蘭麗影

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

黨內(nèi)法規(guī)制度與黨員主體地位保障

蘭麗影

（中共黑龍江省委黨校，黑龍江哈爾濱150080）

保障黨員主體地位，是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要舉措。黨內(nèi)法規(guī)制度對保障黨員主體地位有著不可低估的重要作用?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度，無論是法規(guī)制度規(guī)定層面，還是法規(guī)制度落實層面，都還不夠健全和完善，使黨員的主體地位得不到應(yīng)有的尊重和保障。因此，應(yīng)進(jìn)一步健全與完善黨內(nèi)法規(guī)制度，如適時修改和完善《黨章》、加強(qiáng)黨內(nèi)程序立法等，從根本上保障黨員的主體地位。

中國共產(chǎn)黨；法規(guī)制度；黨員；主體地位

“保障黨員主體地位”是黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中提出的重大課題。這一重大課題的提出，表明黨中央更加注重對黨員主體地位問題的落實。多年來，盡管我們黨已經(jīng)形成了以《中國共產(chǎn)黨章程》為母法，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》為專門法，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等為補(bǔ)充的一系列保障黨員權(quán)利、規(guī)范黨員行為的黨規(guī)黨法，但在現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制度中，一直存在著忽視黨員主體地位的問題。為此，要努力健全與完善保障黨員主體地位的法規(guī)制度，逐步形成以黨章為核心的完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

一、現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度不夠健全和完善，黨員主體地位得不到應(yīng)有尊重

黨的十七大報告明確提出要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”?！?〕（P49）這就指明了黨內(nèi)民主制度建設(shè)的目標(biāo)、方向和重點(diǎn)，對推動黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)具有重要意義。近年來，黨內(nèi)民主建設(shè)雖然取得了顯著的進(jìn)步，但從總體來看，黨員主體地位保障的制度化水平并不高，還未完全走向規(guī)范化和科學(xué)化，黨員在黨內(nèi)應(yīng)有的主體地位事實上處于一種“缺位”、“錯位”狀態(tài)，并未得到應(yīng)有的尊重。

（一）法規(guī)制度規(guī)定不夠全面、系統(tǒng)

一是《黨章》對黨員主體地位的規(guī)定不全面。黨章是黨內(nèi)的根本大法，它是原則性的、宏觀的?，F(xiàn)行黨章關(guān)于黨員主體地位的規(guī)定主要體現(xiàn)在黨員的八項權(quán)利與八項義務(wù)上。如在黨員享有的權(quán)利的規(guī)定中，只規(guī)定了黨員的學(xué)習(xí)權(quán)、討論權(quán)、建議權(quán)、批評檢舉權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、申辯權(quán)、保留意見權(quán)、申辯控告權(quán)等民主權(quán)利，而對于黨員的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)等沒有作明確而具體的規(guī)定，難以滿足作為黨內(nèi)主體的黨員所應(yīng)具有的一些基本權(quán)利的需要。

二是黨內(nèi)民主制度原則性規(guī)定多，程序性規(guī)定少。我們黨現(xiàn)有的涉及黨員主體地位的制度主要有：黨的代表大會制度、黨委會制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨務(wù)公開制度等。這些制度是黨內(nèi)民主具體內(nèi)容的體現(xiàn)，是黨員發(fā)揮主體作用的基本載體，對保障黨員主體地位確實起到了不容忽視的重要作用。但是，由于有些制度過于原則，缺少貫徹實施的可操作性機(jī)制和程序，在實踐中很難落實，造成黨內(nèi)現(xiàn)有制度的弱化甚至失效，黨員主體作用難以發(fā)揮。

三是相關(guān)法規(guī)對侵犯和損害黨員民主權(quán)利行為的防范懲處規(guī)定較弱，尤其是黨員監(jiān)督權(quán)的行使缺乏制度性保障。如黨員揭發(fā)、檢舉黨內(nèi)有違法違紀(jì)情況的組織或黨員時，黨組織將黨員的揭發(fā)檢舉信轉(zhuǎn)給被揭發(fā)檢舉的組織或人員，致使黨員受到打擊報復(fù)的現(xiàn)象時有發(fā)生。對于此種情況，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定：“黨組織要建立健全保護(hù)揭發(fā)、檢舉人權(quán)益的制度”，〔2〕（P7）但并無具體的制度條文。而對于侵犯黨員權(quán)利行為的黨組織，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定：“上級黨組織對有關(guān)責(zé)任者進(jìn)行批評教育；情節(jié)嚴(yán)重的，按照規(guī)定追究有關(guān)責(zé)任者的責(zé)任”，〔2〕（P8）但并沒有詳細(xì)規(guī)定具體應(yīng)受怎樣的處罰，由哪個黨組織負(fù)責(zé)作出處罰決定等。

四是黨內(nèi)制度的系統(tǒng)性不強(qiáng)。黨員在黨內(nèi)主體地位的確立，不僅要建立一套制度加以保障，而且相互之間應(yīng)當(dāng)緊密銜接、互為補(bǔ)充，形成系統(tǒng)、嚴(yán)密、完整的可操作的制度體系。“只有當(dāng)這些要素緊密相連，像機(jī)器的部件一樣嚙合在一起互促互動時，才是真正形成制度，形成了體制或機(jī)制”?！?〕（P63）從目前情況看，現(xiàn)有的不少黨內(nèi)制度互相之間的聯(lián)系不十分緊密，尚未形成有機(jī)連接的網(wǎng)絡(luò)，制度系統(tǒng)內(nèi)部不協(xié)調(diào)，不利于黨員主體地位的確立和作用的發(fā)揮。其一方面表現(xiàn)為制度沖突。對于同一種行為，有的制度安排認(rèn)可，有的制度安排則禁止或限制，這在一定程度上造成黨內(nèi)生活的無所適從。另一方面則表現(xiàn)為黨內(nèi)民主制度之間的銜接不緊密，出現(xiàn)制度“漏洞”，使黨內(nèi)生活中的一些消極腐敗現(xiàn)象得不到有效遏制，削弱了制度的有效性。此外，黨內(nèi)有些制度規(guī)定有明顯的缺陷，甚至與現(xiàn)實要求脫節(jié)，尚需進(jìn)一步規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

（二）法規(guī)制度落實不到位

制度的不斷“生產(chǎn)”，不是可有可無的“擺設(shè)”，是為了能在黨內(nèi)民主政治生活中得到全面的有效的落實，發(fā)揮出不因個人意志而超越的不可逆抗性。從目前情況看，存在著重制度安排而輕制度執(zhí)行的情況。在制度的執(zhí)行過程中，一方面缺乏監(jiān)督，執(zhí)行不執(zhí)行一個樣，執(zhí)行得好壞一個樣；另一方面則是制度的執(zhí)行往往因人而異，造成制度面前的不平等。如民主選拔干部問題，在既有相關(guān)制度又規(guī)定了程序的情況下，有的地方仍存在著“少數(shù)人選少數(shù)人”的現(xiàn)象，制度的實行形同虛設(shè)或走了樣，這不僅影響了制度功能的充分發(fā)揮，而且使得黨員的主體地位得不到應(yīng)有尊重。假如這種重制度安排輕制度執(zhí)行的情況不能得到改善，久而久之，制度的安排和執(zhí)行之間就會發(fā)生分離，制度就會流于形式，就會導(dǎo)致一些黨組織和黨員干部無視制度的存在，客觀上造成制度的“空轉(zhuǎn)”或低效率。

二、健全與完善相關(guān)法規(guī)制度，從根本上保障黨員主體地位

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨的其他建設(shè)的基礎(chǔ)和依托，只有黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)搞好了，才能使黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)得到貫徹和落實?，F(xiàn)階段要想使黨員主體地位得到有效保障，必須進(jìn)一步健全完善相關(guān)法規(guī)制度，從根本上保障黨員的主體地位。

（一）適時修改和完善《黨章》，對黨員主體地位作出鮮明而突出的價值確認(rèn)

黨章在黨內(nèi)生活中通常被稱為“黨內(nèi)憲法”，理應(yīng)對黨員主體地位作出鮮明而突出的價值確認(rèn)，唯此才符合黨的根本屬性及黨章的本質(zhì)精神，才能為確保黨員主體地位而進(jìn)行的制度創(chuàng)新提供基本的指南。然而現(xiàn)行的黨章中并沒有直接寫明或體現(xiàn)黨員在黨內(nèi)的主人地位和主體作用。因此，應(yīng)從立足黨員是黨的主人、黨的主體出發(fā)，適時修改《黨章》，進(jìn)一步明確黨員主體地位。

一是在黨章總綱中要明確闡釋黨內(nèi)權(quán)力的來源問題。黨員是黨的主人，是黨組織完成各項工作任務(wù)的主要參與者，對黨內(nèi)一切事務(wù)起最終決定作用，是黨的事業(yè)成功的決定力量，因此黨章總綱中要寫明黨員是黨內(nèi)權(quán)力的所有者，黨內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)是各級代表大會，黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是黨的全國代表大會。這既是對黨員在黨內(nèi)的價值確認(rèn)，鮮明地體現(xiàn)了黨員的先進(jìn)性，又反映了黨員的時代特征，解決了黨內(nèi)權(quán)力來源合法性問題。

二是在黨章關(guān)于入黨宣誓的誓詞中應(yīng)體現(xiàn)出黨員享有權(quán)利。這是黨員具有主人地位和發(fā)揮主體作用的充分體現(xiàn)和具體要求。黨章第六條規(guī)定的入黨誓詞是：“我志愿加入中國共產(chǎn)黨，擁護(hù)黨的綱領(lǐng)，遵守黨的章程，履行黨員義務(wù)，執(zhí)行黨的決定，嚴(yán)守黨的紀(jì)律，保守黨的秘密，對黨忠誠，積極工作，為共產(chǎn)主義奮斗終生，隨時準(zhǔn)備為黨和人民犧牲一切，永不叛黨。”〔4〕（P202-203）入黨誓詞高度概括了黨對黨員的要求，也概括了黨員對黨組織和黨的事業(yè)所承擔(dān)的政治責(zé)任，并具有黨規(guī)黨法的性質(zhì)，對每個黨員都具有約束力。誓詞中提到了“履行黨員義務(wù)”，卻并未提到“黨員享有權(quán)利”。黨員的義務(wù)和權(quán)利是統(tǒng)一的，是相互聯(lián)系、相互依存、相輔相成、不可分割的，黨員權(quán)利更是神圣不可侵犯的。黨員作為黨的主人、黨的主體，其地位和作用既體現(xiàn)在黨員履行的義務(wù)中，更充分體現(xiàn)在黨員享有的表決權(quán)、選舉和被選舉權(quán)、批評權(quán)、揭發(fā)檢舉權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利之中。所以，在入黨誓詞中，應(yīng)體現(xiàn)出黨員享有權(quán)利?，F(xiàn)在這種只講“履行黨員義務(wù)”的表述，會對黨員甚至在黨內(nèi)外造成一種誤解和錯覺，即黨員的義務(wù)和權(quán)利可以割裂開來，“履行黨員義務(wù)”比“享有黨員權(quán)利”更重要。

三是在關(guān)于黨的基層組織基本任務(wù)的規(guī)定中，要積極體現(xiàn)黨員的主人地位和主體作用。長期以來，黨組織的職能主要體現(xiàn)在對黨員的教育、管理和監(jiān)督等方面，服務(wù)職能體現(xiàn)得較少。直到黨的十七大黨章，才在基層黨組織的任務(wù)中明確規(guī)定了服務(wù)職能?？偟膩砜矗F(xiàn)行黨章對黨的基層組織基本任務(wù)的規(guī)定中，基本上把黨員置于從屬、被動的地位。實際上，黨員在黨內(nèi)并不是單純被動的教育對象、管理對象和監(jiān)督對象，相反應(yīng)該是積極主動的教育主體、管理主體和監(jiān)督主體。黨的基層組織的基本任務(wù)也不是單純地對黨員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督，而應(yīng)該是確立黨員主人地位，發(fā)揮黨員的主體作用。因此，要立足于黨員的主人地位和主體作用來規(guī)定黨的基層組織的基本任務(wù)，使黨員的主人地位和主體作用在其中得到充分體現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)黨內(nèi)程序立法，全面提高制度的可操作性

從一定意義上講，黨內(nèi)民主制度的規(guī)范性、合理性、權(quán)威性和有效性決定著黨員主體地位的保障程度，決定著黨內(nèi)民主的建設(shè)和發(fā)展。因為健全和完善的黨內(nèi)民主制度，能夠消除黨員主體的后顧之憂，激發(fā)廣大黨員對黨內(nèi)民主的不懈追求?？梢哉f，科學(xué)的黨內(nèi)制度體系是實現(xiàn)黨員主體地位的制度保證。確立和保障黨員主體地位，發(fā)揮黨員主體作用，必須抓住黨內(nèi)民主制度建設(shè)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要在堅持“黨員是黨的主體”的基本理念指導(dǎo)下，增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性、針對性和可操作性，完善體現(xiàn)黨員主體地位的制度體系。

目前，現(xiàn)有的黨規(guī)黨法對涉及黨員主體地位的各項黨內(nèi)民主制度作了一些規(guī)定，這些規(guī)定對于促進(jìn)黨員發(fā)揮主體性作用極其重要。在黨內(nèi)民主生活實踐中，只有將制定的諸多規(guī)章制度切實有效地貫徹落實下去，才有助于形成良好的黨內(nèi)民主環(huán)境和氛圍，才有助于確立和保障黨員的主體地位，才能彰顯出制度的約束力和保障力。也就是說，制度的實行必須有一套可具體實施操作的規(guī)范的運(yùn)行程序。

如前所述，近年來，保障黨員主體地位的相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)已得到長足發(fā)展，為黨內(nèi)依法保障黨員主體地位創(chuàng)造了條件，但是我們要清醒地看到，現(xiàn)行的基本法規(guī)制度對黨員主體地位的剛性支撐力量明顯不足，需要進(jìn)一步健全與完善，即在黨內(nèi)法規(guī)中進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化各種具體的可操作性規(guī)定，明確各項制度的運(yùn)行程序。一方面，要根據(jù)目前黨內(nèi)民主制度的運(yùn)行狀況，總結(jié)世界上其他執(zhí)政黨的經(jīng)驗教訓(xùn)，全面制定和確立各項制度的運(yùn)行程序。如實行民主集中制的程序、民主選舉的程序、民主決策的程序、重大問題表決的程序等，全面提高制度的可操作性。另一方面，要明確程序執(zhí)行的嚴(yán)肅性和紀(jì)律性。如果領(lǐng)導(dǎo)決策沒有履行征求黨員群眾意見的程序，提拔干部沒有履行黨員民主推薦、集體討論決定的程序，均應(yīng)視為無效，有關(guān)人員和部門有權(quán)拒絕執(zhí)行。

總之，要通過完善程序立法提高民主制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性，使得保障黨員主體地位的每個步驟均以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以明確規(guī)范，強(qiáng)化黨員主體地位的不可逆轉(zhuǎn)性，控制發(fā)展黨內(nèi)民主過程中的各種風(fēng)險，避免黨員主體地位的落實流于形式，甚至被少數(shù)人所利用走向邪路，切實做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，保障黨內(nèi)民主真正落到實處，最終使黨員的主體地位在黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、細(xì)則、辦法等各個層級的黨內(nèi)法規(guī)中都體現(xiàn)出來，否則依照法規(guī)制度保障黨員主體地位將會大打折扣。

〔1〕本書編寫組.十七大報告輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2007.

〔2〕本書編寫組.中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2004.

〔3〕胡業(yè)福.中國共產(chǎn)黨黨員主體地位問題研究〔D〕.山東理工大學(xué)，2009．

〔4〕傅治平.新黨章輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：國家行政學(xué)院出版社，2007.

D263.2

A

1009-1203（2010）05-0028-03

2010-07-27

黑龍江省社科研究規(guī)劃項目（項目編號：08c064）。

蘭麗影（1982-），女，黑龍江肇東人，中共黑龍江省委黨校黨史黨建教研部講師。

責(zé)任編輯 馮耀明