淺析應(yīng)對城市貧困群體的最低發(fā)展保障理念*

莊 陽

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院,北京 100081)

淺析應(yīng)對城市貧困群體的最低發(fā)展保障理念*

莊 陽

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院,北京 100081)

我國應(yīng)對城市貧困群體問題的城市最低生活保障制度,由于宏觀體制層面僅從生存出發(fā)和微觀操作層面過分關(guān)注物質(zhì)方面的救助,導(dǎo)致該制度在運(yùn)行中問題突出。最低發(fā)展保障理念據(jù)此提出,并從發(fā)展性、實(shí)用性、能動(dòng)性角度出發(fā),針對城市貧困群體基于資源的動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的不公平而存在這一原因,從資源、制度以及法律建設(shè)和財(cái)政建設(shè)等體制方面,以及從保障的對象、措施、標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)向等操作方面提出特有的理念,以期實(shí)現(xiàn)保障的最佳效用。

城市貧困群體;最低生活保障;最低發(fā)展保障

一、最低發(fā)展保障的提出

1.我國的城市貧困群體和城市居民最低生活保障制度的概況

面對城市貧困群體問題,我國實(shí)行了多種救助制度,最突出的是我國的城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度,簡稱“低?！?根據(jù)1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定,我國城市居民最低生活保障制度是針對持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民而言的,“凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的,均有權(quán)利從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助,以使其生活水平達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)救助制度”。從1993年上海率先建立城市居民最低生活保障制度,到1999年在全國各城市陸續(xù)普遍實(shí)行該制度,低保取得了顯著的效果,但從總體上看低保還存在一些明顯的缺陷和問題。一方面,從宏觀體制層面看,我國現(xiàn)行的城市居民最低生活保障制度僅從生存出發(fā),導(dǎo)致其立法層次較低,保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不夠科學(xué),專項(xiàng)制度相對缺失,保障范圍不夠廣,保障缺乏激勵(lì)就業(yè)的制度設(shè)計(jì),保障管理工作的整合度有待提高,行政架構(gòu)不合理,缺乏對行政權(quán)力的問責(zé)機(jī)制,保障政策缺乏針對性,救助不充分,資金的供需矛盾突出,救濟(jì)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。另一方面,從微觀操作層面看,我國現(xiàn)行的城市最低生活保障制度過分關(guān)注物質(zhì)方面的救助,導(dǎo)致低保信息渠道不暢通,低保工作基層隊(duì)伍不夠?qū)I(yè),低保診斷有漏洞,特別是地方政府利用價(jià)值取向而不是貧困狀況選擇低保對象的現(xiàn)象突出。

2.最低發(fā)展保障的提出

最低發(fā)展保障的含義是,法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí),由國家和社會(huì)按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低發(fā)展需要的實(shí)用援助,以實(shí)現(xiàn)其能動(dòng)性的改善狀況的社會(huì)保障。其基本特點(diǎn)是:首先,最低發(fā)展保障具有發(fā)展性。這是最低發(fā)展保障最突出的特點(diǎn),只有這樣才能實(shí)現(xiàn)“應(yīng)該保障所有應(yīng)該保障的公民,應(yīng)該覆蓋所有應(yīng)該覆蓋的公民”。其次,最低發(fā)展保障具有實(shí)用性。針對最低生活保障,最低發(fā)展保障跳出了物質(zhì)保障層面,在城市貧困群體所獲得的物質(zhì)保障之上,更關(guān)注于保障是否實(shí)用,從而擴(kuò)展到實(shí)用保障層面,由于從物質(zhì)和財(cái)政層面走向了更廣闊的空間。最后,最低發(fā)展保障具有能動(dòng)性。最低生活保障制度始終未敢提及其采取措施之后能否有效果,其實(shí)也證明了從生存出發(fā)是否能實(shí)現(xiàn)脫貧,對于最低生活保障來講是一個(gè)未知數(shù)。既然作為一項(xiàng)職能制度,就應(yīng)該明確職責(zé)效果而不能含糊其詞。最低發(fā)展保障以能動(dòng)性作為其改善的引導(dǎo),有利于城市貧困群體的利益表達(dá),“既能使弱勢群體內(nèi)部展開自我援助,又能強(qiáng)有力地增強(qiáng)其利益表達(dá)的分量”。

需要指出的是,最低發(fā)展保障是廣義的最低生活保障的一部分,是其有益延伸,更多的是一種理念的表達(dá),是針對當(dāng)前僅從生存出發(fā)的、過多關(guān)注物質(zhì)方面的最低生活保障的一種反思。

二、最低發(fā)展保障的理論和現(xiàn)實(shí)分析

最低發(fā)展保障之所以被提出,并且應(yīng)當(dāng)作為一種理念應(yīng)用于城市貧困群體的保障領(lǐng)域,是有其理論和現(xiàn)實(shí)的原因及針對性的。

1.最低發(fā)展保障的理論分析

要想解決城市貧困群體問題,就要找到這一問題的根本,針對根本問題進(jìn)行解決。一方面,從歷史的角度看,我國從過去到現(xiàn)在乃至未來,賦予城市的資源多集中于建設(shè),而涉及到有關(guān)城市貧困的部分必然微乎其微,這是一種動(dòng)態(tài)的資源不公平狀態(tài)。另一方面,城市貧困群體,由于其社會(huì)地位低,缺乏自我解決貧困的能力和機(jī)會(huì),加上當(dāng)前在各種領(lǐng)域中存在的不合理制度,造成了權(quán)利和機(jī)會(huì)不平等,導(dǎo)致城市貧困群體的權(quán)利貧困,他們沒有能力去改變自身的貧困成了絕對的而不是相對的事情。換言之,從靜態(tài)的角度講,當(dāng)前我國城市貧困群體沒有資源使自己走出貧困。因此,城市貧困群體的存在,根本上是資源的動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的不公平。不公平是一個(gè)多方對比的陳述,而面對不公平,我國對于城市貧困群體的保障就顯得是單方面的非對比的工作了。因此,要想通過單方面的非對比的工作實(shí)現(xiàn)對城市貧困群體的保障,就需要提出實(shí)用性的并且能動(dòng)的策略、同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市貧困群體發(fā)展能力的提升以應(yīng)對不公平,而不是從維持生存出發(fā)、僅靠物質(zhì)救助所能實(shí)現(xiàn)的。

2.最低發(fā)展保障的現(xiàn)實(shí)分析

最低發(fā)展保障的理念對城市最低生活保障提出了應(yīng)著眼于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的要求,即從發(fā)展的角度而不是生存的角度去解決問題。我國城市最低生活保障制度的原則中很重要的一條就是保障最低生存需求的原則,換言之是以生存作為解題的根本基礎(chǔ)。如果以生存為基礎(chǔ),那么最低生活保障工作對于城市貧困群體根本上講是無效的。一方面,城市貧困群體不具有大多數(shù)的動(dòng)態(tài)和靜態(tài)資源,因此僅僅是生存,不能帶給他們?nèi)魏蔚馁Y源,相反他們卻在不斷地面對城市的貧困現(xiàn)狀和自身無力解決這一問題的無奈;另一方面,對于城市貧困群體自身而言,其最希望得到的也不僅是生存而是發(fā)展,即希望得到發(fā)展的能力和機(jī)遇。值得一提的是,推行“福利國家”在我國做不到,但我國可以實(shí)行具有“福利”性導(dǎo)向的政策。特別是在我國對城市貧困群體的保障效果不佳的情況下,如果僅以生存為限,城市貧困群體就更要出問題,這對具有“福利”性的政策導(dǎo)向的呼喚就更加強(qiáng)烈。

城市貧困群體問題是發(fā)展中的問題,最低生活保障只保了生存,沒有保發(fā)展,這就意味著不能生存。當(dāng)前我國最低生活保障方面的問題在于,立足于保,而不是發(fā)展和促進(jìn),于是對于城市貧困群體,不僅難于發(fā)展,而且難于實(shí)現(xiàn)保的目的。因此,應(yīng)用最低發(fā)展保障這一以發(fā)展為第一特征的理念,成為頗具價(jià)值的選擇。

三、最低發(fā)展保障的運(yùn)用

最低發(fā)展保障作為一種理念,應(yīng)用于對城市貧困群體的保障,是具有體系性的,包括體制保障和操作保障。

1.體制保障

最低發(fā)展保障在體制保障方面的運(yùn)用,指的就是從宏觀層面審視城市貧困群體問題,牢牢把握保障應(yīng)當(dāng)具有的發(fā)展性、實(shí)用性、能動(dòng)性的要求,實(shí)現(xiàn)從宏觀層面對解決城市貧困群體問題的積極作用。具體來說,首先,從資源角度來看,就是要通過最低發(fā)展保障實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)和靜態(tài)資源分配的公平導(dǎo)向。一方面要為城市貧困群體提供良好的預(yù)期,另一方面要實(shí)現(xiàn)當(dāng)前條件下權(quán)利和資源占有和運(yùn)用的公平性,使城市貧困群體有切實(shí)的能力能動(dòng)地改變貧困。其次,從制度上講,要建立最實(shí)用、最具能動(dòng)性的發(fā)展體系。如針對低保政策覆蓋面有限的問題,實(shí)行廣泛而長期的國民救助待遇,促進(jìn)保障的集中型與分散型的適度調(diào)整,加強(qiáng)資金救濟(jì)型與服務(wù)需要型的時(shí)間配合,為不同層次的保障設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn);針對低保行政架構(gòu)不合理、缺乏問責(zé)機(jī)制的問題采取“個(gè)人賬戶”制度,建立醫(yī)療質(zhì)量評價(jià)制度,完善初級(jí)醫(yī)療服務(wù)制度,注重內(nèi)部利益調(diào)整,實(shí)行社會(huì)保障制度“私人化”和“資本化”,部分交給非政府機(jī)構(gòu)來管理和運(yùn)轉(zhuǎn),如用私營保險(xiǎn)公司來經(jīng)營;針對救助不充分,要求扶貧措施不應(yīng)當(dāng)只注意貧困線以下的家庭,而且同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意陷入貧困風(fēng)險(xiǎn)高的家庭,特別是那些收入雖在貧困線以上,但是其消費(fèi)水平低于貧困線的人口,等等。最后,從法律建設(shè)和財(cái)政建設(shè)上講,一方面,我國在法律上應(yīng)該實(shí)現(xiàn)如日本新生活保護(hù)法那樣的導(dǎo)向。日本《新生活保護(hù)法》第一條指出,要“按照其貧困的程度,進(jìn)行必要的保護(hù)”,認(rèn)為國民最低限度的生活應(yīng)是能夠維持健康的、具有文化意義水準(zhǔn)的生活,從而表明了國家的責(zé)任。另一方面,在我國低保的財(cái)政來源供求存在矛盾的情況下,更要在具有健康導(dǎo)向的條件下尋求最適合、最可行的制度。

2.操作保障

最低發(fā)展保障在操作保障方面的運(yùn)用,指的是從發(fā)展性、實(shí)用性、能動(dòng)性角度出發(fā),靈活性地運(yùn)用制度層面的理論,具體問題具體分析,實(shí)現(xiàn)保障的最佳效用的操作實(shí)施過程。從操作層面出發(fā),即考慮保障的實(shí)施是否針對較長時(shí)期存在的社會(huì)矛盾、相應(yīng)政策目標(biāo)清晰的重點(diǎn)結(jié)構(gòu)、制度承載社會(huì)資源的能力、制度是否具備穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu),等等,保證操作既不脫離市場化,又要提供相應(yīng)的政府價(jià)值,保證保障主體的作用“不僅體現(xiàn)在對市場產(chǎn)生的不平等作出反應(yīng)的方式方面,還體現(xiàn)在他們決定和管理市場允許產(chǎn)生的基本收入分配和工作保障的方式方面”。

具體而言:第一,針對保障對象,由于三無人員數(shù)在下降,其他城市貧困群體在上升,應(yīng)該采取相應(yīng)的政策,以有利于國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和人口生存質(zhì)量。第二,針對保障措施,借鑒貨幣主義理論,主張采取“負(fù)所得稅”。中國完全可以學(xué)習(xí)西方的“負(fù)所得稅”制度,這種制度是指“家庭經(jīng)濟(jì)收入低于所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)”則予以相應(yīng)的補(bǔ)償。第三,針對保障標(biāo)準(zhǔn)及其具體實(shí)施,要注意適度性,運(yùn)用個(gè)性化解困方案,實(shí)現(xiàn)差別救濟(jì),避免“一刀切”。例如當(dāng)前很多城市都在運(yùn)行的低保分層梯度式,指的是“根據(jù)絕對貧困、基本貧困和相對貧困制定具有梯度的保障制度,先對處于絕對貧困中無法滿足自身生存需求的人群提供救助,有條件的地方考慮對基本貧困者、相對貧困者等特殊困難人群進(jìn)行救助,滿足不同規(guī)模與結(jié)構(gòu)、處于不同境況的家庭的救助需求”。第四,針對保障導(dǎo)向,要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)積極就業(yè)方面的要求,“主張?jiān)谌肆Y本上投資”,“使福利階層變成工作階層”。既促進(jìn)和幫助再就業(yè),提高子女護(hù)理費(fèi)補(bǔ)助,加大培訓(xùn)力度,如英國推行了工作家庭稅收抵免,使受益人數(shù)極大增加;又要求完成法定工作要求,否則制裁,如“布萊爾新政”,針對就業(yè)“如果失業(yè)者拒絕接受任何安排,那么政府將暫時(shí)取消對他們的失業(yè)補(bǔ)助”。

四、結(jié)束語

除了以上闡述,必須指出的是,最低發(fā)展保障理念的提出,不是因?yàn)槠淇梢酝耆珜?shí)現(xiàn)對城市貧困群體問題的解決,而是針對城市貧困群體問題往往被簡單地作為經(jīng)濟(jì)貧困。因?yàn)?貧困的深層原因不僅僅是各種經(jīng)濟(jì)要素不足,更重要的是社會(huì)權(quán)利的貧困,當(dāng)然還包括與社會(huì)權(quán)利相關(guān)的政治、文化和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的貧困。溫家寶總理在2010年新年茶話會(huì)上講,要讓中國人民活得有尊嚴(yán),這當(dāng)然也是城市貧困群體的權(quán)利。但當(dāng)前的城市居民最低生活保障制度并沒有很好地表達(dá)這種權(quán)利,如何實(shí)現(xiàn)使最低生活保障制度從物質(zhì)救助到促進(jìn)發(fā)展,從“被動(dòng)補(bǔ)救”到“主動(dòng)回應(yīng)”,從維持生存到多元需要下的生活援助,從就貧困論貧困,到避免社會(huì)歧視、社會(huì)排斥,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧的轉(zhuǎn)變,是時(shí)代賦予我們必須思考的問題。闡釋最低發(fā)展保障理念就是希望從這個(gè)角度反思這些問題,以期推進(jìn)我國城市貧困群體問題的理論研究。

[1]曹立前主編.社會(huì)救助與社會(huì)福利[M].青島:中國海洋大學(xué)出版社,2006.

[2]丁開杰,林義選編.后福利國家[M].上海:上海三聯(lián)書店,2004.

[3]姜守明,耿亮著.西方社會(huì)保障制度概論[M].北京:科學(xué)出版社,2002.

[5]吳宏洛主編.社會(huì)保障概論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2009.

[6]顧俊禮主編.福利國家論析:以歐洲為背景的比較研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2002.

(責(zé)任編輯 陳 蕊)

D669

A

1008-469X(2010)03-0034-03

2010-03-08

莊陽(1987-),男,河北石家莊人,中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生,主要從事政府公共政策研究。