張曉飛

摘 要:戶籍法律制度是為公民行使權(quán)利義務(wù)提供便利和為政府及社會(huì)各界提供人口信息的法律制度?我國目前的戶籍法律制度存在諸多問題,主要有三個(gè)方面:制度的定位?指導(dǎo)思想與價(jià)值取向,以及具體的制度構(gòu)建?解決這些問題,必須樹立科學(xué)的指導(dǎo)思想,保障公民的自由遷徒權(quán),抓緊制定戶籍法并完善配套的法律制度?

關(guān)鍵詞:戶籍法律制度;存在問題;解決對(duì)策

中圖分類號(hào):DF34 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-7168(2009)06-0076-03

一?對(duì)戶籍法律制度的定位

戶籍法律制度所應(yīng)具有的功能和要實(shí)現(xiàn)的立法目標(biāo)主要有兩個(gè)方面:

(一)確認(rèn)主體身份,為主體行使權(quán)利和履行義務(wù)提供便利

在一個(gè)國家,一個(gè)人要想依法行使權(quán)利和履行義務(wù),不管是公法上的權(quán)利和義務(wù),還是私法上的權(quán)利和義務(wù),他必須首先成為一個(gè)法律主體,享有依法從事法律行為?行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的資格?這在客觀上要求有一個(gè)確認(rèn)每一個(gè)人的主體資格的法律制度,戶籍法律制度便由此產(chǎn)生?我國稱之為戶籍登記,國外多稱之為“民事登記”?“生命登記”或“人事登記”?登記的主要內(nèi)容有人口的出生?死亡?遷移?婚姻?認(rèn)領(lǐng)?收養(yǎng)?失蹤等變動(dòng)情況?各類項(xiàng)目登記的具體內(nèi)容主要包括主體的姓名?性別?出生日期?身份編號(hào)?住所地址?家庭成員姓名及與戶主關(guān)系?文化程度?職業(yè)?民族?國籍?宗教信仰等,對(duì)出生?認(rèn)領(lǐng)?收養(yǎng)事項(xiàng),還要分別登記當(dāng)事人的父母姓名?年齡?職業(yè)?教育程度?家庭收入等項(xiàng)?上述內(nèi)容是每一個(gè)人依法行使權(quán)利和履行義務(wù)的可靠依據(jù)?比如,出生登記確認(rèn)了人的出生事實(shí)?出生時(shí)間和出生地點(diǎn),這為界定行為人的權(quán)利能力?行為能力與責(zé)任能力,認(rèn)定主體的各項(xiàng)民事權(quán)利和義務(wù),確定民事訴訟管轄地區(qū)以及認(rèn)定公民的就業(yè)與服兵役年齡?選舉與被選舉權(quán)?受教育的權(quán)利和義務(wù)以及簽發(fā)護(hù)照等提供了重要的法律依據(jù);死亡登記確認(rèn)了人的死亡事實(shí)?死亡時(shí)間和死亡地點(diǎn),這為處理與死者有關(guān)系的各種法律關(guān)系提供了法律支持;遷移登記確認(rèn)了居民的常住地,為認(rèn)定公民參加選舉和依法納稅提供了法律依據(jù);婚姻登記確認(rèn)了行為人的婚姻事實(shí),為處理家庭成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系提供了法律依據(jù)?由此看出,戶籍法律制度從本質(zhì)上講是一個(gè)技術(shù)性的法律制度,它只是對(duì)發(fā)生的客觀事實(shí)進(jìn)行相應(yīng)的記錄,為行為人各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行提供依據(jù)和保障?

(二)提供人口信息,為政府和社會(huì)服務(wù)

作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的政府,無論是進(jìn)行行政管理還是經(jīng)濟(jì)管理,都必須統(tǒng)籌考慮國家的經(jīng)濟(jì)?文化?國防建設(shè)以及社會(huì)治安管理等一系列問題,其中包括人口情況這一重要因素?戶籍法律制度除了為公民的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供便利外,還為政府各個(gè)部門和相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政管理和經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)提供準(zhǔn)確的人口信息,使其對(duì)所轄區(qū)域的人口數(shù)量和構(gòu)成情況了如指掌,進(jìn)而進(jìn)行科學(xué)的管理決策,以實(shí)現(xiàn)依法行政和依法管理經(jīng)濟(jì)的目的?例如,建設(shè)部門要制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃,文教部門要設(shè)置相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu),社會(huì)保障部門要確認(rèn)服務(wù)對(duì)象,公安部門要及時(shí)了解偵查對(duì)象身份,統(tǒng)計(jì)部門要發(fā)布人口遷移信息等,這些都離不開相應(yīng)人口信息的支持?另外,戶籍法律制度對(duì)于從事經(jīng)營活動(dòng)的企業(yè)以及一般的個(gè)人也具有重要的作用?例如,對(duì)于一個(gè)公司而言,要提供適銷對(duì)路的產(chǎn)品和服務(wù),就必須對(duì)有關(guān)地域的人口情況作重點(diǎn)考慮;它在招聘公司員工的時(shí)候,要想對(duì)應(yīng)聘人員的情況有所了解,戶籍登記信息就成為很重要的一個(gè)選擇?而對(duì)于普通個(gè)人來說,在與他人進(jìn)行法律行為時(shí),需要了解對(duì)方的必要情況,那么具有公信力的戶籍登記信息就成為獲取相關(guān)信息的有效途徑?

通過上述分析,我們可以得出結(jié)論:確認(rèn)公民身份,為公民行使權(quán)利義務(wù)提供便利和為政府與社會(huì)各界提供人口信息服務(wù),是戶籍法律制度的功能和立法目標(biāo)所在,是戶籍法律制度本身所應(yīng)該發(fā)揮的作用和存在的價(jià)值,它是一個(gè)對(duì)主體各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和對(duì)主體進(jìn)行必要管理的一個(gè)必要的“技術(shù)性”的法律制度?它的本質(zhì)應(yīng)該是中性的,而不應(yīng)該是一種限制主體行為的工具和手段?

二?我國戶籍法律制度存在的主要問題

(一)對(duì)我國戶籍法律制度的簡要分析

在我國,戶籍法律制度是政府對(duì)所轄民戶的基本狀況進(jìn)行登記并進(jìn)行管理的一項(xiàng)法律制度?我國現(xiàn)行戶籍法律制度的依據(jù)是戶口登記條例及有關(guān)戶籍政策,其基本內(nèi)容是把人口劃分成為城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口兩大主要戶口類型,并據(jù)以實(shí)行相應(yīng)的社會(huì)福利待遇[1]?由于我國現(xiàn)行的戶籍法律制度是在特定的歷史背景下產(chǎn)生的,因此,與其他國家的戶籍法律制度相比有很多極具特色的內(nèi)容?

第一,在功能和立法目標(biāo)上,我國的戶籍法律制度承載了多重功能,具有多重立法目標(biāo)?即,既要證明主體身份和提供人口信息,又要控制人口流動(dòng)?維護(hù)社會(huì)治安,以及為利益和資源的分配提供依據(jù);而一般的戶籍法律制度只有證明主體身份和提供人口信息的功能和立法目標(biāo)?

第二,在指導(dǎo)思想上,我國的戶籍法律制度以“控制”為指導(dǎo)[2](p.122);而非以“服務(wù)”為指導(dǎo)?

第三,在具體的制度構(gòu)建上,我國的戶籍法律制度不僅是一個(gè)單純的“技術(shù)性”的法律制度,而且成為直接進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)配置的法律制度,對(duì)每一個(gè)現(xiàn)實(shí)的行為主體的利益產(chǎn)生了直接的作用;而一般的戶籍法律制度由于是一個(gè)單純的“技術(shù)性”的法律制度,具有中立性,則不會(huì)對(duì)行為人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接的作用?

(二)我國戶籍法律制度存在的主要問題

1.對(duì)戶籍法律制度的定位?隨著我國改革開放的不斷深入,在特定歷史條件下產(chǎn)生的戶籍法律制度所具有的問題日益凸顯,究其原因,首先是由于我國過去對(duì)戶籍法律制度的定位已經(jīng)不能符合新時(shí)期社會(huì)發(fā)展的要求?一方面,這一法律制度和其他法律制度相結(jié)合,過多地承載了原本不應(yīng)該由它擔(dān)負(fù)的功能,使戶籍法律制度本應(yīng)該是一個(gè)不直接對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)發(fā)揮直接調(diào)整作用的技術(shù)性法律,成為了一個(gè)確定人的身份,進(jìn)而對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)直接進(jìn)行調(diào)整,對(duì)人與人之間的利益關(guān)系直接進(jìn)行配置的制度;另一方面,由于我國現(xiàn)行的戶籍法律制度存在諸多問題,使得根據(jù)現(xiàn)行戶籍法律制度所獲取的人口信息存在失真問題,這樣就使其很難為政府的管理和決策提供強(qiáng)有力的支持,進(jìn)而使得戶籍法律制度本來應(yīng)該具有的功能,受到了嚴(yán)重的削弱?

2.戶籍法律制度的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向?由于對(duì)戶籍法律制度的定位存在問題,因此,在指導(dǎo)整個(gè)戶籍法律制度構(gòu)建的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向上也自然會(huì)產(chǎn)生問題?我國現(xiàn)行的戶籍法律制度是以“控制”為指導(dǎo)思想,以“城鎮(zhèn)化”為價(jià)值取向的[3],這在特定的歷史條件下確實(shí)發(fā)揮了一定的作用,但是今天,這一制度的局限性也進(jìn)一步暴露了出來?在我國,公民的平等身份和遷徙自由還沒有完全實(shí)現(xiàn),并且在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了其他更多的問題,這些都阻礙了改革開放的進(jìn)一步深化?

3.戶籍法律制度具體制度的構(gòu)建?從“法治”的視野對(duì)戶籍法律制度進(jìn)行審視,我國的戶籍法律制度在具體的制度層面也存在不少問題,其中最主要?最突出的就是沒有依法保護(hù)憲法賦予公民的平等權(quán)和遷徙自由這樣的基本權(quán)利,從而使戶籍法律制度的本來面目發(fā)生了異化?

三?改革和完善我國的戶籍法律制度

(一)對(duì)戶籍法律制度進(jìn)行準(zhǔn)確定位

發(fā)揮戶籍法律制度的應(yīng)有作用,首先就要對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的定位?戶籍法律制度改革應(yīng)該從還原其本來面目著手進(jìn)行,要把強(qiáng)加在其身上的多余功能剝離出來,對(duì)其本應(yīng)具有的功能進(jìn)行強(qiáng)化,使其真正成為便利行為人行使權(quán)利和履行義務(wù),以及為政府和社會(huì)提供人口信息的法律制度?

(二)樹立科學(xué)的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向

實(shí)踐證明,在不同的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向下,立法者會(huì)進(jìn)行不同的制度構(gòu)建,從而會(huì)對(duì)每一個(gè)行為主體的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生迥然不同的結(jié)果?因此,在探討如何構(gòu)建我國新形勢下的戶籍法律制度時(shí),首先要解決的就是有關(guān)指導(dǎo)思想和價(jià)值取向的問題,這是我們構(gòu)建整個(gè)戶籍法律制度的先決性問題,會(huì)對(duì)整個(gè)制度構(gòu)建和現(xiàn)實(shí)結(jié)果產(chǎn)生決定性的作用?新形勢下的戶籍法律制度應(yīng)該以“服務(wù)”作為指導(dǎo)思想,將“實(shí)現(xiàn)公民的平等權(quán)和公民的遷徙自由”作為改革的價(jià)值取向,以“服務(wù)”和“實(shí)現(xiàn)平等和自由遷徙”作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿來構(gòu)建我國的戶籍法律制度?

(三)構(gòu)建適應(yīng)新形勢的戶籍法律制度

實(shí)現(xiàn)戶籍法律制度的立法目標(biāo),發(fā)揮它的功能,更為關(guān)鍵的是具體的法律制度的構(gòu)建?只有通過詳盡而完備的法律規(guī)定來為行為主體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和義務(wù)履行提供切實(shí)的制度支持和保障,才能實(shí)現(xiàn)戶籍法律制度的立法目標(biāo)?

1.修改憲法,明確規(guī)定公民可以自由遷徙?公民可以自由遷徙是公民基本權(quán)利的重要內(nèi)容之一,但我國憲法并沒有明文規(guī)定公民可以自由遷徙,而實(shí)際上我國公民的遷徙自由是受到一定的限制的?因此,為了保護(hù)公民的遷徙自由權(quán),應(yīng)該盡快在憲法中將公民的遷徙自由予以明確規(guī)定,從而為公民實(shí)現(xiàn)遷徙自由提供根本法的制度保障?

2.加快立法工作,抓緊制定《中華人民共和國戶籍法》?要構(gòu)建適應(yīng)新形勢的戶籍法律體系,最關(guān)鍵的是要制定《中華人民共和國戶籍法》(以下簡稱《戶籍法》),從而為我國戶籍法律制度的構(gòu)建提供基本法的支持?對(duì)此,要從多方面進(jìn)行研究:第一,要對(duì)我國現(xiàn)有的各種有關(guān)戶籍的“規(guī)定”按照憲法?立法法的規(guī)定進(jìn)行清理?在清理現(xiàn)行“規(guī)定”的基礎(chǔ)上,結(jié)合對(duì)戶籍法律制度的科學(xué)定位和新形勢對(duì)戶籍法律制度的要求,由法定機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定在全國范圍內(nèi)適用的《戶籍法》?第二,要按照戶籍法律制度是一個(gè)“技術(shù)性”法律制度的本來面目來構(gòu)建我國的戶籍法律制度,要按照新的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范設(shè)計(jì),同時(shí),在確立立法目標(biāo)時(shí)一定要科學(xué)合理?第三,《戶籍法》的制定要科學(xué)完備?詳細(xì)明確?如果法律規(guī)定有漏洞,規(guī)定不詳細(xì)不明確,那么行為人在具體行為時(shí)就會(huì)無法遵從?因此,《戶籍法》在制定時(shí)必須對(duì)該范圍內(nèi)的事項(xiàng)全部進(jìn)行規(guī)定,可以參照國外的立法,結(jié)合我國的實(shí)際將登記的事項(xiàng)?登記的程序?登記的效力?登記的主管部門?相關(guān)的法律責(zé)任等一一進(jìn)行規(guī)定,不能有立法漏洞?

3.制定和完善配套的法律制度?除了修改憲法和制定戶籍法,還必須制定和完善其他配套的法律制度,如以下兩方面就是要重點(diǎn)解決的:一是要逐步取消暫住證制度?暫住證制度是對(duì)公民平等權(quán)和遷徙自由的嚴(yán)重侵犯,不符合身份平等的原則?管理者在對(duì)公民依法進(jìn)行管理時(shí),應(yīng)該以身份證為依據(jù),從而真正發(fā)揮公民身份證作為證明公民身份的法定證件的作用?二是要建立全國的個(gè)人信用系統(tǒng)?要按照市場經(jīng)濟(jì)條件對(duì)戶籍法律制度的要求實(shí)現(xiàn)戶籍管理的全國聯(lián)網(wǎng),建立公民身份證號(hào)碼查詢服務(wù)中心,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人口的動(dòng)態(tài)管理?

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[責(zé)任編輯:岳 林]