黃穎

（中國(guó)浦東干部學(xué)院，上海 201204）

在實(shí)踐與理論的交互中探索黨內(nèi)基層民主之路
——“深化黨內(nèi)基層民主實(shí)踐創(chuàng)新”研討會(huì)綜述

黃穎

（中國(guó)浦東干部學(xué)院，上海 201204）

2009年8月和11月，習(xí)近平同志和李源潮同志分別對(duì)《領(lǐng)導(dǎo)參考》刊載的《深化黨務(wù)公開的有益實(shí)踐和探索——上海市閔行區(qū)推進(jìn)黨務(wù)公開工作研究報(bào)告》作了重要批示。為了深入貫徹十七屆四中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平同志和李源潮同志重要批示精神，2009年12月19日，中國(guó)浦東干部學(xué)院與中共上海市閔行區(qū)委聯(lián)合舉辦了“深化黨內(nèi)基層民主實(shí)踐創(chuàng)新”研討會(huì)。研討會(huì)在上海市閔行區(qū)召開，來(lái)自中央黨校、中央政策研究室、中組部黨建研究所、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)浦東干部學(xué)院、清華大學(xué)、北京大學(xué)等單位的30多位黨建專家和上海、四川、湖北、浙江、陜西等地的黨建工作者，就基層黨內(nèi)民主實(shí)踐創(chuàng)新問(wèn)題進(jìn)行了面對(duì)面的探討。中共上海市委副書記、中國(guó)浦東干部學(xué)院第一副院長(zhǎng)殷一璀出席會(huì)議并講話。中國(guó)浦東干部學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)馮俊和中共閔行區(qū)委書記孫潮分別致辭。

研討會(huì)上，上海市閔行區(qū)委、浦東新區(qū)區(qū)委，四川省成都市委、巴中市委、雅安市委，浙江省臺(tái)州市黃巖區(qū)委，陜西省西安市未央?yún)^(qū)委，湖北省宜昌市委分別結(jié)合各自近些年來(lái)在黨內(nèi)民主建設(shè)方面的實(shí)踐探索作了交流發(fā)言，暢談了推進(jìn)黨內(nèi)民主進(jìn)程中的實(shí)際做法、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和所做的思考。李君如、蔡長(zhǎng)水、王長(zhǎng)江、白津夫、劉靖北、劉昀獻(xiàn)等黨建專家作了精彩的主旨發(fā)言、點(diǎn)評(píng)或講評(píng)。會(huì)議組織有序、氣氛熱烈、討論深入，呈現(xiàn)出理論與實(shí)踐緊密結(jié)合、經(jīng)驗(yàn)交流與問(wèn)題探討相互交融、創(chuàng)造性探索與批判性反思相互砥礪的良好局面。

黨員是黨的肌體的細(xì)胞和黨的活動(dòng)的主體，黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，黨的十七屆四中全會(huì)在部署黨內(nèi)民主建設(shè)時(shí)，一個(gè)顯著的亮點(diǎn)，就是提出了發(fā)展黨內(nèi)民主要以加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)為基礎(chǔ)，這一論斷清楚地指明了中國(guó)發(fā)展民主的現(xiàn)實(shí)有效的路徑。在這次會(huì)議中，來(lái)自黨建一線工作者的鮮活講述讓與會(huì)者欣喜地體會(huì)到我國(guó)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的勃勃生機(jī)，感受到基層黨員干部群眾首創(chuàng)精神的彌足珍貴。從會(huì)議的交流發(fā)言中可以看到，這些地區(qū)在推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面，以保障黨員民主權(quán)利為根本，在推進(jìn)黨務(wù)公開、促進(jìn)黨內(nèi)民主決策、改革黨內(nèi)選舉制度、強(qiáng)化民主監(jiān)督以及探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式等方面，做了大量有益探索，取得了突破性進(jìn)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，推進(jìn)黨務(wù)公開，保障黨員的知情權(quán)。巴中市有序開放“五會(huì)”〔市、縣（區(qū)）黨委常委會(huì)、全委會(huì)、人大常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委會(huì)〕，廣泛邀請(qǐng)各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、無(wú)黨派人士、農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、一線工人、離退休老干部參加黨的會(huì)議，讓廣大群眾充分知情，了解黨務(wù)，參與黨務(wù)，支持黨的工作；拓展公開內(nèi)容，明確將重要會(huì)議、文件、黨內(nèi)事務(wù)、單位職責(zé)、民主評(píng)議、反腐倡廉六個(gè)方面作為黨務(wù)公開的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)公開時(shí)間、形式、程序進(jìn)行了全面規(guī)范；搭建公開平臺(tái)，依托網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體，開辦了“我與書記說(shuō)說(shuō)心里話”、“周末會(huì)客廳”等對(duì)話互動(dòng)平臺(tái)。臺(tái)州市黃巖區(qū)將黨務(wù)公開和政務(wù)公開、村務(wù)公開等結(jié)合起來(lái)；將黨務(wù)公開工作納入黨建工作目標(biāo)考核，聘請(qǐng)黨務(wù)公開監(jiān)督員，建立黨務(wù)公開監(jiān)督員例會(huì)和督查落實(shí)制度，確保黨務(wù)公開工作真正落到實(shí)處。

第二，改革黨內(nèi)基層選舉制度，落實(shí)黨員的選擇權(quán)。巴中市通過(guò)“三票”（多渠道提名票、公開推薦票、差額選舉票）開展農(nóng)村基層干部的公推直選。雅安雨城區(qū)和滎經(jīng)縣的黨員直接選舉縣級(jí)黨代表工作從精心設(shè)計(jì)程序入手，實(shí)行席位固定、自愿報(bào)名、承諾演講、差額競(jìng)爭(zhēng)、黨員直選、秘密性投票、當(dāng)場(chǎng)唱票計(jì)票、公布選舉結(jié)果，以透明度體現(xiàn)公正性，增加了公信度，用程序民主保障了實(shí)體民主。宜昌市在堅(jiān)持完善“兩推一選”的基礎(chǔ)上，又在每個(gè)縣市區(qū)選擇1-2個(gè)村進(jìn)一步實(shí)行了村黨組織成員“一票制”選舉試點(diǎn)，實(shí)行無(wú)候選人、無(wú)推薦環(huán)節(jié)、以黨員一次性投票選舉的結(jié)果直接產(chǎn)生村黨組織書記和其他成員的辦法。西安市未央?yún)^(qū)形成了以實(shí)名推薦、公開比選和差額票決為主要內(nèi)容的干部選任新模式?？疾炜己酥校瑢?shí)行“基層干部群眾評(píng)、‘兩代表一委員’評(píng)、考察考核組評(píng)、職能部門評(píng)、區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)”的“五票評(píng)價(jià)”；在推薦中，采用公開推薦、訪談推薦、組織部門推薦、“3+4”推薦（即區(qū)委書記，兩名副書記再加組織部長(zhǎng)，紀(jì)委書記，人大、政協(xié)黨組書記）的“四步推薦法”；而且，把推薦方式由無(wú)記名改為實(shí)名，使推薦投票真正“與己有關(guān)”。在表決上，實(shí)行兩輪無(wú)記名差額票決并當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果。

第三，實(shí)行民主決策，擴(kuò)大黨員的參與權(quán)。閔行區(qū)以完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制為核心，對(duì)區(qū)委全委會(huì)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了一系列改革。把關(guān)于全區(qū)“人、財(cái)、事”的重大問(wèn)題，納入全委會(huì)審議和決策范疇；全委會(huì)由每年兩次改為四次，每次圍繞一個(gè)專題（財(cái)政、黨建、干部人事等）召開；完善了全委會(huì)的議事和決策規(guī)程，從原來(lái)的“報(bào)告、討論”改為“報(bào)告、討論、詢問(wèn)、票決”，使決策過(guò)程更加完整和規(guī)范；通過(guò)引入詢問(wèn)制度、優(yōu)化表決方式、擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)征詢等方式擴(kuò)大黨員群眾對(duì)黨內(nèi)決策的參與度；通過(guò)設(shè)立專門工作委員會(huì)、“三聯(lián)四會(huì)”群眾工作機(jī)制〔區(qū)委委員聯(lián)系區(qū)黨代表、基層黨委（黨工委）委員聯(lián)系基層黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾的“三聯(lián)”機(jī)制和區(qū)委常委會(huì)議事會(huì)、基層黨委（黨工委）議事會(huì)、基層黨（總）支部議事會(huì)、基層黨員群眾代表議事會(huì)的“四會(huì)”制度〕、提案工作機(jī)制等方式，不斷擴(kuò)大黨員群眾對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度。四川省成都市針對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)需要，初步構(gòu)建了“以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村民（代表）會(huì)議為村級(jí)自治事務(wù)最高決策機(jī)構(gòu)，村民議事會(huì)為常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，村委會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，集體經(jīng)濟(jì)組織為獨(dú)立市場(chǎng)法人，各種其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與、充滿生機(jī)活力的村級(jí)治理機(jī)制”。尤其是村民議事會(huì)制度頗具特色。村民議事會(huì)制度分為村民小組議事會(huì)和村民議事會(huì)兩個(gè)層面，村民小組議事會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，村民議事會(huì)成員從村民小組議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生，村民議事會(huì)作為常設(shè)的議事決策機(jī)構(gòu)，受村民（代表）會(huì)議委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級(jí)事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，加強(qiáng)黨組織對(duì)議事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。村民議事會(huì)較好地解決了村民代表大會(huì)較難召開、村民代表大會(huì)職能虛化等問(wèn)題，提高了決策的參與度和執(zhí)行效果，增強(qiáng)了黨組織的凝聚力和公信力。浦東新區(qū)金橋鎮(zhèn)黨委探索建立了農(nóng)村黨員議事會(huì)制度，在村級(jí)組織作出重大決定或與群眾利益密切相關(guān)的決定前，由黨員代表共同商議，讓黨員先知道、先討論、先行動(dòng)，并通過(guò)落實(shí)黨員代表聯(lián)系黨員和群眾制度、開展黨員設(shè)崗定責(zé)活動(dòng)、黨員帶頭示范等方式，把村級(jí)組織的決定宣傳開去，使之成為全村黨員、群眾的共同意愿和共同行動(dòng)。臺(tái)州市黃巖區(qū)積極探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建了以“三化十二制”為主要內(nèi)容的村級(jí)工作運(yùn)行機(jī)制（“三化”是指“兩委”運(yùn)行規(guī)范化、村民自治法制化、村務(wù)監(jiān)督民主化，“十二制”是指村黨組織工作、村委會(huì)工作、村委會(huì)向村黨組織報(bào)告工作、村“兩委”聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)章聯(lián)簽等與“三化”相配套的十二個(gè)操作層面的制度）。

第四，加強(qiáng)民主監(jiān)督，保證黨員的監(jiān)督權(quán)。閔行區(qū)專門成立由區(qū)紀(jì)委牽頭，區(qū)委委員、紀(jì)委委員、區(qū)黨代表、相關(guān)部門人員及有關(guān)專家組成的紀(jì)委監(jiān)督檢查小組，對(duì)常委會(huì)重要議題的決策程序和執(zhí)行情況進(jìn)行全程督查。巴中市開展對(duì)“一把手”的開放式民主測(cè)評(píng)，建立群眾評(píng)價(jià)體系開展對(duì)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政正職實(shí)行公開民主測(cè)評(píng)，當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果，并將測(cè)評(píng)結(jié)果切實(shí)作為組織考核依據(jù)。加強(qiáng)對(duì)“一把手”的問(wèn)責(zé)監(jiān)督，對(duì)不負(fù)責(zé)任的“一把手”進(jìn)行撤、免職處理。臺(tái)州市黃巖區(qū)通過(guò)健全監(jiān)督聯(lián)席例會(huì)制度、疏通黨內(nèi)監(jiān)督渠道、疏通群眾監(jiān)督渠道等方式著力加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)。

在交流中，各地區(qū)的代表還坦陳了實(shí)踐中遇到的問(wèn)題和困惑。一是少數(shù)縣鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)民主素質(zhì)、能力與黨的民主執(zhí)政要求還不相適應(yīng)。缺乏推進(jìn)民主建設(shè)的動(dòng)力，不善于引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)黨員、群眾。二是部分農(nóng)村黨員群眾的民主素質(zhì)與其主體地位還不相適應(yīng)。他們更關(guān)注經(jīng)濟(jì)致富，參與村級(jí)民主管理的熱情不高；不能正確理解民主的價(jià)值，選舉過(guò)程中拉票賄選時(shí)有發(fā)生。三是配套法規(guī)制度與民主發(fā)展進(jìn)程不相適應(yīng)。《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》相關(guān)規(guī)定與基層民主選舉發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)，導(dǎo)致各地在操作上各行其是。對(duì)于“賄選”的界定和處罰等問(wèn)題，也需要從規(guī)章上予以明確。四是基礎(chǔ)保障狀況與基層民主發(fā)展新趨勢(shì)不相適應(yīng)。黨員民主素質(zhì)的教育提升機(jī)制、村黨組織書記激勵(lì)保障機(jī)制、村級(jí)黨組織民主選舉經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等都亟需強(qiáng)化。

對(duì)于各地區(qū)代表的交流發(fā)言，黨建專家們分別給予了精辟而深刻的點(diǎn)評(píng)，并就如何進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)基層民主提出了建議。一是對(duì)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的重要性要有科學(xué)認(rèn)識(shí)。民主的發(fā)展需要適合的社會(huì)土壤，基層民主基礎(chǔ)比較好、效用比較大、風(fēng)險(xiǎn)比較小、對(duì)于培育民主發(fā)育的社會(huì)土壤十分重要。而且，近年來(lái)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)一步深刻推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革，也要求黨組織必須要加強(qiáng)民主的進(jìn)程。基層的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”要切實(shí)增強(qiáng)自身的民主意識(shí)和能力，推動(dòng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)。二是對(duì)黨內(nèi)基層民主的內(nèi)涵要有科學(xué)把握。民主是由許多環(huán)節(jié)共同構(gòu)成的，是一個(gè)系統(tǒng)。既有授權(quán)民主，也有決策民主；有參與民主，也有協(xié)商民主；有執(zhí)行民主，還有民主監(jiān)督。所有這些環(huán)節(jié)共同構(gòu)成了民主的完整鏈條?，F(xiàn)在村級(jí)民主實(shí)踐中出現(xiàn)的許多問(wèn)題是由于對(duì)授權(quán)民主這個(gè)環(huán)節(jié)做得比較到位，而后面不到位，由此而產(chǎn)生了不均衡；鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)來(lái)說(shuō)在決策民主、參與民主、民主監(jiān)督等方面做得比較到位，但在授權(quán)民主環(huán)節(jié)上還有待于進(jìn)一步推進(jìn)。下一步推進(jìn)基層民主應(yīng)該從整體性的角度加以思考。三是對(duì)黨內(nèi)基層民主發(fā)展進(jìn)程要有科學(xué)的態(tài)度。既要大力鼓勵(lì)和支持基層的黨內(nèi)民主創(chuàng)新，又要實(shí)現(xiàn)“有序”發(fā)展，應(yīng)該從全黨角度著眼，設(shè)立一定的邊界，有一定的空間，讓大家有足夠的動(dòng)力和余地去探索，從而真正調(diào)動(dòng)基層推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新的積極性。四是黨內(nèi)基層民主建設(shè)要有科學(xué)的結(jié)構(gòu)。要堅(jiān)持分層次推進(jìn)，不同的地區(qū)、不同的經(jīng)濟(jì)條件下，基層黨員和群眾對(duì)黨內(nèi)民主的認(rèn)識(shí)是不同的，對(duì)民主的訴求也不同，要注意到因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展不同所導(dǎo)致的民主訴求的差異；要堅(jiān)持有重點(diǎn)推進(jìn)，應(yīng)該從那些與人民群眾切身利益關(guān)系最直接的方面去推進(jìn)，這樣才能夠充分調(diào)動(dòng)黨員群眾參與的積極性，真實(shí)地展開民主學(xué)習(xí)、民主訓(xùn)練的過(guò)程，也才能夠解決民主化進(jìn)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，例如廉價(jià)投票權(quán)、賄選等問(wèn)題。五是黨內(nèi)基層民主建設(shè)要有科學(xué)的制度。在強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新的同時(shí)，要避免制度過(guò)于繁瑣，既要解決問(wèn)題又要簡(jiǎn)便。而且，要有相應(yīng)的配套機(jī)制“使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”。同時(shí)，要關(guān)注現(xiàn)行制度與實(shí)踐探索之間的配套問(wèn)題。六是對(duì)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)要進(jìn)行科學(xué)總結(jié)?；鶎拥膶?shí)踐創(chuàng)新做法十分寶貴，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把這些好做法上升到理性認(rèn)識(shí)，進(jìn)而升華為深入推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的巨大動(dòng)力，避免出現(xiàn)“一花獨(dú)放、后繼乏人”的局面。與會(huì)代表還一致認(rèn)為，這種理論與實(shí)踐相結(jié)合的研討方式富有成效，建議以此為開端，定期召開“黨內(nèi)基層民主建設(shè)論壇”，為理論工作者與實(shí)踐探索者深入交流探討提供一個(gè)平臺(tái)。

[責(zé)任編輯 姜華東]

2009-12-28

黃穎(1978-)，女，浙江紹興人，中國(guó)浦東干部學(xué)院講師，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生。