)型政府要求政府從管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型,政府行政理念要從官本位轉(zhuǎn)向民本位[4](pp.16-17)?從政府的政策意圖看,服務(wù)型政府是指政府?dāng)U大財(cái)政支出以便為社會(huì)提供更多基本公共服務(wù),如加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)投入和科技投入?增加教育和衛(wèi)生投入?擴(kuò)大就業(yè)和社會(huì)保障支出等?因此,學(xué)術(shù)用語中和政策實(shí)踐中的“服務(wù)型政府”存在一定差異,此處采用政策實(shí)踐意義上的服務(wù)型政府概念?

服務(wù)型政府建設(shè)要求政府積極主動(dòng)干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活,因此,伴隨著財(cái)政支出擴(kuò)大的公共政策就必然成為普遍現(xiàn)象?積極主動(dòng)的公共政策不僅表現(xiàn)為政府對(duì)產(chǎn)生的社會(huì)問題積極干預(yù),而且表現(xiàn)為政府開始規(guī)劃?引導(dǎo)社會(huì)生產(chǎn)?生活,即從事后補(bǔ)救發(fā)展到事前引導(dǎo)?這種積極主動(dòng)的政策行為尤其是規(guī)劃引導(dǎo)行為可能造成新的問題,即所謂政策怪圈?因此,應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)而產(chǎn)生的公共政策必須引起政府的充分關(guān)注?

(二)政策目標(biāo)群體的差異與博弈

公共政策是我們關(guān)注中國(guó)政策利益分配機(jī)制的必要條件,政策目標(biāo)群體的差異則構(gòu)成其充分條件?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來,中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化,社會(huì)階層也發(fā)生著急劇分化,公共政策的目標(biāo)群體也隨之日趨多元化和復(fù)雜化?政策目標(biāo)群體的差異表現(xiàn)為政策利益?社會(huì)地位?經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?活動(dòng)能力和占有資源數(shù)量等方面,而且隨著政策變動(dòng)目標(biāo)群體的不同表現(xiàn)為不同的分化組合態(tài)勢(shì)[5](pp.28-35)?基于這種認(rèn)識(shí),我們可以將政策目標(biāo)群體分為強(qiáng)勢(shì)群體?中間群體和弱勢(shì)群體?當(dāng)然,這種強(qiáng)弱劃分是相對(duì)的,而且會(huì)隨著政策內(nèi)容的變動(dòng)而變動(dòng)?

根據(jù)政策目標(biāo)的直接指向可以將政策目標(biāo)群體分為直接目標(biāo)群體和間接目標(biāo)群體,比如銷售稅指向的直接目標(biāo)可能是銷售商的銷售行為,卻間接影響到消費(fèi)者的消費(fèi)行為?因此銷售商是直接目標(biāo)群體,后者是間接目標(biāo)群體?之所以這樣區(qū)分政策目標(biāo)群體,是因?yàn)榛谡吣繕?biāo)群體差異而發(fā)生的政策博弈將對(duì)政策利益分配機(jī)制產(chǎn)生決定性影響,這種政策目標(biāo)群體之間的博弈很多時(shí)候表現(xiàn)為直接目標(biāo)群體和間接目標(biāo)群體之間的博弈?我們也可將這種博弈稱之為政策外溢效應(yīng),即政策影響超出預(yù)定目標(biāo)群體之外的現(xiàn)象?

無論是直接還是間接目標(biāo)群體,政策目標(biāo)群體之間的博弈均朝著有利于強(qiáng)勢(shì)群體而不利于弱勢(shì)群體的方向發(fā)展,即使政府進(jìn)行二次干預(yù)也很難改變這種趨勢(shì)?比如在勞動(dòng)力市場(chǎng)上資本與勞動(dòng)的關(guān)系中,作為資方代表的雇主肯定是作為強(qiáng)勢(shì)群體出現(xiàn)的,作為勞方代表的雇傭工人則是作為弱勢(shì)群體出現(xiàn)的?這種態(tài)勢(shì)的成因有兩個(gè)方面:一方面是組織程度的差異,另一方面是供求關(guān)系的現(xiàn)狀?政府出臺(tái)新的《勞動(dòng)合同法》以保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益不受隨意侵害,作為勞方代表的雇傭工人還未表現(xiàn)出任何反應(yīng),作為資方代表的雇主們就開始積極采取應(yīng)對(duì)措施[6](pp.52-54)?

政策目標(biāo)群體之間的博弈持續(xù)進(jìn)行,有時(shí)通過政策制定者來傳遞壓力,有時(shí)則直接在彼此之間開展?前者屬于間接博弈,主要表現(xiàn)為各目標(biāo)群體通過影響政府政策執(zhí)行?評(píng)估及修正來達(dá)到促進(jìn)利益分配朝著利己的方向發(fā)展;后者屬于直接博弈,主要表現(xiàn)為各目標(biāo)群體直接通過談判?威脅?替代等多種方式影響對(duì)方行為以便自己從政策變動(dòng)中獲取利益?無論是間接博弈還是直接博弈,強(qiáng)勢(shì)群體一般會(huì)在政策博弈中勝出?

二?政策目標(biāo)的扭曲

公共政策是政府基于公共利益考慮而采取的作為或不作為的選擇,其目標(biāo)是增進(jìn)公共利益總量或調(diào)整公共利益結(jié)構(gòu)?然而,公共政策面臨著公共利益不可能的邏輯困境,同時(shí)還要應(yīng)對(duì)局部利益相關(guān)者的逐利行為,造成公共政策利益分配機(jī)制扭曲,最終導(dǎo)致政策目標(biāo)不完全實(shí)現(xiàn)或者引發(fā)新的政策問題,從而造成政策失靈?

(一)公共利益不可能

利益是個(gè)體或群體“基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會(huì)內(nèi)容和特性的需要”[7](p.41)?利益主體至少包括三個(gè)層次,即個(gè)體?組織和社會(huì)?一般來說,公共利益指的是社會(huì)層面的利益,不是個(gè)體利益,也不是個(gè)別組織的利益?個(gè)體和組織利益都屬于特殊利益,社會(huì)利益屬于公共利益或普遍利益?

公共利益的滿足首先要求個(gè)體和組織的特殊利益得到滿足,否則公共利益就無法存在?然而,個(gè)體和組織特殊利益的實(shí)現(xiàn)和增加依賴于社會(huì)公共利益?當(dāng)部分個(gè)體或組織從公共利益中分享和瓜分部分利益時(shí),公共利益就會(huì)受損,或者表現(xiàn)為其他個(gè)體或組織利益受到損失,或者表現(xiàn)為公共利益總量受到損失?如果我們假定社會(huì)公共利益處于帕累托最優(yōu)效率狀態(tài),那么任何個(gè)體或組織利益的增加都要以其他組織利益的減少為代價(jià),而且必定導(dǎo)致公共利益總量減少?

亞里士多德曾說:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物,人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對(duì)于公共的一切,他至多只是留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?”[8](p.48)這不僅反映出人類的思維方式,而且也折射出個(gè)體追逐私利的本性?作為利益主體,只有個(gè)體或組織才最能直接感受到利益帶來需要的滿足,社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)也必須依靠個(gè)體和組織需要的滿足程度來衡量?個(gè)體或組織只能感受到自身需要滿足的程度,卻無法或者不愿感受社會(huì)總體需要滿足的程度,以至于造成“公地悲劇”?奧爾森對(duì)此進(jìn)行了深入研究,得出大型集體行動(dòng)是不可能的結(jié)論?即“在一個(gè)大型的潛在集團(tuán)中,即使意見完全一致,集團(tuán)也不會(huì)通過成員自發(fā)的理性行動(dòng)組織起來實(shí)現(xiàn)集團(tuán)目標(biāo)”[9](p.70)?照此推理,整個(gè)社會(huì)集體行動(dòng)更為艱難,或者完全不可能?2008年5月發(fā)生在四川的特大地震災(zāi)害鼓舞著中國(guó)社會(huì)的愛心捐助活動(dòng),整個(gè)社會(huì)都受到抗震救災(zāi)氛圍的感染?然而,四川竟有人將捐贈(zèng)的救災(zāi)物資中途截留到小商店出售,也有人采購(gòu)救災(zāi)物資時(shí)虛報(bào)采購(gòu)費(fèi)用以尋求租金?鑒于此,審計(jì)?財(cái)政?監(jiān)察等部門緊密布置跟進(jìn)抗震救災(zāi)監(jiān)督工作?即便在大災(zāi)難面前,部分人仍然存在著追逐私利的動(dòng)機(jī)和行為?

公共政策作為政府實(shí)現(xiàn)公共利益的一種工具,必定要關(guān)注公共利益與私人利益?普遍利益與特殊利益的關(guān)系?任何政策都對(duì)公共利益和私人利益發(fā)生著影響,利益主體對(duì)各種利益關(guān)系的評(píng)價(jià)影響著其對(duì)待政策的態(tài)度?行為?既然純粹的公共利益是不可能的,那么公共政策應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)實(shí)的考慮,致力于各種利益之間保持關(guān)系平衡?

(二)局部利益相關(guān)者行動(dòng)

任何政策目標(biāo)群體都可以成為獨(dú)立的利益主體,甚至政策制定與執(zhí)行者也能成為獨(dú)立的利益主體?在此,我們側(cè)重考察政策目標(biāo)群體作為利益主體的行為動(dòng)機(jī)和方式?

由于政策目標(biāo)群體內(nèi)部利益訴求的多元化引發(fā)目標(biāo)群體自身結(jié)構(gòu)的分化,加之直接目標(biāo)群體和間接目標(biāo)群體的區(qū)別,各政策目標(biāo)群體都表現(xiàn)為局部利益相關(guān)者[10](pp.53-57)?這些群體并不關(guān)心全局公共利益的實(shí)現(xiàn)程度,主要關(guān)注個(gè)體或組織特殊利益的實(shí)現(xiàn)程度?政府作為政策制定和執(zhí)行者,其主要功能是整合不同政策目標(biāo)群體的利益訴求,全面權(quán)衡得失后再?zèng)Q定政策取向?然而,在有些情況下政府并不能對(duì)政策結(jié)果有很大把握,而要考慮政策環(huán)境因素,尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下做出的經(jīng)濟(jì)決策更是如此?

西方國(guó)家利益集團(tuán)盛行院外活動(dòng),以影響政府決策朝著利于自身的方向發(fā)展?中國(guó)的利益集團(tuán)通過培育自己的代理人加入政協(xié)?人大,或者充當(dāng)理論鼓吹者,向政府施加影響和壓力,影響政府政策取向?它們甚至與政府聯(lián)合起來,強(qiáng)行推進(jìn)政策實(shí)施,是政策目標(biāo)群體中的強(qiáng)勢(shì)群體[11](pp.71-73),與此相應(yīng),還有另一批弱勢(shì)政策目標(biāo)群體?這就是大量分散的居民?消費(fèi)者或者小型經(jīng)濟(jì)主體,它們沒有足以影響政府決策的籌碼,只能消極承受被強(qiáng)勢(shì)群體操縱的政策的影響,卻不能積極影響政策制定和執(zhí)行?這些弱勢(shì)政策目標(biāo)群體有時(shí)只能靠極端方式表達(dá)自己的憤怒?

值得注意的是,城市中正在逐步興起一種受過較高文化教育的市民階層,這些市民作為政策目標(biāo)群體開始逐步參與政策制定和實(shí)施?廈門市民曾以“散步”形式反對(duì)在本地建設(shè)PX化工項(xiàng)目,取得成功?此后,成都市民以“散步”形式反對(duì)在本地建設(shè)石油化工項(xiàng)目,遭到失敗?雖然兩者結(jié)果不同,但同樣彰顯了市民社會(huì)的力量?

(三)政策失靈

公共政策目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益,然而由于公共利益面臨不可能的邏輯困境,加之受到局部利益相關(guān)者的影響,必定會(huì)產(chǎn)生政策失靈,偏離公共利益?政策效應(yīng)扭曲可能有多種原因,這里側(cè)重分析由于政策目標(biāo)群體結(jié)構(gòu)和利益博弈產(chǎn)生的政策失靈?

政策目標(biāo)群體結(jié)構(gòu)的不均衡造成政策效應(yīng)扭曲表現(xiàn)為兩種情況?一種情況是,當(dāng)政策利益一致時(shí),強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體用自己的政策偏好程度表達(dá)總體政策偏好,廣大弱勢(shì)政策目標(biāo)群體的政策偏好程度雖然更強(qiáng)烈,卻由于無法充分表達(dá)而被忽視,從而導(dǎo)致政策供給不足?另一種情況是,當(dāng)政策利益沖突時(shí),強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體為實(shí)現(xiàn)自己的特殊利益而侵害弱勢(shì)群體的特殊利益,甚至造成公共利益受到侵害,只要強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體自己獲取的特殊利益超過其自身從公共利益侵害中受到的損失,這種政策扭曲就不可避免?

如圖1所示,在政策利益一致時(shí),政策目標(biāo)群體之間的結(jié)構(gòu)差異和博弈行為將導(dǎo)致政策變量游離公共利益最佳點(diǎn)?圖中橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)分別表示政策變量及相應(yīng)政策價(jià)格,前者表示政策所采取的行動(dòng)規(guī)模,后者表示在相應(yīng)政策規(guī)模條件下的政策利益或政策成本?OR1表示單個(gè)弱勢(shì)政策目標(biāo)群體的政策利益曲線,OR2表示單個(gè)強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體的政策利益曲線,TR表示社會(huì)整體的政策利益曲線,TC表示政府的政策成本?一般而言,弱勢(shì)群體數(shù)量大?政策偏好訴求不強(qiáng)烈,強(qiáng)勢(shì)群體數(shù)量小?政策偏好訴求強(qiáng)烈?因此,后者會(huì)主導(dǎo)社會(huì)總體的政策偏好訴求,從而偏離最優(yōu)政策規(guī)模?如圖所示,OQ璗是達(dá)到社會(huì)公共利益最大化的最優(yōu)政策規(guī)模,強(qiáng)勢(shì)群體政策偏好的最優(yōu)政策規(guī)模是OQ2,但由于強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)政策制定與執(zhí)行過程的影響強(qiáng)大,弱勢(shì)群體政策偏好不能有效表達(dá),政府的政策規(guī)模會(huì)偏向OQ2,偏離最優(yōu)政策規(guī)模OQ璗,從而造成作為政策目標(biāo)的公共利益扭曲?

如圖2所示,當(dāng)政策利益沖突時(shí),政策目標(biāo)群體的結(jié)構(gòu)差異和博弈行為將導(dǎo)致政策效應(yīng)扭曲?該圖是以環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)兩個(gè)沖突目標(biāo)為基礎(chǔ)的坐標(biāo)系合并圖,以O(shè)為坐標(biāo)原點(diǎn)的圖形反映的是以工業(yè)企業(yè)為代表的強(qiáng)勢(shì)群體行為邏輯,OS曲線表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與空氣污染之間的正相關(guān);以P為坐標(biāo)原點(diǎn)的圖形反映的是以當(dāng)?shù)鼐用駷榇淼娜鮿?shì)群體行為邏輯,PW曲線表明環(huán)境保護(hù)與清潔空氣之間的正相關(guān)?OP封閉直線表示空氣污染或清潔狀況,QG?Q′G′為政策變量標(biāo)桿,即清潔空氣和污染空氣的政策許可數(shù)量?如果考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)兩種政策利益平衡,則圖中E點(diǎn)是最佳均衡點(diǎn),政策變量標(biāo)桿應(yīng)是QG,空氣污染程度為OQ?由于強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的偏重獲得政府支持,從而將政策變量標(biāo)桿推向右移至Q′G′,空氣污染程度為OQ′?這樣,以當(dāng)?shù)鼐用駷榇淼娜鮿?shì)群體關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政策訴求受到打擊,強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體通過自己的影響力強(qiáng)行侵占了弱勢(shì)群體的政策利益?

三?政策利益分配機(jī)制運(yùn)行現(xiàn)狀

導(dǎo)致政策扭曲的根本原因是現(xiàn)存的政策利益分配機(jī)制?作為利益的權(quán)威分配方式,公共政策主要表現(xiàn)為政治系統(tǒng)將作為要求和支持的輸入轉(zhuǎn)化為負(fù)責(zé)任的輸出[12](pp.33-38)?政策利益分配機(jī)制主要表現(xiàn)為兩個(gè)階段:一是政策制定過程中的利益表達(dá),二是政策執(zhí)行過程中的市場(chǎng)交易?兩者均表現(xiàn)為政策目標(biāo)群體的博弈?

(一)政策制定過程中的利益表達(dá)

政策利益分配的起點(diǎn)在于政策制定過程中的利益表達(dá)?政策制定的模型有很多種,無論哪種模型都表明,政策利益分配始于政策制定?精英政策模型認(rèn)為,精英們雖然力圖依據(jù)公共利益制定政策,但仍然要為自己政治地位的穩(wěn)固考慮,或者為擴(kuò)大自己的權(quán)力而制定政策?團(tuán)體政策模型認(rèn)為,政策是許多利益集團(tuán)通過影響政府來制定政策的,整個(gè)過程也是各利益集團(tuán)謀求利益表達(dá)的過程?諸如此類的政策制定模型向我們揭示了政策利益分配機(jī)制的最初階段[13](pp.113-160)?

當(dāng)代中國(guó)政策制定過程中,強(qiáng)勢(shì)群體利益表達(dá)的影響遠(yuǎn)比弱勢(shì)群體更為強(qiáng)烈?明顯,更能引起國(guó)家立法?行政機(jī)關(guān)的關(guān)注和重視?這在每年的人大代表會(huì)議中表現(xiàn)得尤為典型?從人大代表的成員結(jié)構(gòu)看,來自強(qiáng)勢(shì)群體的成員占據(jù)了大多數(shù)席位,弱勢(shì)群體的成員只占據(jù)很少席位?從各種媒體報(bào)道看,凡是言論受到媒體關(guān)注并廣為傳播的人大代表,多數(shù)都來自強(qiáng)勢(shì)群體?一般來說,來自哪個(gè)群體就要為哪個(gè)群體表達(dá)利益訴求,爭(zhēng)取政策制定偏向自己所代表的群體利益?因此,強(qiáng)勢(shì)群體利益訴求能得到更多的社會(huì)關(guān)注,也容易被立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)列入議事日程?那些來自弱勢(shì)群體的聲音則被淹沒在強(qiáng)勢(shì)群體利益訴求的聲浪中,或者被忽視,或者被置于議事日程的邊緣?

在政府日常行政決策過程中,政策利益分配機(jī)制也影響著政策制定過程?強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體時(shí)刻保持著與政策制定者和執(zhí)行者的密切聯(lián)系,以圖及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策利益并轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的特殊利益?這些強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體或擁有大量資產(chǎn),或位居高官,或是某一領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物,比如大型企業(yè)?事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)等?這些個(gè)體或組織都會(huì)出于本身利益的考慮,影響政策制定者,向政策制定者輸入對(duì)自己有利的信息,或者通過利誘?威脅?壓力?權(quán)力等途徑表達(dá)自己的政策訴求?弱勢(shì)政策目標(biāo)群體也會(huì)與政策制定者和執(zhí)行者發(fā)生偶然性聯(lián)系,這種偶然性聯(lián)系主要表現(xiàn)為非正常的政策利益訴求渠道,比如抗議?信訪等,甚至發(fā)生群體性事件?這種情況更進(jìn)一步證明,弱勢(shì)政策目標(biāo)群體在政策制定過程中表達(dá)政策訴求相當(dāng)困難,在起點(diǎn)就無法有效介入政策利益分配機(jī)制?

(二)政策執(zhí)行過程中的市場(chǎng)交易

政策利益分配機(jī)制的核心在于政策執(zhí)行過程中的市場(chǎng)交易過程?我們?cè)诖税呀?jīng)濟(jì)學(xué)中的市場(chǎng)概念引入政治學(xué),認(rèn)為政治關(guān)系中也存在市場(chǎng)?政策執(zhí)行過程中的市場(chǎng)交易包括強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體與政策執(zhí)行者之間的利益和權(quán)力交換?強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體與弱勢(shì)政策目標(biāo)群體之間的對(duì)抗性市場(chǎng)交易?弱勢(shì)政策目標(biāo)群體與政策執(zhí)行者之間的利益和聲譽(yù)交換行為[14](pp.82-84)?其中,處于主導(dǎo)地位的是強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體與政策執(zhí)行者之間的利益和權(quán)力交換,這種交換關(guān)系引發(fā)和制約著其他兩類市場(chǎng)交易行為?

在政策執(zhí)行過程中,強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體為獲取自身利益,首先要直接影響政策執(zhí)行者?最常見的情況是,強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體會(huì)個(gè)別或者聯(lián)合向政策執(zhí)行者提出利益交換條件?比如,生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者向政策執(zhí)行者行賄以求得后者放松或不執(zhí)行損害其利益的政策,強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體還可以提出威脅,比如撤資或搬遷廠址等策略來應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行者于己不利的政策?政策執(zhí)行者對(duì)于強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體提出的交換條件可能接受,也可能不接受?從諸多政策利益分配中的市場(chǎng)交易結(jié)果看,成交量是比較大的,也即政策執(zhí)行者更多地接受了后者提出的交換條件[15](pp.141-142)?

弱勢(shì)政策目標(biāo)群體在政策執(zhí)行過程中會(huì)直接感受到政策帶來的壓力或利益,因而會(huì)本能地表現(xiàn)出對(duì)政策的反抗或支持?在感受到政策壓力時(shí),弱勢(shì)政策目標(biāo)群體與政策執(zhí)行者之間的交易行為可能以比較極端的形式表現(xiàn)出來?當(dāng)然弱勢(shì)政策目標(biāo)群體也可能以消極抵抗的方式表達(dá)自己對(duì)政策執(zhí)行者的不滿,這主要是由于前者本身處于弱勢(shì),因而沒有更多的資源和能力發(fā)出強(qiáng)烈的聲音[16](pp.94-100)?在這場(chǎng)交易中,弱勢(shì)政策目標(biāo)群體期望得到政策執(zhí)行者權(quán)力的庇護(hù),政策執(zhí)行者則希望獲得良好聲譽(yù),從而為雙方交易開辟了可能?

強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體和弱勢(shì)政策目標(biāo)群體之間也可能發(fā)生直接的交易行為?前者憑借其與政策執(zhí)行者的密切聯(lián)系,對(duì)后者不屑一顧?然而后者力量雖弱數(shù)量卻大,而且可能引發(fā)社會(huì)的廣泛同情與支持,從而可能危及社會(huì)穩(wěn)定?因此,這場(chǎng)交易行為也并非強(qiáng)勢(shì)完全壓倒弱勢(shì),尤其在面臨社會(huì)穩(wěn)定問題的時(shí)候?在這種情況下,前者將后者細(xì)化為不同子群體,采取蠶食方法,逐步瓦解各個(gè)擊破?

(三)政策利益分配機(jī)制評(píng)價(jià)

依發(fā)生的順序,政策利益分配機(jī)制可以分為政策制定過程和政策執(zhí)行過程的利益分配機(jī)制?根據(jù)涉及的影響因素,政策利益分配機(jī)制包括強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體?弱勢(shì)政策目標(biāo)群體?政策制定者?政策執(zhí)行者以及社會(huì)輿論等?圖3展示了這種分配機(jī)制的運(yùn)行過程?

圖3左邊半部分揭示的是政策制定過程中利益分配機(jī)制的運(yùn)行過程,右邊半部分揭示的是政策執(zhí)行過程中利益分配機(jī)制的運(yùn)行過程;作為兩個(gè)部分的連接紐帶,政策制定者與執(zhí)行者之間存在典型的官僚制或委托代理關(guān)系?

作為政策利益分配機(jī)制的中心,政策制定和執(zhí)行成為政策目標(biāo)群體和社會(huì)輿論力量爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)?政策制定者和執(zhí)行者也有自己的特殊利益,這些利益包括社會(huì)穩(wěn)定?政治聲譽(yù)?官員私利?政府政績(jī)等?此外,他們也要兼顧公共利益,或者主要考慮公共利益?這樣,對(duì)公共利益的定義和解釋就成為政策制定者和執(zhí)行者塑造政策利益分配機(jī)制的關(guān)鍵?

強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體及其社會(huì)輿論力量憑借強(qiáng)大的資本?權(quán)力?知識(shí)等力量,往往對(duì)公共利益形成壓倒性的定義和解釋?政策制定者和執(zhí)行者往往會(huì)傾向于接受這樣的定義和解釋?更為重要的是,強(qiáng)勢(shì)群體能夠?yàn)檎咧贫ㄕ吆蛨?zhí)行者提供它們所期望得到的特殊利益,而特殊利益的滿足往往成為后兩者行動(dòng)最直接和最強(qiáng)烈的動(dòng)因?弱勢(shì)政策目標(biāo)群體及其社會(huì)力量在與政策制成者和執(zhí)行者進(jìn)行交換的過程中處于弱勢(shì),從而導(dǎo)致在政策利益分配中受損?

強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體和弱勢(shì)政策目標(biāo)群體之間會(huì)在政策執(zhí)行階段進(jìn)行直接的市場(chǎng)交易,完全依靠市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行較量?在這種直接較量或交易中,市場(chǎng)作為“天生的平等派”,總是遵循弱肉強(qiáng)食的規(guī)律,最終由于貧富或強(qiáng)弱懸殊,形成“馬太效應(yīng)”?這種政策利益爭(zhēng)奪又加強(qiáng)了前述政策利益分配的不對(duì)稱?

四?改進(jìn)政策利益分配機(jī)制的思路

通過上述分析,我們看到現(xiàn)存政策利益分配機(jī)制存在著加深政策目標(biāo)群體結(jié)構(gòu)性分裂的弊端?這些弊端的根源包括市場(chǎng)機(jī)制在政策制定和執(zhí)行領(lǐng)域的應(yīng)用,也包括政策制定者和執(zhí)行者追逐特殊利益的動(dòng)機(jī),強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體對(duì)政策資源的排他性占有,弱勢(shì)政策目標(biāo)群體維權(quán)意識(shí)的淡薄和能力的弱小?鑒于此,我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手改進(jìn)當(dāng)代中國(guó)的政策利益分配機(jī)制?

(一)節(jié)制政治活動(dòng)中的市場(chǎng)交換行為

市場(chǎng)這種資源配置方式最初發(fā)源于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域,后來卻延伸至政治?道德等人類生活的全部領(lǐng)域?公共選擇理論正是對(duì)政治活動(dòng)中市場(chǎng)行為的描述和解釋,一經(jīng)提出便得到廣泛認(rèn)同和深入研究,成為分析真實(shí)政治過程的一種利器?在政策利益分配機(jī)制中,我們也遭遇到這種公共選擇行為?由于這里涉及的對(duì)象不僅僅是政策制定者和執(zhí)行者,因此我們用市場(chǎng)交易理論來分析公共選擇行為,以容納更多的分析對(duì)象?

人類生活的任何領(lǐng)域都有自己的規(guī)則,當(dāng)然不表示不可以引入新規(guī)則?因此,市場(chǎng)交易規(guī)則被引入政治領(lǐng)域也是正常的?不過,市場(chǎng)機(jī)制引入政治領(lǐng)域不僅沒有改善政治生活,而且惡化了政治生活?尤其在發(fā)展中國(guó)家,權(quán)力與金錢的交易削弱了國(guó)家政權(quán)的合法性,加劇了貧富分化,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展鑄造了瓶頸[17](pp.160-167)?其實(shí),當(dāng)代中國(guó)政策利益分配機(jī)制中也普遍存在著市場(chǎng)交易行為?這些市場(chǎng)交易行為包括政策目標(biāo)群體與政策制定者?政策目標(biāo)群體與政策執(zhí)行者以及政策目標(biāo)群體之間的市場(chǎng)交易?

由于政策過程中市場(chǎng)交易的廣泛存在及其帶來的消極影響,政府必須采取措施調(diào)控這些存在于政治生活中的市場(chǎng)行為?政治活動(dòng)中市場(chǎng)機(jī)制源于政策制定者和執(zhí)行者有可供交換的權(quán)力,因此,縮減政府某些可供交換的權(quán)力是調(diào)控政治活動(dòng)中市場(chǎng)機(jī)制的重要方面,比如減少政府的審批權(quán)限等?此外,新的技術(shù)和手段也可以用于防范政策制定者?執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體之間的市場(chǎng)交易行為?或許最根本的辦法仍然是界定產(chǎn)權(quán),產(chǎn)權(quán)界定之后政策制定和執(zhí)行者只負(fù)責(zé)監(jiān)控政策目標(biāo)群體之間的產(chǎn)權(quán)交易行為?然而界定產(chǎn)權(quán)的過程則要堅(jiān)決杜絕市場(chǎng)交易行為,真正實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的平等,強(qiáng)勢(shì)或弱勢(shì)政策目標(biāo)群體能平等參與決策,并對(duì)結(jié)果有同樣的投票權(quán)?政策制定者和執(zhí)行者主要發(fā)揮維持秩序的功能,盡量從政策利益分配機(jī)制中分離出來?實(shí)際上,政企分開?政事分開正是這種思想的具體體現(xiàn)?

(二)提高政策主體的自主性

政策主體在這里主要指政策制定者和執(zhí)行者?他們由于受到自身逐利動(dòng)機(jī)?政績(jī)考核體制?官僚文化環(huán)境等因素的制約而部分喪失行動(dòng)的自主性?因此,政策主體反而成為政策利益分配機(jī)制的俘虜,造成“政府被俘”[18](pp.7-13)?為此,必須從多方面提高政策主體的行動(dòng)自主性?

首先,制度設(shè)計(jì)應(yīng)正確面對(duì)和解決政策主體的逐利動(dòng)機(jī)?由于政策主體也符合理性人假設(shè),我們應(yīng)為其逐利行為設(shè)定成本-收益比率,提高其追逐特殊利益的成本,降低其維護(hù)和追求公共利益的成本?這樣或許可以有助于抑制私利而促進(jìn)公益?

其次,政績(jī)考核體制要適當(dāng)改進(jìn)?當(dāng)代中國(guó)的政績(jī)考核主要由上級(jí)對(duì)下級(jí)考核,特定政策主體的政策行為必定受到其所面臨政績(jī)考核體制的影響和制約?因此,改進(jìn)政績(jī)考核體制需要從形式和內(nèi)容兩方面進(jìn)行?政績(jī)考核要更多地反映為數(shù)眾多的弱勢(shì)群體的意見,既不能只由政策主體的上級(jí)下結(jié)論,也不能只聽強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體的意見?政績(jī)考核內(nèi)容要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求確定,不搞一刀切,要與時(shí)俱進(jìn)?政績(jī)考核內(nèi)容更新是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的需要,必須考慮到社會(huì)的公共利益,從而使政策主體在追求政績(jī)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益?

再次,用現(xiàn)代政治與行政理念改進(jìn)傳統(tǒng)官僚文化?無論是個(gè)體還是組織,當(dāng)代中國(guó)政策主體都受到濃厚官本位文化的影響?官僚體制下的政策主體無法有效發(fā)揮自主性,受制于官本位傳統(tǒng),形成官官相護(hù)的防衛(wèi)性官僚人格[19](pp.100-104)?這對(duì)于政策制定和執(zhí)行都是制度性障礙,會(huì)導(dǎo)致運(yùn)行僵化和集體被俘?現(xiàn)代政治理論認(rèn)為政府公共管理應(yīng)追求多中心治理,行政組織理論認(rèn)為組織扁平化是現(xiàn)代組織的發(fā)展趨勢(shì),兩者都追求對(duì)官僚制下的個(gè)體和組織放松控制,給予其充分自主性?這種解制型政府模式是有前提要求的,其中之一就是要求政策主體尤其是個(gè)體具有倫理自主性,加強(qiáng)行政倫理訓(xùn)練[20](pp.109-131)?此外需要進(jìn)行配套制度建設(shè),以鼓勵(lì)政策主體合乎行政倫理的行為?

(三)限制強(qiáng)勢(shì)群體的壟斷行為

強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體在政策利益分配機(jī)制中處于主導(dǎo)地位,總是積極主動(dòng)地向政策主體?弱勢(shì)政策目標(biāo)群體提出交易要求?前者在一定程度上壟斷了政策資源,使得政策利益分配自始至終都朝著有利于自己的方向發(fā)展?就本質(zhì)而言,這正是強(qiáng)勢(shì)群體在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域的壟斷勢(shì)力在政治市場(chǎng)上的延伸?因此,為避免經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的“馬太效應(yīng)”在政治生活中繼續(xù)蔓延,制度設(shè)計(jì)者必須通過法律?制度限制強(qiáng)勢(shì)群體在政策過程中的壟斷行為?

要制約強(qiáng)勢(shì)群體在政策過程中的壟斷行為:一是在法律層面必須對(duì)它們與政策主體之間的交易進(jìn)行嚴(yán)格限制,并對(duì)兩者的交易行為進(jìn)行嚴(yán)厲制裁?二是通過反壟斷法等手段削弱以大型企業(yè)為代表的強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體的經(jīng)濟(jì)壟斷地位,從而逐步弱化其在政治市場(chǎng)上的交易勢(shì)力?三是建立針對(duì)強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體的強(qiáng)制公開信息制度,要求其明確披露在相關(guān)政策過程中采取的影響弱勢(shì)政策目標(biāo)群體的行動(dòng)?

實(shí)際上,對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體壟斷行為的限制存在很大困難,是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,強(qiáng)勢(shì)群體有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,很多限制措施可能會(huì)影響到它們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)?

(四)培育強(qiáng)大的公民社會(huì)

從當(dāng)代中國(guó)政策運(yùn)行現(xiàn)狀看,弱勢(shì)政策目標(biāo)群體多數(shù)表現(xiàn)為組織松散或沒有組織?經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小?社會(huì)地位較低?沒有社會(huì)話語權(quán)的個(gè)體或群體的組合體?作為弱勢(shì)政策目標(biāo)群體,他們很少有能力和機(jī)會(huì)影響政策制定與執(zhí)行,若不涉及自己的直接利益,他們一般不去關(guān)心政策制定與執(zhí)行,現(xiàn)代政治學(xué)稱之為消極的政治參與群體?這對(duì)政治長(zhǎng)期穩(wěn)定而言并不是好事,反而可能聚集引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的力量?

公共行政理論對(duì)當(dāng)代官僚制問題提出許多解決方案,其中最具有根本意義的還是新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)的公民教育理念,試圖通過培育積極進(jìn)取的公民精神,達(dá)到改善公共管理之目的[21](pp.208-220)?實(shí)際上,作為新公共行政學(xué)理論基礎(chǔ)的公民權(quán)學(xué)說,也支持這一觀點(diǎn),認(rèn)為無論從公民權(quán)利還是公民義務(wù)來說,公民都應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注公共事務(wù),并有條件關(guān)注公共事務(wù)[22](pp.182-194)?這也是古希臘和古羅馬“公民”概念的原始含義?

我們可以用公民教育理論來改進(jìn)中國(guó)政策利益分配機(jī)制,其著眼點(diǎn)在于培育強(qiáng)大的公民社會(huì)?強(qiáng)大的公民社會(huì)意味著弱勢(shì)政策目標(biāo)群體能夠較好地組織起來,步調(diào)一致地采取集體行動(dòng),使得自己在政策利益分配過程中能與強(qiáng)勢(shì)群體相抗衡,不至于處于利益被剝奪和侵占的狀態(tài)?而強(qiáng)大的公民社會(huì)有賴于三個(gè)方面條件得到滿足:一是公民個(gè)體或者群體在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主,不依附于任何強(qiáng)勢(shì)政策目標(biāo)群體?這使得公民個(gè)體或群體能夠采取獨(dú)立行動(dòng)而不至于擔(dān)心受到強(qiáng)勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)遏制?二是公民個(gè)體應(yīng)充分培育自己對(duì)社會(huì)的責(zé)任感和積極的公民意識(shí),應(yīng)當(dāng)有遠(yuǎn)見并愿意維護(hù)和追求公共利益?這是因?yàn)橐匀鮿?shì)群體為代表的社會(huì)公共利益是實(shí)現(xiàn)所有特殊利益的保障,公民必須培育自己的開闊視野和遠(yuǎn)見卓識(shí),才能實(shí)現(xiàn)自己的特殊利益?三是公民應(yīng)當(dāng)有廣泛參與政治生活的多層次途徑?公民意識(shí)只有在政治參與中才能逐步培育和成長(zhǎng)?制度設(shè)計(jì)者必須為公民參與政治設(shè)立恰當(dāng)?shù)耐緩?比如參加選舉?征詢意見?民主評(píng)議和行政訴訟等?

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[責(zé)任編輯:劉瓊蓮]