我國出口退稅機制存在的問題與對策分析

孫曉霞　周榮滋

摘要：出口退稅作為一項財政激勵政策。已被世界許多國家和地區(qū)所廣泛應(yīng)用并發(fā)揮出了積極的作用。文章對我國出口退稅制度實施的現(xiàn)狀以及存在的問題進行了分析，借鑒國際上一些退稅制度比較完善國家的經(jīng)驗，對我國的出口退稅制度改革提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：出口退稅地方保護完善財政利益

中圖分類號：F810.42文獻標識碼：A

文章編號：1004-491412009)05-071-02

一、出口退稅政策及其發(fā)展概述

出口退稅是指將出口的貨物在國內(nèi)生產(chǎn)和交易環(huán)節(jié)所繳納的流轉(zhuǎn)稅(在我國為增值稅和消費稅)全部或部分退還給出口企業(yè)的一種制度，目的是使出口貨物以不含稅的價格進入國際市場，增強在國際市場上的競爭力，現(xiàn)在出口退稅政策已經(jīng)得到各國的普遍認同。

我國的出口退稅政策始于1985年4月1日，此前實行的是出口補貼制度。我國實施出口退稅政策之初，規(guī)定中央外貿(mào)企業(yè)、工貿(mào)企業(yè)的退稅由中央財政負擔，地方外貿(mào)企業(yè)和工貿(mào)企業(yè)的退稅由地方財政負擔。1994年分稅制改革后，中央財政負擔全部退稅款。隨后又經(jīng)過幾次調(diào)整，對當前出口退稅影響最大的莫過于2004年和2005年的兩次出口退稅新政策，主要是建立中央和地方共同負擔出口退稅的新機制，從2004年1月1日起，以2003年出口退稅實退指標為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按照75:25的比例分擔；從2005年起，中央和地方分擔比例再次調(diào)整為92.5:7.5。最近的一次調(diào)整為，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)出的《關(guān)于提高部分商品出口退稅率的通知》，明確從2008年11月1日起，適當調(diào)高部分勞動密集型和高技術(shù)含量、高附加值商品的出口退稅率。

二、我國現(xiàn)行出口退稅機制存在的問題

我國出口退稅實施以來雖然一定程度上調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但也出現(xiàn)了一系列問題，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國2001年加入WTO以來，出口迅速增長，2004年出口增長率達到35，4％，與此對應(yīng)，出口退稅額也迅猛增長，由1994年的450.2億元增長到2007年的5273.29億元，增長了將近ll倍，然而退稅比率并不是很高，欠稅情況嚴重。①出口騙稅造成稅款大量流失，原國家統(tǒng)計局局長李德水認為中國高額順差的形成另有其因：中國真實的順差并非表面所體現(xiàn)的那么大，炒匯、企業(yè)騙取退稅是導(dǎo)致中國外貿(mào)順差“失真”的重要原因。關(guān)于出口騙稅而導(dǎo)致的假順差問題，英國渣打銀行分析師王志浩提出，2005年中國1019億美元順差中真實部分約350億美元，也就是說六成多都是假的。我國的出口退稅機制主要存在以下幾個問題：

1基數(shù)確定偏低。據(jù)規(guī)定，退稅基數(shù)是以各省2003年的出口應(yīng)退(免)稅額實退數(shù)來確定的。而2003年各省出口退稅指標普遍感到不足，實際的出口退稅數(shù)偏低。隨后幾年我國出口迅猛增長。據(jù)海關(guān)初步統(tǒng)計，2004年出口增長率達到35.4％，2008年1-11月全國進出口總值為23783.7億美元。同比增長20.9％，新辦出口企業(yè)大量增加，新增加的出口企業(yè)以及外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備退稅沒有基數(shù)，又進一步拉大了基數(shù)缺口。

2003年實退數(shù)為2039億元，當年應(yīng)退數(shù)為2223.8億元，累計應(yīng)退數(shù)為3412.63億元，按25％的分擔比例，以2004年為例，地方要承擔343億元的超基數(shù)退稅支出，而當期地方政府財政預(yù)算中未有這項支出地方財政可能面臨無錢可退的境地。從表1中可以看出，上海從2003年以后每年出口額都是增長的,2007年的出口總額為3284.80億元，是2003年1123.06億元的將近三倍，而基數(shù)的確定卻是固定不變的。以2003年的實退數(shù)為基數(shù)，顯然基數(shù)確定偏低。

2地方負擔地區(qū)不均衡，各地退稅壓力不一。據(jù)統(tǒng)計，2008年前十一個月中國的出口總額為120233095萬美元。其中廣東一省出口額就為3378023萬美元，占出口總額的28.1％，廣東、江蘇、上海、浙江四省就占了出口總額的71％，可見，出口退稅負擔地區(qū)間分布極不均衡，特別是出口口岸城市財政壓力更加明顯。

3地方退稅無統(tǒng)一規(guī)定，可能引起新的欠稅。2003年《國務(wù)院關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機制的決定》文件中并沒有明確規(guī)定省、市、縣之間具體分擔比例。目前，絕大多數(shù)省份依據(jù)“誰出口、誰退稅”的原則，參照財政部核定基數(shù)的辦法，把中央核定的出口退稅基數(shù)全部分配給市、縣、鄉(xiāng)。由于下級地方財政的狀況不同，政策掌握和管理辦法上有差異，不可避免地會出現(xiàn)新的欠退稅：一是采取變通手段，直接或間接拖欠企業(yè)應(yīng)退稅款。

4征、退稅地域分離，導(dǎo)致地方保護主義。退稅是在貨物報關(guān)出口后一次性退還以前各個生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)所征收的全部增值稅。而征稅是在生產(chǎn)出口貨物的各個環(huán)節(jié)分別征收的。隨著生產(chǎn)貨物的不斷流轉(zhuǎn)，在不同地區(qū)、多個環(huán)節(jié)分別征收的增值稅，卻要在出口企業(yè)所在地全部退付，這種出口貨物征稅地區(qū)與退稅區(qū)較大程度的分離，加重了收購?fù)獾刎浳锍隹谝约皬耐獾刭忂M原材料生產(chǎn)出口貨物的地區(qū)的財政負擔，造成了地區(qū)之間的不公平。我國有相當部分出口為異地采購出口，因此出口退稅新機制會產(chǎn)生政府間、地區(qū)間財政資源的再分配。出口越多的省、市異地退稅規(guī)模越大，這一矛盾越尖銳。

5出口退稅缺乏法律和機制保障，退稅效率低下。目前我國的退稅環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁雜，再加上退稅計劃的嚴重滯后等原因，造成退稅效率低下。雖然國家明確規(guī)定從2004年起海關(guān)代征的進口環(huán)節(jié)稅收收入增量首先用于出口退稅。但收入增量遠遠滿足不了出口退稅的支出需要。對地方財政而言，由于受局部利益的限制和其他剛性支出的擠壓，往往不可能做到全額或及時退付。另外，由于我國稅收立法級次普遍較低，出口退稅法律體系不健全和地方保護主義等因素的存在，使我國目前的出口退稅管理還難以形成一個良好的外部環(huán)境，退稅的執(zhí)法缺乏透明度和公正性。

三、對我國出口退稅改革的政策建議

1建立科學、嚴密的稅收征管體系。國際上一些退稅體制完善的國家，其出口退稅管理都是以科學、嚴密的稅收征管為基礎(chǔ)的。雖然我國對出口退稅的管理要求在不斷加強，但由于長期以來我國的出口退稅管理一直存在征、退脫節(jié)等問題，現(xiàn)實的退稅效率還不是很高。因此，一些地區(qū)亂開減免稅的口子，甚至出現(xiàn)“包稅”、“定額征稅”等問題。另外，國家制定的退稅率與征稅率經(jīng)常不能一致，導(dǎo)致我國出口貨物的免、抵、退管理方式比國外一些發(fā)達國家復(fù)雜得多。近幾年我國出口退稅改革實踐也證明，脫離征稅環(huán)節(jié)來改革出口退稅管理制度難于從根本上堵塞騙稅漏洞。因此，建立起科學、嚴密、穩(wěn)定的出口退稅征管體系，才能保證出口退稅制度有效地實施。

2綜合治理騙取出口退稅違法行為。我國的騙稅現(xiàn)象層出不窮的一個重要原因在于我國的法治不健全，因此我國要制定明確的法律規(guī)定，對在執(zhí)行中涉嫌騙稅的企業(yè)和責任人員要給予嚴厲的處罰。我國可以效

仿意大利的做法在出口退稅檢查方面。讓稅務(wù)檢查部門也參與到海關(guān)對進出口貨物監(jiān)管的現(xiàn)場監(jiān)督、檢查之中，以加強對出口騙稅行為的事前防范。此外，還應(yīng)加強與騙稅多發(fā)的外商購貨地——香港、澳門兩地海關(guān)的合作，互通貨物出入境的有關(guān)信息，嚴防出口騙稅案件的發(fā)生。

3發(fā)展外貿(mào)代理制緩解出口地與貨源地政府間財稅關(guān)系不平衡。出口退稅難以實施的根本原因在于造成了地方政府之間的財稅關(guān)系不平衡，國際通行的直接代理制，也就是傭金代理制能夠在很大程度上緩解由于出口退稅分擔機制所產(chǎn)生的地方政府間財稅關(guān)系不平衡。在外貿(mào)代理制下兩地企業(yè)之間是代理關(guān)系，而不是收購制下的買賣關(guān)系，外貿(mào)企業(yè)只是起到中間人的作用，收取傭金。因此不會出現(xiàn)地方政府間的隱性稅收轉(zhuǎn)移。

4實行出口產(chǎn)品“免稅采購制?！蔽覀兛梢越梃b法國的經(jīng)驗，實行“免稅采購制”?！懊舛惒少徶啤钡幕咀龇ㄊ牵撼隹谄髽I(yè)從異地采購產(chǎn)品出口時，以不含增值稅的價格購進貨物。這樣做的好處至少有兩點：一是減少了國稅機關(guān)和各地稅機關(guān)的稅務(wù)成本；二是有效緩解了出口退稅地方分擔機制下跨區(qū)域采購所帶來的地方政府間財稅關(guān)系不平衡。在具體運作上我們可以參考法國“免稅采購”制度的運作經(jīng)驗：一種是年度免稅審批方式，這種方式適用于出口實績良好的企業(yè)。每年年初該類出口企業(yè)根據(jù)上一年度出口實績向所在地稅務(wù)機關(guān)申請本年度的出口免稅額度。批準后該企業(yè)在年度內(nèi)以及批準額度范圍內(nèi)可以自主辦理免稅購進貨物。另一種是逐筆審批免稅額度，它適用于新成立的企業(yè)或臨時性出口的企業(yè)。其額度申請要有出口地海關(guān)的相關(guān)證明。希臘對外貿(mào)公司出口業(yè)實行類似的“免稅采購”辦法；并通過財政預(yù)算進行額度管理，額度以外的出口采購則采用“先征后返”的辦法處理。雖然國外的“免稅采購制”并非是專門針對異地采購問題而設(shè)計的，但其做法對解決我國目前面臨的新問題有很大的借鑒意義。

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(作者單位：上海理工大學管理學院上海200093)

(責編：呂尚)