李蓋虎

(湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學院 主持與播音系，湖南 長沙 410100)

中央教育科學研究所所長袁振國先生認為：“教育政策是一個政黨或國家為實現(xiàn)一定時期的教育任務而制定的行動準則?！币罁?jù)袁先生的觀點推論，高等職業(yè)教育政策是國家、政府為完成一定時期的高等職業(yè)教育目標和任務而制定的戰(zhàn)略性行動綱領(lǐng)。按照廣義的高等職業(yè)教育政策體系標準劃分，既包括高等職業(yè)教育總政策，如《中華人民共和國職業(yè)教育法》，也包括高等職業(yè)教育基本政策，如《國務院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，還包括高等職業(yè)教育具體政策，如《教育部關(guān)于以就業(yè)為導向深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》、《教育部關(guān)于進一步推進高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評估的若干意見》等；按照狹義的高等職業(yè)教育政策體系標準劃分，主要包括四大政策：高等職業(yè)教育質(zhì)量政策(解決高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量標準問題)、高等職業(yè)教育體制政策(解決高等職教育發(fā)展問題)、高等職業(yè)教育經(jīng)費政策(解決籌措、分配、使用高等職業(yè)教育經(jīng)費問題)、高等職業(yè)教育教師政策(解決建設(shè)“雙師型”教師隊伍問題)。

一、高等職業(yè)教育政策演變階段的劃分

我國高等職業(yè)教育的發(fā)展與改革主要依靠政府政策的引導和推動，都是以一系列政策的出臺為標志的。改革開放三十年是我國高等職業(yè)教育政策制定、調(diào)整和完善較為集中的一個時期，取得了很大的成績，對于我國高職教育的健康、持續(xù)發(fā)展起到了重要的指導和保障作用。主要表現(xiàn)在：確定了高等職業(yè)教育的法律地位，明確了高等職業(yè)教育的根本任務，提出了高等職業(yè)教育發(fā)展的多種途徑，改革了高等職業(yè)教育的管理體制，制訂了高等職業(yè)教育院校設(shè)置標準，總結(jié)了高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)的主要特征，進一步規(guī)范了高等職業(yè)教育的管理等等。對于高等職業(yè)教育政策歷史進程的探究和階段劃分，見仁見智，各有取舍，代表性的觀點有：華中科技大學教科院陳亞玲，從政策文本研究入手，按照政策的特點、政策出臺的動因、政策的實施及評價的分析框架，將我國高職教育政策的演進分為四個時期：提出和鼓勵發(fā)展高職教育時期(1978—1990)；調(diào)整改革高職教育時期(1991—1995)；加快發(fā)展與制度建設(shè)時期(1996—2001)；高職教育的持續(xù)發(fā)展與特色化建設(shè)時期(2002年以來)。[1]此外，劃分時期不一，持四階段說的，還有廣西師范大學龐麗、柳州運輸職業(yè)技術(shù)學院邱同保、山東師范大學渠東玲。持三階段說的有山西財貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院王雪娟和牛白琳、深圳職業(yè)技術(shù)學院陳寶華。這些探討和階段劃分，雖然從某個側(cè)面反映了高職教育政策的一些特征，但劃分的標準不一，闡述的邏輯性和系統(tǒng)性難以令人信服。筆者按照高等職業(yè)教育政策制定的歷史背景、影響因素、變化過程以及對主要政策內(nèi)容的分析之研究思路，把我國高等職業(yè)教育政策的歷史進程分為五個階段：第一階段，醞釀起步階段(1979-1991年)；第二階段，積極探索階段(1992-1995年)；第三階段，快速推進階段(1996-1999年)；第四階段，深入發(fā)展階段(2000-2004年)；第五階段，穩(wěn)定完善階段(2005-至今)。

醞釀起步階段的政策導向，是對高等職業(yè)教育管理體制、辦學形式等基本理論和實踐問題進行有益的嘗試和探索，初步確定我國高職教育發(fā)展的軌跡和基礎(chǔ)。這一階段政策的主要標志是職業(yè)大學及其相關(guān)政策的產(chǎn)生與發(fā)展。這一階段的主要政策文本有：《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報告》(1983年)、《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985年)、《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》(1986)、《關(guān)于全國職業(yè)技術(shù)教育工作會議情況的報告》(1986年)、《關(guān)于加強普通高等?？平逃ぷ鞯囊庖姟?1991年)、《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》(1991年)等。

二、高等職業(yè)教育政策醞釀階段

1979年，黨的十一屆三中全會確定了把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)和改革開放上來的戰(zhàn)略決策，明確提出了我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)大體分三步走的戰(zhàn)略目標。一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，對技術(shù)應用型人才需求日益增多，這些地區(qū)的中心城市，提出了從本地實際需要出發(fā)，依靠自己的力量，因陋就簡地興辦高等學校的想法。為了有效緩解經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)當時急需人才的矛盾，1980年，國家教委批準建立了南京金陵職業(yè)大學、合肥聯(lián)合大學、江漢大學等我國首批職業(yè)大學13所。這些學校屬于?？茖哟危瑢W制以三年為主，專業(yè)設(shè)置完全以地方經(jīng)濟和社會發(fā)展需要為依據(jù)，靈活多樣；多渠道籌措辦學經(jīng)費；教師隊伍強調(diào)理論與實踐、專職與兼職結(jié)合；學生繳費上學，不包分配。1982年，全國五屆人大五次會議提出：“要試辦一批花錢少，見效快，可收學費，學生盡可能走讀，畢業(yè)生擇優(yōu)錄用的專科學校和短期職業(yè)大學。”1983年《國務院批轉(zhuǎn)國家教委、國家計委關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報告》(簡稱《報告》) 頒布，《報告》要求:“積極提倡大城市、經(jīng)濟發(fā)展較快的中等城市和大企業(yè)舉辦短期職業(yè)大學。”“建議短期職業(yè)大學規(guī)模不宜過小”。[2]根據(jù)這些精神，國家教委在1983年又批準建立了33所職業(yè)大學，1984年、1985年又分別批準建立了22所。八十年代中期，為推動高等職業(yè)教育的發(fā)展，國家曾從世界銀行爭取到3500萬美元的貸款，集中支持17所職業(yè)大學的建設(shè)。職業(yè)大學在全國各地有了較大的發(fā)展，最多時一度達到128所，學生7. 5萬人。職業(yè)大學是我國最早具有高等職業(yè)技術(shù)教育性質(zhì)的學校，也是我國最早舉起高等職業(yè)教育旗幟的新型大學，標志著我國高等職業(yè)教育的開端，標志著我國高等職業(yè)教育政策進入了醞釀階段。

三、高等職業(yè)教育政策明確階段

1985年5月27日，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出我國教育體制主要弊端為“教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對學校主要是對高等學校統(tǒng)得過死，使學校缺乏應有的活力，而政府應該加以管理的事情又沒有很好地管起來”。提出“要造就數(shù)以億計的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等各行各業(yè)有文化、懂技術(shù)、業(yè)務熟練的勞動者。要造就數(shù)以千萬計的具有現(xiàn)代科學技術(shù)和經(jīng)營管理知識，具有開拓能力的廠長、經(jīng)理、工程師、農(nóng)藝師、經(jīng)濟師、會計師、統(tǒng)計師和其他經(jīng)濟、技術(shù)工作人員。還要造就數(shù)以千萬計的能夠適應現(xiàn)代科學文化發(fā)展和新技術(shù)革命要求的教育工作者、科學工作者、醫(yī)務工作者、理論工作者、文化工作者、新聞和編輯出版工作者、法律工作者、外事工作者、軍事工作者和各方面黨政工作者。”第一次明確提出“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”，“積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校，逐步建立起一個從初級到高級，行業(yè)配套，結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”。 提出“高中畢業(yè)生一部分升入普通大學，一部分接受高等技術(shù)教育” “優(yōu)先對口招收中等職業(yè)技術(shù)學校畢業(yè)生以及有專業(yè)實踐經(jīng)驗，成績合格的在職人員入學”。[3]

這是我國官方文件第一次規(guī)范地表述高等職業(yè)教育這一概念，使高等職業(yè)教育的發(fā)展有了政策上的保證，為高等職業(yè)教育體制的改革指明了方向，提高了社會創(chuàng)辦高等職業(yè)教育的積極性，拉開了我國高等職業(yè)教育體制改革的序幕。1985年11月，以江漢大學、金陵職業(yè)大學、成都大學、無錫職業(yè)大學(現(xiàn)為江南學院)、合肥聯(lián)合大學和杭州工業(yè)?？茖W校等職業(yè)大學為基礎(chǔ)，在武漢成立了“中國高等職業(yè)技術(shù)教育研究會”，這是我國民間機構(gòu)首次正式使用高等職業(yè)教育這一概念。1985年，國家教委決定選擇上海電機制造學校、西安航空工業(yè)學校和國家地震局地震學校3所國家級重點中專學校升格為上海電機制造技術(shù)高等?？茖W校、西安航空技術(shù)高等?？茖W校和北京防災技術(shù)高等?？茖W校。這3所學校從初中畢業(yè)生中招收，實行“四五套辦”的辦學模式，即四年制中專和五年制大專套辦并存。從總體上看，5年制高等職業(yè)教育適應了經(jīng)濟建設(shè)和生產(chǎn)第一線崗位對高等技術(shù)應用性人才的需要，適應了職業(yè)教育多樣化發(fā)展的需要，受到了用人單位和社會的認可與歡迎。這為以后我國高等職業(yè)教育發(fā)展提供了辦學思路和辦學模式，我國現(xiàn)有的高等職業(yè)院校基本上都是從中等職業(yè)技術(shù)教育升格發(fā)展而來的。

1986年，國家教委《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》中明確提出，“職工大學、職工業(yè)余大學、管理干部學院要結(jié)合需要舉辦高等職業(yè)教育”。1991年1月，經(jīng)國家教委和總后勤部共同批準，在中國人民解放軍軍需工業(yè)學?；A(chǔ)上，建立邢臺高等職業(yè)技術(shù)學校，率先在全國試辦高中起點的高等職業(yè)技術(shù)教育。當時，國家對試辦學校的基本要求是“雙起點”、“雙證書”，即學校招收普通高中起點和相當于高中階段的職業(yè)學校起點的畢業(yè)生，學生畢業(yè)時既獲得大專學歷證書又取得職業(yè)資格證書兩種證書。

1990年10月，在廣州召開了全面研究高等?？平逃ぷ鞯牡谝淮稳珖詴h-“全國普通高等專科教育工作座談會”，會后發(fā)布的《關(guān)于加強普通高等專科教育工作的意見》中提出了職業(yè)大學可以分流的政策：“現(xiàn)有大多數(shù)短期職業(yè)大學在服務對象、專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標、培養(yǎng)模式、畢業(yè)生去向等方面與普通高等?？茖W校區(qū)別甚微，實際上是由地方舉辦的綜合性高等?？茖W校。辦學部門應根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的實際需要，認真研究這些學校的辦學方向。一部分應辦成以培養(yǎng)高級技藝性人才為目標的高等職業(yè)教育；一部分根據(jù)需要，經(jīng)過上級主管部門審定并報國家教委批準，可以明確為普通高等?？茖W校?！?991年初召開的全國職業(yè)技術(shù)教育工作會議及其會后發(fā)出的《國務院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，雖然提出“積極推進現(xiàn)有職業(yè)大學的改革，努力辦好一批培養(yǎng)技藝性強的高級操作人員的高等職業(yè)學?！?，并再次強調(diào)建立包括高等職業(yè)教育在內(nèi)的職業(yè)教育體系的重要性，但對高等職業(yè)教育的發(fā)展沒有明顯的推動。

四、高等職業(yè)教育納入高等教育體系

20世紀80年代至90年代初，我國高等教育發(fā)展的重點在于規(guī)模擴張和數(shù)量增長。短期職業(yè)大學的蓬勃興起不僅為高等職業(yè)教育在90年代的發(fā)展奠定了一定的規(guī)模基礎(chǔ)，而且為高職教育的管理體制、辦學形式等基本問題進行了有益的嘗試。從高等職業(yè)教育改革的層面上看，職業(yè)大學的創(chuàng)辦代表著一種體制的突破和制度創(chuàng)新，其重大意義主要表現(xiàn)在：一是職業(yè)大學按照地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需求設(shè)置專業(yè)，培養(yǎng)急需的應用性人才，這是對我國高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式的有益探索，代表了高等職業(yè)教育的改革方向；二是職業(yè)大學主要由經(jīng)濟較為發(fā)達的中心城市舉辦，并采取多種渠道籌集資金的社會化辦學方式及運行機制，沖破了長期以來中央和省二級辦學體制的藩籬，對形成高等職業(yè)教育多元辦學體制，具有極其重要的導向作用；三是職業(yè)大學實行收費走讀，不包分配，這是對傳統(tǒng)高等學校招生制度、就業(yè)制度等管理體制的直接挑戰(zhàn)。盡管這一時期對高等職業(yè)教育的認識是模糊的，高等職業(yè)教育還未得到社會認同，職業(yè)大學創(chuàng)辦的初衷也不是以發(fā)展高等職業(yè)教育為己任，但辦學的功能和特征正逐步引導職業(yè)大學走上高等職業(yè)教育的發(fā)展道路。到1995年5月，國家教委印發(fā)教職[1995]12號文，正式承認職業(yè)大學是我國高等教育的一種辦學形式，是高職教育的重要組成部分，是國家承認學歷的全日制高等學校；今后，職業(yè)大學不再改名為?？茖W校，要保持相對的穩(wěn)定。至此，職業(yè)大學和高職教育得到了國家的正式認同，高等職業(yè)教育被正式納入國家教育體系。

五、高等職業(yè)教育政策局限

職業(yè)大學都是由地方舉辦，規(guī)模較小，辦學模式和辦學渠道單一，外部環(huán)境與條件不成熟，因而人們對于高等職業(yè)教育的本質(zhì)是什么、如何發(fā)展高職教育等問題的認識，仍處于一種模糊狀態(tài)。政策制定者對職業(yè)大學發(fā)展定位、指導思想、辦學方向、人才培養(yǎng)規(guī)格和人才培養(yǎng)模式等沒有作出明確規(guī)定，辦學實踐基本上套用了高等?？平逃淖龇ǎ鳛楦叩嚷殬I(yè)教育的職業(yè)性、技術(shù)性特征不明顯；有關(guān)高等職業(yè)技術(shù)教育的政策是模糊和零碎的。比如，提出了“高等職業(yè)技術(shù)教育”的概念，但將“高等專科學?！迸c“短期職業(yè)大學”單列，使高等?？平逃c短期職業(yè)大學教育，在人才培養(yǎng)目標和模式上發(fā)生了交叉現(xiàn)象。又如規(guī)定短期職業(yè)大學實行“收費、走讀、畢業(yè)生不包分配”的政策，使短期職業(yè)大學普遍面臨著辦學經(jīng)費不足、設(shè)施缺乏等諸多困難。正是由于認識上、實踐上和政策上的局限性，導致了一些職業(yè)大學不安于自己的性質(zhì)和地位，借升格之風向普通高?？繑n，一部分職業(yè)大學不僅更換了校名，而且也逐步偏離了原有的辦學方向?！蛾P(guān)于加強普通高等?？平逃ぷ鞯囊庖姟分赋觥艾F(xiàn)有大多數(shù)短期職業(yè)大學在服務對象、專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標、培養(yǎng)模式、畢業(yè)生去向等方面與普通高等專科學校區(qū)別甚微?！倍唐诼殬I(yè)大學“實際上是由地方舉辦的綜合性高等?？茖W校”。[4]進入90年代以后，高等?？圃盒Ｅc短期職業(yè)大學之間的相似性越來越明顯，引起了人們的高度關(guān)注，出現(xiàn)了兩種代表性的觀點，一種是“職大為主、高專歸并說”，另一種是“高專和高職并存發(fā)展說”。在這種背景下，下一步如何理清和積極探索高等職業(yè)教育的政策思路，顯得十分迫切和需要。

(責任編輯 遠 揚)

[參考文獻]

[1] 陳亞玲. 改革開放以來中國高等職業(yè)技術(shù)教育的政策文本分析[J]. 洛陽師范學院學報，2006(4).

[2] 國務院. 關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報告[EB/OL]. [1983-04-28]. http://law.148365.com/7066p2.html.

[3] 中共中央. 關(guān)于教育體制改革的決定[EB/OL]. [2009-01-15]. http://www.cbe21.com/public/jtzs/article.

[4] 國家教委. 關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強普通高等?？平逃ぷ鞯囊庖姟返耐ㄖ猍EB/OL]. [2009-06-19]. http://law.lawtime.cn/.