完善我國公共部門人力資源管理方案

石 飛

摘要：現(xiàn)代人力資源管理思想正在對公共部門尤其是政府人事管理方式提出挑戰(zhàn)。目前，公共部門人力資源存在著一些不足，完善的趨勢是以現(xiàn)代人力資源管理思想為指導(dǎo)，建立與之相適應(yīng)的管理制度和方法。

關(guān)鍵詞：完善公共部門人力資源管理方案

中圖分類號(hào)：F240

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2009)05-211-02

人力資源是第一資源，人力資源管理是組織管理的核心。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來和世界范圍內(nèi)公共部門人力資源管理改革的興起，我國公共部門的人力資源管理也正在經(jīng)歷一場深刻的變革。近年來，中國政府積極推行政治體制改革，大力提倡轉(zhuǎn)變職能，精簡機(jī)構(gòu)|提高行政效率，但不依法行政及行政質(zhì)量低下的狀況依然存在。中國加入世界貿(mào)易組織后，政府管理遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。從某種意義上講，中國的人世其實(shí)質(zhì)是政府人世，未來綜合國力的較量也體現(xiàn)在政府服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量的競爭上。因此，完善公共部門人力資源管理十分重要。只有建立科學(xué)、有效、合理的公共部門人力資源管理體制，才能確保我國公共部門的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，贏得公眾對公共部門的信任和尊重。

一、明確公共部門人力資源管理的基本目標(biāo)和工作思路

公共部門人力資源管理的基本目標(biāo)，概括起來，可以說是要“建立一個(gè)機(jī)制”，即建立能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人機(jī)制；“完善兩個(gè)體系”，即公共部門人力資源管理工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、有效調(diào)控的宏觀管理體系和法規(guī)體系，努力實(shí)現(xiàn)公共部門人力資源管理工作的依法管理，有效遏制用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象；“形成一套制度”，即形成符合黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的分類管理、各具特色的管理制度；“創(chuàng)造一個(gè)環(huán)境”，即創(chuàng)造尊重知識(shí)、尊重人才，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出、健康成長的社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人才資源的整體開發(fā)與合理配置。其中，建立能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人機(jī)制，是其核心內(nèi)容。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須以觀念更新為基本前提，進(jìn)一步解放思想；以擴(kuò)大民主為改革方向，進(jìn)一步提高公共部門人力資源管理工作的公開程度和透明度；以解決公務(wù)員“能下”為突破口，進(jìn)一步加大改革攻關(guān)力度；以完善考核為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步健全擇優(yōu)汰劣的選人機(jī)制；以推進(jìn)交流為重要措施，進(jìn)一步增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍活力；以加強(qiáng)監(jiān)督為根本保證，進(jìn)一步完善制約制度和措施。這是推進(jìn)公共部門人力資源管理的工作思路。我們要完善的公共部門人力資源管理有哪些特征呢?

1它是一種以民主為基本趨向的機(jī)制。沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。擴(kuò)大民主是完善公共部門人力資源管理改革的基本方向。過去選拔公務(wù)員大多采取組織任命的形式，推薦和考察環(huán)節(jié)不規(guī)范，缺少一種群眾參與機(jī)制。突出的問題是，“少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”，視野比較狹窄，這顯然與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)公開、平等、競爭的原則和社會(huì)主義民主政治的要求是不相適應(yīng)的。完善公共部門人力資源管理，首先就是要擴(kuò)大民主。繼健全選舉制度，實(shí)行民主推薦、民主評議和民意測驗(yàn)制度后，這些年，擴(kuò)大民主又向前邁進(jìn)了一步，如公開選拔領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員、黨政機(jī)關(guān)競爭上崗、公務(wù)員任前公示制、考察預(yù)告制等。這些改革措施體現(xiàn)了人民群眾選擇“人民公仆”、“人民公仆”必須向人民負(fù)責(zé)的社會(huì)主義原則。黨內(nèi)民主也日益擴(kuò)大，一些地方黨委在討論決定公務(wù)員任免時(shí)，按照民主集中制原則和集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的方針，實(shí)行黨委常委無記名投票表決制度；地(市)縣(市)黨政正職擬任人選，由上一級黨委全會(huì)審議表決制度等。

2它是一種以公開為基本前提的機(jī)制。所謂公開，就是擴(kuò)大人民群眾的知情權(quán)。公開是民主的前提和條件，沒有適度的公開，擴(kuò)大民主就會(huì)成為空話。公共部門人力資源管理工作只有堅(jiān)持公開的原則，才能平等競爭，使大批優(yōu)秀人才脫穎而出。公共部門人力資源管理工作搞得很神秘，容易出現(xiàn)“暗箱操作”，助長用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象?，F(xiàn)在，從民主推薦和署名推薦制、考察預(yù)告制，到任前公示制，公務(wù)員選拔任用的各個(gè)環(huán)節(jié)，都在一定的范圍內(nèi)公開，人們可以較大程度地參與對公務(wù)員的選拔任用。這是觀念和機(jī)制上的一個(gè)具有重要意義的變化。

3它是一種以競爭為基本特征的機(jī)制。把競爭引入公共部門人力資源管理，是一個(gè)重大的突破。過去在公務(wù)員管理工作中講競爭，常常與個(gè)人主義、伸手要官混為一談。是不可想象的?，F(xiàn)在，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，人們越來越認(rèn)識(shí)到，在公務(wù)員選拔任用工作中堅(jiān)持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，注重實(shí)績，鼓勵(lì)競爭，不僅與伸手要官有本質(zhì)的區(qū)別，而且有利于遏制跑官要官、買官賣官的歪風(fēng)。引入競爭機(jī)制，變“伯樂相馬”為“賽場選馬”，使更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入選拔視野，對公務(wù)員人選的素質(zhì)進(jìn)行比較，擇優(yōu)任用，有利于提高公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)。

二、明確完善公共部門人力資源管理的著力點(diǎn)和突破口

這就是解決公務(wù)員能上能下問題?！吧稀焙汀跋隆笔窍嗷ヂ?lián)系、相互依存、貫穿始終的一對矛盾?！吧稀笔悄康模跋隆笔菞l件，一部分公務(wù)員的“下”是為了另一部分公務(wù)員的“上”，沒有“下”，“上”就無從談起。同樣。“上”的方式又在一定程度上決定了公務(wù)員“下”的方式。因此，要把公務(wù)員“上”和“下”的問題聯(lián)系起來研究。在“上”的方面，一是推行公開選拔、競爭上崗，改進(jìn)公務(wù)員的選拔方式，引入競爭擇優(yōu)機(jī)制，為淘汰相形見絀的公務(wù)員提供了條件。二是改進(jìn)委任制，完善選任制，試行聘任制，改進(jìn)公務(wù)員的任用方式，這對調(diào)整不勝任現(xiàn)職的公務(wù)員也是有利的。三是實(shí)行任期制和試用期制，健全公務(wù)員選拔任用的配套制度，使公務(wù)員“上”的時(shí)候就有了“下”的準(zhǔn)備。實(shí)行試用期制，可以使不稱職的公務(wù)員在任職初期就能得到及時(shí)調(diào)整。在“下”的方面，通過改進(jìn)考核，加強(qiáng)審計(jì)，實(shí)行辭職降免制度，包括自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職和就地免職，加大調(diào)整不稱職公務(wù)員的工作力度；實(shí)行待崗制、轉(zhuǎn)崗學(xué)習(xí)、離崗分流、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等，拓寬“下”的渠道；建立完善社會(huì)保障體系，解決公務(wù)員“下”的后顧之憂。這樣，從“上”和“下”兩個(gè)方面人手，并綜合考慮相關(guān)問題，建立相應(yīng)制度措施，逐步形成公務(wù)員能上能下的機(jī)制，走出一條依靠健全制度、建立機(jī)制解決公務(wù)員能上能下的新路子。

三、明確公共部門人力資源管理部門的職能和工作方式

1工作職能的變化。一是公務(wù)員宏觀管理的職能將進(jìn)一步加強(qiáng)。堅(jiān)持黨管公務(wù)員原則，就是要堅(jiān)持組織路線為政治路線服務(wù)的正確方向，堅(jiān)持公務(wù)員隊(duì)伍“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，堅(jiān)持做到對重要公務(wù)員的任免，嚴(yán)格按照黨內(nèi)民主集中制的原則和程序來進(jìn)行。至于在具體管理權(quán)限和管理方式上，對不同層次、不同類型的公務(wù)員會(huì)有所不同，有的由黨委及組織部門直接管理，有的間接管理，有的就起一個(gè)監(jiān)督檢查的作用。二是在完善我國公共部門人力資源管理中牽頭抓總的職能將進(jìn)一

步加強(qiáng)。完善我國公共部門人力資源，既包括公務(wù)員制度的改革，也包括公共事業(yè)單位人事制度改革，必須調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的積極性。組織部門是黨委主管組織建設(shè)和公務(wù)員工作的綜合職能部門，按照中央的要求，在完善公共部門人力資源管理中要擔(dān)負(fù)起牽頭抓總、宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能，與有關(guān)部門加強(qiáng)溝通、密切配合。只有這樣，才能形成推動(dòng)公共部門人事制度改革的合力，共同把改革推向前進(jìn)。三是公務(wù)員監(jiān)督的職能將進(jìn)一步加強(qiáng)，包括對重要公務(wù)員的監(jiān)督和對公務(wù)員選拔任用工作的監(jiān)督。由重選拔輕監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)檫x拔和監(jiān)督并重，是組織部門工作的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。監(jiān)督也是管理。要努力探索一套適合組織部門自身特點(diǎn)的工作方式，寓監(jiān)督于管理之中，在管理中實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。同時(shí)，管理者也要接受監(jiān)督。

2工作方式的變化。在現(xiàn)代社會(huì)，尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活多樣化趨勢日益發(fā)展，市場機(jī)制逐步完善，各方面的競爭日趨激烈的新形勢下，僅靠伯樂相馬顯然是不夠的。因?yàn)樗艿阶陨碜R(shí)人選人視野的局限。一方面，許多優(yōu)秀人才感到缺少機(jī)會(huì)，懷才不遇。另一方面，管理部門苦于蓄水池小，手頭掌握的人選不足，常常捉襟見肘。同時(shí)，這種方式往往受主觀因素影響比較大，對公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)掌握不一，容易出現(xiàn)憑個(gè)人好惡選人的問題。因此，必須在改革選人用人機(jī)制上做文章。推行公開選拔、競爭上崗等改革措施，就是一種嘗試。它意味著人力資源管理部門的工作方式將發(fā)生很大的變化。打個(gè)比喻，人力資源管理部門將更多地由“伯樂”的角色變成比賽規(guī)則的制定者和裁判員的角色。這種工作方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上對我們的要求更高了。必須在繼承和堅(jiān)持過去行之有效的方法的同時(shí)，學(xué)習(xí)掌握現(xiàn)代先進(jìn)的科學(xué)的識(shí)人用人方法。

3工作方法的變化。拿公務(wù)員考察方法來說，這些年各地在改革實(shí)踐中已經(jīng)探索了一些方法，包括實(shí)行民主推薦、民意測驗(yàn)、民主評議；實(shí)行公務(wù)員考察預(yù)告制，擴(kuò)大考察范圍，注意向知情人了解情況i引進(jìn)國外科學(xué)的考試、考核、測試、審計(jì)、評估方法，改進(jìn)公務(wù)員思想政治素質(zhì)測評和工作實(shí)績考核評價(jià)，注意發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的潛能；重視對公務(wù)員8小時(shí)以外社交圈和生活圈的考察，進(jìn)一步把好用人關(guān)；建立公務(wù)員考察責(zé)任制和用人失誤責(zé)任追究制等。這些管理方法和工作方法上的改革措施，都對管理部門的工作提出了新的更高的要求。

四、明確公共部門人力資源管理的推進(jìn)方式

要堅(jiān)持重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)相結(jié)合。實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是在一些關(guān)鍵性的改革措施上率先取得突破。如擴(kuò)大民主方面，首先實(shí)行民主推薦、民意測驗(yàn)以及公示制等；在改革選拔任用制度方面，實(shí)行公開選拔、競爭上崗等。多個(gè)單項(xiàng)措施的突破，就為整體推進(jìn)和配套改革奠定了基礎(chǔ)。二是在一些地方率先進(jìn)行改革的試驗(yàn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。這些重點(diǎn)項(xiàng)目和少數(shù)地方的率先突破，對于整個(gè)人力資源制度改革是一個(gè)很大的推動(dòng)和促進(jìn)。在實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破的同時(shí)，要注重各項(xiàng)措施的綜合配套，向整體推進(jìn)方向發(fā)展。筆者認(rèn)為，有以下兩種方式。

一種是從外延的方面深化。包括擴(kuò)大某些改革措施的實(shí)行范圍、出臺(tái)新的改革舉措、對改革進(jìn)行綜合配套、解決存在的相關(guān)問題等。具體說：

擴(kuò)大某些改革措施的實(shí)行范圍。比如，近幾年來，公示制、公開選拔等改革措施已在一些地方試行，但從全國來看，還是局部的，面還不大。要在地廳級以下領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員中普遍實(shí)行任前公示制；經(jīng)過幾年的努力，通過公開選拔產(chǎn)生的地廳級以下公務(wù)員要達(dá)到新提拔公務(wù)員總數(shù)的三分之一以上，這就把推行的范圍大大擴(kuò)大了。從一些地方試行的情況看，這個(gè)目標(biāo)可以達(dá)到。還有試用期制、待崗制、考察預(yù)告制、考察工作責(zé)任制等在較大范圍推行，也是這種方式。

出臺(tái)新的改革舉措。比如，討論地(市)縣(市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選，實(shí)行全委會(huì)無記名投票表決制等，就是一些新的改革舉措。這方面的工作力度還要加大。

對改革進(jìn)行綜合配套。就拿改進(jìn)公務(wù)員選拔任用工作來說，要防止考察失真失實(shí)，減少用人失察失誤，不是采取某一項(xiàng)措施就可以解決的。必須綜合運(yùn)用多種改革措施，在推薦、考察、醞釀、討論決定、公示乃至選舉等各個(gè)環(huán)節(jié)上采取措施，層層把關(guān)。同樣，解決用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象問題，也要綜合治理。

解決存在的相關(guān)問題。一項(xiàng)制度的改革，往往涉及許多方面的問題，解決好這些問題，從某種意義上說，有時(shí)對這項(xiàng)改革措施的順利推行具有決定性的意義。比如公務(wù)員“能下”問題，大家都認(rèn)識(shí)到必須解決，為什么推進(jìn)緩慢?除了思想觀念和工作力度等方面的原因外，很重要的一條是相關(guān)的配套措施沒有跟上，如社會(huì)保障制度、工資福利制度、與公務(wù)員轉(zhuǎn)崗或再擇業(yè)相關(guān)的培訓(xùn)制度等。特別是社會(huì)保障制度，目前，機(jī)構(gòu)改革人員分流、公務(wù)員辭職辭退、轉(zhuǎn)崗換崗等，都涉及到這個(gè)問題。

另一種是從內(nèi)涵的方面深化。簡要地說，就是對某項(xiàng)改革措施在實(shí)行過程中逐步完善，最大限度地發(fā)揮其積極作用，減少其負(fù)面影響。任何一項(xiàng)改革都可能有利有弊，只要利大于弊，我們就要采取積極的態(tài)度去推行。與此同時(shí)，對其可能帶來的消極作用，也不能掉以輕心。要切實(shí)重視，不斷解決，興利除弊，逐步完善。比如，民主推薦、民主評議和民意測驗(yàn)。一是如何提高民主推薦和測評的真實(shí)性及可信度問題。在實(shí)際工作中，往往只看得票率，而對其中的復(fù)雜因素考慮不夠，如參與推薦或測評者對推薦、測評對象的了解程度；地域因素、部門因素、感情因素以及利害關(guān)系的影響等。被推薦或測評者的上級、同級、直接下級和間接下級的推薦和評價(jià)意見，其客觀性和準(zhǔn)確性也是不完全一樣的。有的地方采取按不同的考評群體分別計(jì)票、加權(quán)計(jì)分、綜合評價(jià)的辦法，可以繼續(xù)探索。二是現(xiàn)在的民主推薦和測評，是一種自下而上的評價(jià)機(jī)制，而在我們黨政機(jī)關(guān)的實(shí)際工作中，是一種自上而下的主導(dǎo)機(jī)制。如何把這兩種不同方向的機(jī)制銜接好，避免一些人為爭取推薦票而不敢大膽管理、放手工作。三是既要把得票情況作為選拔任用公務(wù)員的重要依據(jù)，又不能簡單地以票取人，這二者的關(guān)系應(yīng)該怎樣正確處理?公務(wù)員的得票在多大程度上準(zhǔn)確反映民意?在什么情況下不能以票取人?這些都要進(jìn)行具體的分析。

再比如，公開選拔。其中有些問題也值得研究。一是怎樣科學(xué)、準(zhǔn)確地衡量公務(wù)員的思想政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)才能?如何測評思想品德、工作作風(fēng)、協(xié)調(diào)能力、氣質(zhì)性格等方面的情況?二是如何提高效率、降低成本。解決這個(gè)問題，要加快題庫建設(shè)和考官培訓(xùn)，還可由上級組織人事部門出面，相對集中組織，以發(fā)揮規(guī)模效益。三是怎樣避免和克服投機(jī)心理。必須把公開選拔與群眾公認(rèn)、注重實(shí)績原則相結(jié)合，以形成一種良好的導(dǎo)向。四是異地考察如何防止失真失實(shí)。公務(wù)員考察失真失實(shí)的問題，在異地考察中尤為突出。，有些單位對優(yōu)秀人才舍不得放，用各種辦法加以限制；而對某些素質(zhì)不高，自己不喜歡，或本單位不好安排的人，則盡量說好話，文過飾非，送客出門。五是公開選拔怎樣與后備公務(wù)員制度相銜接。公開選拔出的公務(wù)員，不一定是后備公務(wù)員。目前后備公務(wù)員備而不用的問題比較突出，如果大范圍進(jìn)行公開選拔，后備公務(wù)員提拔任用的機(jī)會(huì)將會(huì)更少。這個(gè)問題如何看待和處理?

又比如，競爭上崗。目前，各地做法不盡一致，有的對個(gè)別或少數(shù)空缺職位實(shí)行，有的拿出全部空缺職位，有的對黨政機(jī)關(guān)全體中層公務(wù)員定期實(shí)行“全體起立，重新就位”，還有的實(shí)行全員競爭上崗，雙向選擇。這就有一個(gè)如何科學(xué)規(guī)范的問題。另外，在實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制的部門，競爭上崗中如何體現(xiàn)和尊重行政首長的意見?還有一個(gè)問題也值得注意。一般來說，機(jī)關(guān)中一些年齡較大的同志，在競爭中往往處于劣勢。很多人不愿報(bào)名參加競爭。但這些同志熟悉政策，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，是業(yè)務(wù)骨干，用不好會(huì)挫傷他們的積極性，影響工作。對他們也有個(gè)如何公平、公正對待，充分發(fā)揮作用的問題。

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(作者簡介：石飛，河南鐵道警官高等?？茖W(xué)校經(jīng)濟(jì)師)

(責(zé)編：賈偉)