論中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障政策的演進(jìn)

曲文勇 崔東艷

摘要:從農(nóng)民工這一特殊概念的出現(xiàn),農(nóng)民工的社會(huì)保障政策也不斷演進(jìn):從一片空白到限制農(nóng)民工流動(dòng)再到積極構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障所取得的成績(jī)無(wú)不體現(xiàn)我國(guó)關(guān)注民生、以人為本的政治主張。但是,在農(nóng)民工社會(huì)保障政策演進(jìn)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題:農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與社會(huì)保障政策嚴(yán)重不對(duì)稱;缺乏法律保障,農(nóng)民工社會(huì)保障執(zhí)行困難;農(nóng)民工參保積極性程度不高等。本文通過(guò)對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生原因的分析,認(rèn)為推進(jìn)以人為本、公正高效的農(nóng)民工社會(huì)保障政策,就要加快立法,建立全國(guó)統(tǒng)籌農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度;構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障利益訴求機(jī)制;加快擴(kuò)大農(nóng)民工覆蓋面及大力發(fā)展社會(huì)工作組織,促進(jìn)政府與農(nóng)民工之間的良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;社會(huì)保障政策;演進(jìn)

中圖分類號(hào):C913.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)26—0017—02

從20世紀(jì)80年代末到90年代以來(lái),農(nóng)民工大量涌現(xiàn)。這一特殊概念是我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)物,是我國(guó)在特殊的歷史時(shí)期出現(xiàn)的一個(gè)特殊的社會(huì)群體。農(nóng)民工包括兩部分人,一部分是在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動(dòng)力,一部分是外出進(jìn)入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)村勞動(dòng)力。本文所關(guān)注的是第二部分農(nóng)民工。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查:截止2008年年底,農(nóng)民工的數(shù)量大約為2億人。這樣一種龐大的群體在努力為經(jīng)濟(jì)做貢獻(xiàn)時(shí),也同時(shí)承受城市的排擠、低廉的報(bào)酬、惡劣的環(huán)境。農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與社會(huì)政策的嚴(yán)重不符并沒(méi)有被忽視,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,農(nóng)民工社會(huì)保障政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障政策的演進(jìn)過(guò)程

1.上世紀(jì)90年代的農(nóng)民工政策名為有序引導(dǎo),實(shí)為限制流動(dòng)。如1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作地通知》:對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力,要引導(dǎo)他們“離土不離鄉(xiāng)”,就地消化轉(zhuǎn)移,防止出現(xiàn)大量農(nóng)村勞動(dòng)力盲目進(jìn)城找活干的局面;1994、1995年國(guó)家有關(guān)部門頒發(fā)《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)暫行規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作地意見(jiàn)》,規(guī)定農(nóng)民工要有政府部門辦的“三證”,否則收容遣送。這一時(shí)期政府忙于管制農(nóng)民工流動(dòng),無(wú)暇顧及農(nóng)民工的服務(wù)保障,加之城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)兩種戶口的權(quán)利長(zhǎng)期不平等,在城市的農(nóng)民工不被作為城市社會(huì)的一員,因此對(duì)其的社會(huì)保障政策一片空白。

2.進(jìn)入21世紀(jì),農(nóng)民工的政策發(fā)生了質(zhì)變,社會(huì)保障政策從無(wú)到有再到不斷完善,體現(xiàn)了以人為本、關(guān)注民生的社會(huì)發(fā)展軌跡。2002年中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2002年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn):對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工“公平對(duì)待,合理引導(dǎo),完善管理,搞好服務(wù)”。2003年國(guó)務(wù)院公布的《工傷保險(xiǎn)條例》,首次將農(nóng)民工納入保險(xiǎn)范圍,廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。2004年中央一號(hào)文件更明確地提出,“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分,要保障進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益”。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》明確提出堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,以人為本,認(rèn)真解決涉及農(nóng)民工利益的問(wèn)題。2007年全國(guó)人大通過(guò)《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)節(jié)仲裁法》并且農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)從2007年7月1日起開(kāi)始實(shí)施。黨的十七大明確提出社會(huì)保障要“覆蓋城鄉(xiāng)”,胡錦濤總書(shū)記也提出“一個(gè)優(yōu)先目標(biāo)、兩個(gè)結(jié)合、四個(gè)原則”的基本指導(dǎo)思想,旨在要求社會(huì)保障體系要圍繞人人享有基本生活保障這一優(yōu)先目標(biāo),堅(jiān)持效率與公平、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合,將全民納入社會(huì)保障體系。其中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障全覆蓋是關(guān)鍵的一環(huán)。今年國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部針對(duì)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。人力資源和社會(huì)保障部近日公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》。不到10年,政府從限制農(nóng)民工流動(dòng)到鼓勵(lì)其進(jìn)城,從忽視農(nóng)民工權(quán)益到積極穩(wěn)妥建構(gòu)農(nóng)民工社會(huì)保障,體現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障在政策上突破二元戶籍限制,以人為本,共享社會(huì)成果的公平性。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障政策演進(jìn)中的問(wèn)題

1.農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與社會(huì)保障政策嚴(yán)重不對(duì)稱。經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展是社會(huì)健康發(fā)展的必然條件。但我國(guó)改革開(kāi)放20年里幾乎是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先,兼顧公平。直至90年代才開(kāi)始意識(shí)到社會(huì)政策的重要性。在這種大的背景之下,農(nóng)民工的進(jìn)城與否完全取決于經(jīng)濟(jì)的需要。從限制流動(dòng),到鼓勵(lì)入城,農(nóng)民工一直被動(dòng)地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)需要。他們從事著最累最苦的工作(這些工作往往是城市化建設(shè)的基石)而卻遭受到最不公平的待遇,以至10年之久。

2.缺乏法律保障,農(nóng)民工社會(huì)保障政策執(zhí)行力度不足。迄今為止,中國(guó)尚未出臺(tái)《社會(huì)保障法》。農(nóng)民工社會(huì)保障的政策散見(jiàn)于意見(jiàn)、法規(guī)和地方性條例。因此,一方面,無(wú)法可依的農(nóng)民工社會(huì)保障只能按地區(qū)劃分,實(shí)行各自的保障政策,給日后的全國(guó)統(tǒng)籌帶來(lái)了麻煩。另一方面,農(nóng)民工的社會(huì)保障政策缺少規(guī)范性。一是在制定政策時(shí)沒(méi)有允許農(nóng)民工充分參與和表意。第11屆全國(guó)人大代表名單僅有3位農(nóng)民工代表。二是地方政府在執(zhí)行政策過(guò)程中,有時(shí)出現(xiàn)抵觸、改造、移花接木和應(yīng)對(duì)性、敷衍性實(shí)施,使得農(nóng)民工社會(huì)保障政策的“應(yīng)然”與“實(shí)然”差距過(guò)大。例如千呼萬(wàn)喚的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施后,不到幾年就出現(xiàn)了農(nóng)民工“退保潮”現(xiàn)象。主要原因是地方政府頻頻設(shè)卡,為減少財(cái)政支出,不按規(guī)定辦事,以退個(gè)人賬戶取代辦理跨地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù),鼓勵(lì)農(nóng)民工參保再退保。農(nóng)民工拿“小頭”,地方政府拿“大頭”。據(jù)報(bào)道,深圳竟一年坐收8個(gè)億。

3.農(nóng)民工群體政治弱勢(shì)化趨勢(shì)明顯。農(nóng)民工是農(nóng)民身份的工人,由于二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在,農(nóng)民工戶口不在就業(yè)的城市,不能參加當(dāng)?shù)剡x舉,農(nóng)民工群體在政治上出現(xiàn)弱勢(shì)化趨勢(shì)。在制定法律和重要的公共政策時(shí),農(nóng)民工的聲音越來(lái)越弱,對(duì)于政策和社會(huì)的影響力也越來(lái)越小,對(duì)于社會(huì)事務(wù)的參與程度大為降低,其表意渠道十分有限,其基本的訴求往往不能成為公共輿論的焦點(diǎn)。在重要的立法或議事機(jī)構(gòu)當(dāng)中,農(nóng)民工的代表數(shù)量極少,與其在總?cè)丝谥兴嫉谋壤懿幌喾Q。此外,農(nóng)民工中黨團(tuán)員比例低,成為黨團(tuán)員的農(nóng)民工多數(shù)外出打工后,用人單位一般不接受其黨團(tuán)組織關(guān)系,很難參加黨團(tuán)組織生活,也沒(méi)有自己的工會(huì)組織,他們自己也因此認(rèn)為是“二等公民”。因此,農(nóng)民工無(wú)論是在參與制定與其相關(guān)的社會(huì)保障政策還是表達(dá)其意愿都沒(méi)有暢通渠道,只能被動(dòng)接受,以至于期盼已久的社會(huì)保障政策出臺(tái)后紛紛遭到遺棄。

4.農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障理解接受能力較弱,參保積極性不高。我國(guó)正處于從農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明過(guò)渡時(shí)期,農(nóng)民工作為這一時(shí)代的特殊群體,深受兩種文明的沖擊。幾千年的農(nóng)業(yè)文明使得群體本位的依賴性文化意識(shí)深深扎根于農(nóng)村?！梆B(yǎng)兒防老”成為中國(guó)農(nóng)村主要的養(yǎng)老模式。商品經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響將人陷入更深層次的物對(duì)人的統(tǒng)治關(guān)系中,消費(fèi)文化驅(qū)使人對(duì)于現(xiàn)時(shí)物質(zhì)追求而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。在農(nóng)民工意識(shí)中,參保就意味著15年漫長(zhǎng)的繳費(fèi)期,這筆費(fèi)用解決實(shí)際問(wèn)題的效用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于十幾年后的養(yǎng)老金的效用。同時(shí),農(nóng)民工對(duì)政策理解不到位,對(duì)復(fù)雜的成文規(guī)定掌握不足,因此對(duì)社會(huì)保障的參與積極性不高。

三、推進(jìn)以人為本、公正高效的農(nóng)民工社會(huì)保障政策

(一)法律先行,建立全國(guó)統(tǒng)籌農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度

首先,加快出臺(tái)《農(nóng)民工社會(huì)保障法》。目前我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障體系操作過(guò)程無(wú)法可依,社會(huì)保障制度各地各辦法,沒(méi)有統(tǒng)一的原則,時(shí)常發(fā)生社保資金挪用、亂用;管理部門權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題就要加快相關(guān)法律的出臺(tái),靠國(guó)家法律強(qiáng)制力管理社會(huì)保障工作,加大社會(huì)保障基金征繳與基金監(jiān)管力度,防范可能的政策風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)。其次,建立全國(guó)統(tǒng)籌農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度。一是保障農(nóng)民工公平享有勞動(dòng)成果的有效途徑;二是避免了地方排他行為的發(fā)生。由中央政府對(duì)參保個(gè)人配備相應(yīng)的資金支持吸引農(nóng)民工參保,為其建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的永久性賬戶,采用完全積累模式管理基金,既便于農(nóng)民工對(duì)這一制度的理解,也便于農(nóng)民工保險(xiǎn)賬戶在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng),節(jié)省不必要的手續(xù)。同時(shí),結(jié)合土地?fù)Q保障,適當(dāng)扶持農(nóng)民工的就業(yè)和參保工作。對(duì)放棄農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民工,可直接參加農(nóng)民工社會(huì)保障,并以農(nóng)村土地使用權(quán)折算為一定年數(shù)的個(gè)人賬戶積累額,促進(jìn)農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到社會(huì)保障的平穩(wěn)過(guò)渡。此外,政府應(yīng)適當(dāng)降低企業(yè)、個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)。一方面,農(nóng)民工大多在中小企業(yè)工作,工資較低,繳費(fèi)能力有限。另一方面,由于《新勞動(dòng)合同法》的頒布使得人力成本上升,加之融資難、人民幣升值等因素,導(dǎo)致中小企業(yè)陷入困境。2008上半年我國(guó)就有6.7萬(wàn)家規(guī)模以上中小企業(yè)倒閉,超過(guò)2000萬(wàn)工人被解聘。就業(yè)機(jī)會(huì)的減少也就意味著勞動(dòng)力的剩余和生活來(lái)源緊張。因此,政府應(yīng)適當(dāng)減少企業(yè)、個(gè)人繳費(fèi)基數(shù),或給予雇傭農(nóng)民工企業(yè)優(yōu)惠政策,拓展農(nóng)民工就業(yè)機(jī)會(huì),保障其保險(xiǎn)繳費(fèi)能力,才能真正使農(nóng)民工從社會(huì)保障中獲益。

(二)構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障利益訴求機(jī)制

1.轉(zhuǎn)變政府觀念,為農(nóng)民工增權(quán)。所謂增權(quán),實(shí)際上可以看作弱勢(shì)群體能力建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。應(yīng)當(dāng)尊重和保障弱勢(shì)群體的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利,特別是要加強(qiáng)民主制度建設(shè),保障弱勢(shì)群體的參與權(quán)利,尤其是保障其參與與其有關(guān)養(yǎng)老保障決策的權(quán)利,使其能夠表達(dá)和維護(hù)自身的養(yǎng)老權(quán)益。如果農(nóng)民工群體被排斥在社會(huì)進(jìn)程之外,不能參與相關(guān)決策的進(jìn)程,他們的聲音就無(wú)法表達(dá),更談不上有效維護(hù)其權(quán)益。在建設(shè)法治社會(huì)的進(jìn)程中,我們不僅要保障農(nóng)民工群體對(duì)于有關(guān)立法的參與權(quán),而且要增強(qiáng)農(nóng)民工群體利用法律手段維護(hù)自身權(quán)益的能力。

2.地方政府要大力宣傳教育,為農(nóng)民工講解社會(huì)保障政策。政府基層組織干部帶頭當(dāng)好義務(wù)宣傳員,采取開(kāi)展講座、發(fā)放各類通俗易懂的宣傳資料、現(xiàn)場(chǎng)解答等多種形式,向農(nóng)民工講清、講透參加社保的意義、好處及利益,宣傳黨的好政策,宣傳參加社保的新觀念。通過(guò)廣泛宣傳,使廣大農(nóng)民工由不了解社保到對(duì)社保具體規(guī)定清清楚楚、明明白白,逐步消除他們對(duì)社保的觀望、懷疑和不信任態(tài)度;樹(shù)立起了“關(guān)心社保就是關(guān)心自己”的思想,從而自愿踴躍參保。

3.要建立農(nóng)民工主體化的利益表達(dá)機(jī)制。首先,有了主體化的利益表達(dá)意識(shí),農(nóng)民工群體對(duì)自己的利益要求才會(huì)有清醒的認(rèn)識(shí),才會(huì)更加自覺(jué)地、主動(dòng)地影響公共政策,追求合理的利益要求,并且采取正當(dāng)?shù)氖侄尉S護(hù)合理的利益要求。其次,構(gòu)建利益訴求表達(dá)機(jī)制,要完善基層民主制度,落實(shí)公眾表達(dá)自身利益的話語(yǔ)權(quán),讓農(nóng)民工利益主體都有表達(dá)自己利益訴求的平等機(jī)會(huì)。構(gòu)建人民利益表達(dá)機(jī)制,明確政府部門權(quán)責(zé)范圍,保證信息上傳的有效性。

(三)加速擴(kuò)大農(nóng)民工覆蓋面,設(shè)定社?；痨`活收繳制

雖然全國(guó)農(nóng)民工納入社會(huì)保險(xiǎn)體系的人數(shù)越來(lái)越多,但與100%覆蓋率還有一段距離。加速擴(kuò)大農(nóng)民工覆蓋面是全民保障的重要一環(huán),但這種擴(kuò)面要以經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展為前提,同時(shí)要設(shè)定適合農(nóng)民工流動(dòng)性、貧困性特點(diǎn)的繳費(fèi)制度,適當(dāng)降低農(nóng)民工群體的繳費(fèi)率,逐步將所有農(nóng)民工納入社保體系。只有該群體實(shí)現(xiàn)全體保障,才能促進(jìn)國(guó)民全覆蓋的實(shí)現(xiàn)。

(四)大力發(fā)展社會(huì)工作組織,促進(jìn)政府與農(nóng)民工之間的良性互動(dòng)與合作

當(dāng)前,政府職能的轉(zhuǎn)變就是要把一部分功能移交給社會(huì)、發(fā)展社會(huì)的自我協(xié)調(diào)和自我管理能力,讓民眾能自主表達(dá)、自主維護(hù)、自主實(shí)現(xiàn)。以社會(huì)工作組織代替分散的農(nóng)民工個(gè)體表達(dá)利益訴求,在平衡利益各方、在農(nóng)民工與政府之間實(shí)施有效溝通。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)性有利于克服和彌補(bǔ)農(nóng)民工個(gè)體利益訴求的不足、政治地位弱勢(shì)化問(wèn)題,保證了農(nóng)民工對(duì)與其相關(guān)的社會(huì)保障政策的影響力。

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(責(zé)任編輯/王麗君)