汪 云

(廣東工業(yè)大學(xué)華立學(xué)院，廣東 增城 511325)

行政許可收費探析

汪 云*

(廣東工業(yè)大學(xué)華立學(xué)院，廣東 增城 511325)

文中從行政許可收費的意義展開，首先對行政許可收費進(jìn)行了一個簡明的界定，接著分析了行政許可收費的立法和實施現(xiàn)狀，然后論述了行政權(quán)適用于行政許可收費時，應(yīng)偏重哪些功能，最后把理論和實際進(jìn)行聯(lián)系對行政許可收費的法律構(gòu)建作了一些探討和前瞻。

行政許可收費;控權(quán)與保權(quán)論;服務(wù)論

行政許可收費關(guān)系到政府形象的樹立、人民利益的保障、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展。鑒于當(dāng)前的實際情況，急需通過立法來規(guī)范行政許可收費，因此，有必要深入地進(jìn)行探討。

一、行政許可收費的界定

行政許可收費就是有權(quán)主體在行政許可過程中的收費。行政收費可能是專門性收費，也可能是附帶性收費。所謂專門性收費，指這種收費不依附于其他行政行為;行政收費也可能是附帶收費，所謂附帶指這種收費不獨立存在，其發(fā)生是由另一行政行為引發(fā)的，如因核發(fā)許可證而征收的工本費、勘驗費等?？梢娦姓S可收費是一種附帶收費。

二、行政許可收費的立法和實施現(xiàn)狀

根據(jù)2003年頒布的行政許可法第五十九條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政許可和行政許可事項進(jìn)行監(jiān)督檢查，禁止收取任何費用。對于行政機關(guān)提供的行政許可對申請書格式文本也不得收費。行政機關(guān)實施行政許可收取費用的，必須以法律和行政法規(guī)的規(guī)定為依據(jù)，并且應(yīng)當(dāng)遵守以下重要規(guī)則:按照公布的法定項目和標(biāo)準(zhǔn)收費;所收取的費用必須全部上繳國庫;財政部門不得向行政機關(guān)返還或者變相返還實施行政許可所收取的費用。即行政許可收費方面有兩個基本制度，即禁止收費和法定另外的原則性規(guī)定，而行政收費法(應(yīng)包含于行政征收法)至今尚未制定。而行政許可收費的設(shè)定現(xiàn)狀大致有以下幾種情況:

(一)法律作了原則規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院或其他行政機關(guān)作出具體規(guī)定。如《礦產(chǎn)資源法》第五條的規(guī)定，其后國務(wù)院據(jù)此制定發(fā)布了《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》。以及《漁業(yè)法》中的外海捕撈許可收費、《森林法》中的林木采伐許可收費等。

(二)法律沒有任何規(guī)定，由中央政府各部門和地方政府規(guī)章設(shè)定收費。如國家煙草專賣局公布實施的《煙草專賣條例實行細(xì)則》第35條第1款關(guān)于許可收費規(guī)定:“凡經(jīng)營煙草專賣品、煙草專賣管理品產(chǎn)、銷業(yè)務(wù)的企業(yè)、單位、個體經(jīng)營戶都必須按規(guī)定填寫申請書，領(lǐng)取煙草專賣許可證，并按有關(guān)規(guī)定繳納管理費。

(三)法律、法規(guī)、規(guī)章都沒有規(guī)定行政收費，沒有法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)的地方權(quán)利機關(guān)或地方政府制定規(guī)范性文件設(shè)定的行政收費。據(jù)吉林省的統(tǒng)計，1996年全省各級農(nóng)村審計站共審計資金總額38億元，砍掉不合理農(nóng)民負(fù)擔(dān)40余項，不合理費用5200萬元。［1］再如1997年2月河北省政府明令取消對企業(yè)的收費項目79項，均屬其職能部門非法自設(shè)收費項目。［2］僅此，河北省企業(yè)每年可減負(fù)近十億元。

凡此種種，都是導(dǎo)致行政許可收費混亂的根源。

行政機關(guān)之所以通過許可來收費，原因很清楚，就是因為許可是一種授益行為。申請人要得到許可，許可機關(guān)借機收費，這是無可奈何的事，因此許可越設(shè)越多，收費項目也越加越多。再加上部門利益和地方利益的影響，在立法具體性規(guī)定不足甚至無法可依的情況下，許可收費的亂是可想而知的。如1992年，為了借機收費和其他部門、地方利益，十幾個省將《土地管理法》賦予的省政府的土地審批權(quán)限通過文件的形式下放給下級政府;［3］廣州市一位領(lǐng)導(dǎo)上任后，一聲令下，把原來是由規(guī)劃局統(tǒng)一管理的規(guī)劃權(quán)下放給區(qū)里，造成大量的土地被無規(guī)劃地批了出去，［4］等等?！?000年國務(wù)院公報》披露，1999年10月財政部、國家計委發(fā)出通知，降低468項收費標(biāo)準(zhǔn)，2000年兩部委聯(lián)合頒發(fā)文件取消了238項交通和車輛收費。最近新聞媒體也對亂收費事件頻頻進(jìn)行曝光。這些收費項目是由省、自治區(qū)、直轄市政府及其所屬部門設(shè)立的，還有的是由省以下政府及其所屬部門頒發(fā)文件設(shè)立的。可見，收費問題上的亂，源頭是文件。要徹底改變這種混亂局面，必須根據(jù)法治精神和行政法理論來加強法律構(gòu)建。

三、行政法基礎(chǔ)理論概說及行政許可收費的功能

最近幾年，有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的討論，呈現(xiàn)百花齊放的局面。其中影響較大的主要有:管理論、控權(quán)論、保權(quán)與控權(quán)論、平衡論、服務(wù)論和行政權(quán)力論等。

保權(quán)—控權(quán)論。這種理解認(rèn)為，行政法溶保權(quán)與控權(quán)于一體。行政法的性質(zhì)和作用具有雙重性:既保障行政機關(guān)有效地行使行政權(quán)，又對行政機關(guān)進(jìn)行法律控制和保證公民的合法權(quán)益。

服務(wù)論。服務(wù)論認(rèn)為現(xiàn)代行政法實質(zhì)上是服務(wù)行政法，它兼具服務(wù)與受益的功能。服務(wù)論要求政府不應(yīng)該以管理者的身份自居，而應(yīng)以服務(wù)者的身份為作為主人的人民提供各種服務(wù)。服務(wù)論是將現(xiàn)代國家服務(wù)行政的特點一并囊括，較為全面地概括了現(xiàn)代行政法民主、法治、福利的本質(zhì)。不同意見者認(rèn)為，服務(wù)是行政的一種功能，但不能以服務(wù)概括現(xiàn)代行政的全部功能，也不能以服務(wù)否定管理。服務(wù)論以服務(wù)行政為中心，仍舊是從行政管理的角度來認(rèn)識行政法的。對認(rèn)為服務(wù)行政是現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢的觀點，有人認(rèn)為此種論斷是過時的，它并不符合目前西方國家的行政模式轉(zhuǎn)換情況。［5］

一般而言，行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，以書面形式作出決定允許相對人從事某種活動，或使其獲得從事某種活動的行為能力和資格的行為。根據(jù)這種性質(zhì)與政府形象、人民利益、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行綜合考慮的話，行政許可收費應(yīng)偏重于服務(wù)、保權(quán)—控權(quán)功能。

四、行政許可收費立法的完善與前瞻

(一)“良法”的制定對行政許可收費的要求

法治首先應(yīng)當(dāng)是良法之治，如果只強調(diào)服從法律，但不講求法律內(nèi)容的好壞，這只是形式上的“法治”。實質(zhì)意義上的法治，不僅僅是強調(diào)差別地服從法律，更是強調(diào)這種被服從的法律是“良法”。

根據(jù)“良法”的要求，行政許可收費立法首先要限定許可設(shè)定權(quán)，不能任何行政機關(guān)、任何事項都可設(shè)定許可，通過規(guī)范許可設(shè)定達(dá)到制止亂收費的目的;其次，機關(guān)通過行政許可法應(yīng)規(guī)范許可核發(fā)、許可收費的范圍。行政許可收費是一種附帶收費，它不能超越核發(fā)許可過程中行政機關(guān)的特別支出，其具體范圍，筆者認(rèn)為應(yīng)按如下規(guī)定:(1)收費法定原則設(shè)定權(quán)應(yīng)限于一定層次的行政機關(guān)享有。這一點可以參照現(xiàn)行的行政許可法;(2)非盈利與節(jié)約原則，行政機關(guān)是國家機關(guān)，與企業(yè)不同，不以盈利為目的。它們不能為收費而收費，只能按特別支出收取費用。節(jié)約原則是針對“特別支出”而言的。許可機關(guān)不能隨意花費并讓申請人照單支付。許可機關(guān)應(yīng)本著節(jié)約的原則“支出”，并按此支出收費;(3)許可收費標(biāo)準(zhǔn)的特別支出原則，行政機關(guān)大部分活動的費用，都是由國家財政支付的。許可機關(guān)審查、核發(fā)許可的活動，其費用是由許可機關(guān)為申請人提供特殊服務(wù)而造成的，由受益人承擔(dān)這種特別支出，應(yīng)該說是合理的。但要嚴(yán)格把握特別支出的范圍，即只能審查(包括調(diào)查、勘查、勘驗)的特別勞務(wù)支出和金錢或物品的支出。

許可收費具有無償性、強制性，如果不加以監(jiān)督控制，行政機關(guān)很可能利用權(quán)力，隨意收取費用，以致?lián)p害行政相對人的合法權(quán)益。因此，除實體性規(guī)定外，按“良法”的要求制定和實施“收支分離”、“監(jiān)督”制度等程序性規(guī)定也是十分重要的。

(二)落實憲法、組織法、立法法關(guān)于權(quán)限劃分的規(guī)定，力求不同行政立法主體之間的權(quán)限明確。關(guān)于立法權(quán)限的劃分，“依法行政”給行政立法提出了“法律優(yōu)先”、“法律保留”原則的要求，盡管立法法已經(jīng)將法律優(yōu)先、法律保留的精神條文化、具體化了，但是法律原則總是抽象的、概括的，因而就執(zhí)行而言，今天的法律規(guī)則比法律原則好操作得多。因此，完善許可收費立法，先是要強調(diào)落實憲法、組織法、立法法的規(guī)定，這也符合依法行政的原則。

立法法已經(jīng)將法律優(yōu)先、法律保留體現(xiàn)在條文之中:(1)立法法將法律保留的立法項目明列出來，其中某些項目是絕對保留，是行政法規(guī)在任何情況下都不能涉足的。(2)“法律優(yōu)先”原則?！案鶕?jù)”、“不抵觸”、“職權(quán)”原則都在這一原則下，可以找到準(zhǔn)確的定位。在行政許可收費法律制定過程中必須貫徹落實這些原則。

(三)落實立法法關(guān)于行政立法過程民主化的具體規(guī)定。

1.許可收費立法過程的要素和環(huán)節(jié):許可收費立法與立法相同之處在于其過程是相同的，比如都要通過立項程序、起草、滾動磨合條文、專家論證程序、聽取群眾意見程序、會議討論程序、會議通過程序、簽署程序、公布程序等。但是這些程序在繁簡程度、正式程度上是有區(qū)別的。如行政法規(guī)的“滾動磨合條文”是一種非公開的過程，它可能表現(xiàn)為內(nèi)部協(xié)調(diào)的過程，也可能表現(xiàn)為起草人員不斷地與負(fù)責(zé)的首長磋商、協(xié)調(diào)的過程。

2.參與程序的民主

許可收費立法的民主參與并不意味著所有的環(huán)節(jié)都需要民主參與。象起草、執(zhí)筆修改等不需要、也不可能民主參與。但是立法應(yīng)當(dāng)反映人民群眾的意志，在哪個環(huán)節(jié)最能反映人民群眾的意志，這一環(huán)節(jié)就應(yīng)當(dāng)成為民主參與程序的重點。為了有所借鑒，簡單介紹一下美國行政立法的“通知—評議”程序。

美國的“通知—評議”程序是一種非正式的程序，是美國委任立法采用的最多的程序，其具體步驟大體如下:行政機關(guān)事先在特定刊物上公布法規(guī)或規(guī)章草案，允許公民在規(guī)定期限內(nèi)對該草案提出意見;［6］行政機關(guān)考慮這些意見――但不是必須采用在評議過程中的所有意見，然后將正式法規(guī)在該刊物上再次公諸于眾;公布正式法規(guī)時要附行政機關(guān)的說明，指明行政機關(guān)制定該法規(guī)時的主要根據(jù)和理由。美國聯(lián)邦行政程序法規(guī)定，公布的法規(guī)要在30日之后生效。通知—評議程序已為美國實踐證明是行之有效的，我國的行政立法在程序上應(yīng)有所吸收。立法法規(guī)定規(guī)章的制定程序由國務(wù)院規(guī)定，希望有權(quán)或經(jīng)授權(quán)的立法主體在作出行政許可收費規(guī)定時能借鑒這一成功經(jīng)驗。

3.必要的會議討論、通過制度

行政許可收費立法雖然是在行政首長負(fù)責(zé)制的前提下討論、通過，但并不是說就不用集體討論、通過了。會議討論通過的好處在于可以集思廣益。行政法規(guī)一般要經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，或者國務(wù)院全體會議討論通過;按照立法法的規(guī)定:部門規(guī)章要經(jīng)過部務(wù)會議、委員會會議決定;地方規(guī)章要經(jīng)過地方政府常務(wù)會議或全體會議決定。行政立法的會議討論的情況應(yīng)當(dāng)記錄在案，以便以后查閱。行政許可收費規(guī)定作為行政法的一種應(yīng)充分地貫徹這一制度。

此外，在立法技術(shù)上向“立法”看齊，力求行政立法的規(guī)范、統(tǒng)一。包括立法預(yù)測、立法規(guī)劃的宏觀立法技術(shù)，以及立法語言、外部結(jié)構(gòu)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)的微觀立法技術(shù)。

綜上所述，只有根據(jù)實體正義和程序正義的要求，通過完善行政許可法和行政征收法來規(guī)范行政許可收費，以人民利益、市場主體權(quán)利為本位在市場經(jīng)濟(jì)條件下配置行政權(quán)，使行政權(quán)服務(wù)于人民權(quán)利;行政權(quán)不得超越法律授予的限度和范圍，沒有法律依據(jù)，行政權(quán)不得侵入市場主體權(quán)利所涉及的范圍。只有這樣，才能根治許可收費的混亂，從而使許可收費取之有度，用之得當(dāng);才能把握機遇，推波助瀾，使行政許可收費立法乃至行政法更加規(guī)范、更加符合實際、更加有利于促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于保障人民的利益。

［1］關(guān)杰，李妍文.亦喜亦憂話減負(fù)［N］.光明日報，1996－12－02.

［2］鄧茂生.河北規(guī)范對企業(yè)收費［N］.經(jīng)濟(jì)參考報，1997－02－21.

［3］唐建兵.哭泣的土地［N］.法制日報，1995－11－09.

［4］中國人民廣播電臺《午間半小時》節(jié)目組.防止審批權(quán)濫用［R］.北京:中國人民廣播電臺，1996.

［5］劉莘，應(yīng)松年.1995年行政法學(xué)研究綜述［J］.中國法學(xué)，1996，(2).

［6］王名揚 .美國行政法［M］.北京:中國法制出版社，1995.360－361.

D922.1

A

1671－5136(2010)02－0052－03

2010－04－25

汪 云 (1975－)，男，湖南永州人，廣東工業(yè)大學(xué)華立學(xué)院助教、法學(xué)碩士。