閻敏才

（最高人民檢察院，北京 100726）

我國鐵路運(yùn)輸檢察院管理體制改革若干問題

閻敏才

（最高人民檢察院，北京 100726）

我國鐵路運(yùn)輸專門檢察制度，是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分。認(rèn)真分析研究目前社會熱議的鐵檢制度必要性和鐵檢管理體制改革創(chuàng)新問題，對于強(qiáng)化法律監(jiān)督，加強(qiáng)和改進(jìn)鐵檢工作，推進(jìn)司法檢察事業(yè)，健全中國特色社會主義法制，從而推進(jìn)依法治國、促進(jìn)鐵路發(fā)展乃至全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，都具有一定意義。

一、鐵路運(yùn)輸檢察制度是現(xiàn)代國家司法環(huán)境的產(chǎn)物

具有現(xiàn)代意義的檢察制度出現(xiàn)在世界上，不過是百多年的歷史。檢察制度的必要，使得各國都不約而同地將它納入自己的國家制度、司法制度。同其他檢察制度一樣，鐵路運(yùn)輸專門檢察制度也是經(jīng)濟(jì)政治體制發(fā)展的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)可以說是現(xiàn)代國家檢察司法制度的一支奇葩。

從歷史沿革和有關(guān)國家鐵檢制度建設(shè)情況看，以鐵路為主的運(yùn)輸專門檢察制度，在20世紀(jì)中期首創(chuàng)于當(dāng)時世界最大的社會主義國家蘇聯(lián)，隨后一些國家紛紛在本國設(shè)置。這一新型檢察制度的出現(xiàn)，與對應(yīng)階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度密切相關(guān)。20世紀(jì)20至50年代，隨著十月革命、反法西斯戰(zhàn)爭勝利以及民族民主革命的進(jìn)展，世界上出現(xiàn)了蘇聯(lián)、中國等奉行社會主義制度的國家群。按照科學(xué)社會主義理論和實(shí)踐、結(jié)合國情創(chuàng)立的完全新型的政治經(jīng)濟(jì)法律制度在這些國家的確立和鞏固，使經(jīng)濟(jì)社會有了較快的恢復(fù)和發(fā)展。無論這些國家的國家結(jié)構(gòu)是單一制或復(fù)合制，由于生產(chǎn)的社會化、工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與保衛(wèi)新生的社會主義類型國家政權(quán)與國家安全的需求，都使得鐵路網(wǎng)成為這些國家的政治經(jīng)濟(jì)的命脈之一，具有特殊的保障、促進(jìn)、控制功能和地位。因此，在國家法制建設(shè)中，以鐵路為主的運(yùn)輸系統(tǒng)當(dāng)然不能成為治安失控、法治盲區(qū)或者扯皮爭議效率低下的環(huán)節(jié)，必須納入多能高效的法網(wǎng)予以法治保障。在這種政治經(jīng)濟(jì)背景下，20世紀(jì)40年代末50年代初，蘇聯(lián)率先創(chuàng)立設(shè)置隸屬于國家總檢察院的以鐵路為主的運(yùn)輸專門檢察系統(tǒng)。這一專門檢察制度一經(jīng)創(chuàng)制，即顯示出它的法力與效率，為許多國家所認(rèn)可，隨后一些同類型國家紛紛在本國建立類似體制。

值得思考的是，隨著20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體，盡管相關(guān)國家政治體制、司法體制發(fā)生了較大變化，但是俄羅斯、哈薩克斯坦等一些國家仍然將以鐵路為主的運(yùn)輸專門檢察制度予以保留并不斷予以健全。主流俄羅斯專家認(rèn)為，鐵路始終被視為其遼闊國家領(lǐng)土的標(biāo)記和象征、政治經(jīng)濟(jì)命脈和紐帶，鐵路法治安全對俄羅斯政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有舉足輕重的作用，而運(yùn)輸專門檢察制度又對鐵路法治安全至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)予以健全。為此，2006年至2007年期間，俄羅斯頒布法令，組建隸屬于國家總檢察院的8個跨地區(qū)運(yùn)輸檢察院及其136個基層運(yùn)輸檢察院的專門運(yùn)輸檢察體系（引自鄭州大學(xué)教授劉向文翻譯資料），并且將海關(guān)案件（專家認(rèn)為海關(guān)案件都涉及運(yùn)輸環(huán)節(jié)）歸為運(yùn)輸檢察系統(tǒng)管轄。哈薩克斯坦鐵檢制度從一建立就比較穩(wěn)定，至今也已經(jīng)健全延續(xù)幾十年。

由此可見，以鐵路為主的運(yùn)輸專門檢察制度在國際范圍創(chuàng)立發(fā)展，是伴隨著國家走向工業(yè)化現(xiàn)代化道路，鐵路運(yùn)輸發(fā)展到相當(dāng)程度成為經(jīng)濟(jì)動脈，而作為為其保駕護(hù)航的國家法制體系重要手段應(yīng)運(yùn)形成。鐵路運(yùn)輸專門檢察制度創(chuàng)立并不斷完善之后，其法治效率和作用優(yōu)勢已為多國認(rèn)可，鐵路運(yùn)輸專門檢察制度形式本身已經(jīng)超出一國獨(dú)秀的范圍和其政治體制的界限，發(fā)展成為一種現(xiàn)代國家對特殊重要領(lǐng)域的現(xiàn)代司法體制模式之一。

我國創(chuàng)建、恢復(fù)重建、科學(xué)發(fā)展鐵路運(yùn)輸專門檢察制度，符合國情，是法制建設(shè)的成果。我國國情決定了鐵路在鞏固新生人民政權(quán)、國家安全、工業(yè)化現(xiàn)代化進(jìn)程中起著其他交通方式無法替代的作用，黨和國家在各個時期都非常重視鐵路的發(fā)展穩(wěn)定，進(jìn)而也高度重視鐵路法制及法律監(jiān)督建設(shè)。新中國成立初期，鑒于鐵路及鐵路公檢法對鞏固新生人民政權(quán)、保衛(wèi)國家經(jīng)濟(jì)命脈的極端重要性，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，按照中央人民政府最高人民檢察署、司法部、財(cái)政部等部門聯(lián)合通知要求，從1953年開始陸續(xù)建立最高人民檢察署鐵路、水上運(yùn)輸檢察院，以及各鐵路分院、基層院鐵檢系統(tǒng)。這是中國歷史上首次建立鐵路運(yùn)輸檢察制度。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》以及隨之通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定了專門檢察制度、鐵路運(yùn)輸檢察院設(shè)置。十年動亂剛一結(jié)束，鑒于鐵路法制和法律監(jiān)督的極其重要性，根據(jù)中央決定和新的《中華人民共和國人民檢察院組織法》，1979年開始恢復(fù)重建全國鐵路運(yùn)輸檢察院以及分院、基層院三級鐵路運(yùn)輸檢察院。作為國家設(shè)在鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，1982年基本健全的三級一體化的全國鐵路檢察系統(tǒng)開始履職辦案。由于體制不順（人財(cái)物一時仍由鐵路部門管理）、經(jīng)驗(yàn)不足，加之有的部門缺乏法制觀念，1987年在保留專門檢察建制前提下，撤銷了全國鐵路運(yùn)輸檢察院（時由鐵道部管理），鐵檢分院、基層院檢察業(yè)務(wù)歸屬所在省級檢察院領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，為使鐵檢工作保持穩(wěn)定和連續(xù)，最高人民檢察院設(shè)立鐵路運(yùn)輸檢察廳，加強(qiáng)對兩級鐵路運(yùn)輸專門檢察院工作進(jìn)行督辦、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。2005年3月，經(jīng)中央有關(guān)部門批準(zhǔn)，在原設(shè)置14個鐵檢分院的基礎(chǔ)上，增設(shè)太原、西安、武漢三個鐵檢分院，增加編制144人?，F(xiàn)在全國較大鐵路樞紐共設(shè)有17個鐵檢分院、59個鐵檢基層院（詳見附件），鐵檢編制3700多人。幾十年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國方針指引下，在最高人民檢察院、上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下，鐵路檢察成效卓著。各級鐵檢機(jī)關(guān)與鐵路公安、法院形成了配套的互相配合、互相制約的鐵路專門司法體系和法律監(jiān)督體系。僅恢復(fù)重建30年來，鐵檢依法批準(zhǔn)逮捕各類犯罪嫌疑人累計(jì)24萬多人，提起公訴25萬多人；立案查辦貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件1萬多件，挽回經(jīng)濟(jì)損失20多億元；監(jiān)督糾正鐵路公安等司法執(zhí)法機(jī)關(guān)違法辦案多次多件。鐵檢以卓有成效的工作依法保障了國家法律在鐵路領(lǐng)域正確統(tǒng)一實(shí)施。

鐵路運(yùn)輸檢察制度在我國創(chuàng)建、恢復(fù)重建、堅(jiān)持發(fā)展，歷經(jīng)半個多世紀(jì)幾經(jīng)反復(fù)頑強(qiáng)生存，對維護(hù)鐵路這一國家經(jīng)濟(jì)社會大動脈的法治和國家安全、社會穩(wěn)定，發(fā)揮了重大作用，為中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展進(jìn)步創(chuàng)造良好法治環(huán)境作出了重要貢獻(xiàn)。多年司法實(shí)踐證明，鐵檢制度完全符合我國依法治國、法制建設(shè)需求，十分必要健全發(fā)展。

二、我國鐵路運(yùn)輸專門檢察制度的不可或缺性

國家采用何種檢察司法制度，與其國體政體以及政治、經(jīng)濟(jì)、法制、歷史等國情密不可分。我國建立健全鐵路運(yùn)輸專門檢察制度，也正是國情使然。

第一，健全鐵路運(yùn)輸檢察制度是國情的需要。我國是單一制的統(tǒng)一的多民族國家。大陸國土遼闊、人口眾多，資源分布不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，中長距離客運(yùn)和大宗物資貨運(yùn)主要依靠鐵路；多種運(yùn)輸方式總周轉(zhuǎn)量比重，貨運(yùn)50％、客運(yùn)35％、重點(diǎn)物資75％以上靠鐵路運(yùn)輸。鐵路這一國民經(jīng)濟(jì)大動脈、國家安全重要基礎(chǔ)設(shè)施、大眾化交通工具，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國家安全、政治穩(wěn)定、社會管理中，始終處于特殊重要地位，具有不可替代的作用。我國國情決定了鐵路網(wǎng)必須完整統(tǒng)一，實(shí)行國家主管部門對全國鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)統(tǒng)一管理體制。國家法制為保障鐵路現(xiàn)代化發(fā)展及安全穩(wěn)定，需要建設(shè)與鐵路網(wǎng)完整統(tǒng)一體制相適應(yīng)的鐵路公檢法專門司法體制，需要專門法律監(jiān)督。經(jīng)過多年司法實(shí)踐檢驗(yàn)，鐵路專門司法和法律監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行順、效率高、作用大，對鐵路發(fā)展穩(wěn)定不可或缺。強(qiáng)化鐵路法治和法律監(jiān)督，為統(tǒng)一完整的鐵路網(wǎng)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好法制環(huán)境，對全國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家安全、社會治安穩(wěn)定都至關(guān)重要。

第二，健全鐵路運(yùn)輸檢察制度是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。至2009年年底，我國鐵路網(wǎng)營運(yùn)里程已達(dá)8.6萬公里，超過了俄羅斯，居美國后的世界第二位；但按單位國土面積和人均擁有鐵路算，我國遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于德美法加日俄等國；我國擁有世界第一的高鐵里程及技術(shù)，但大多既有鐵路現(xiàn)代化程度比發(fā)達(dá)國家差距還不小。新時期，為全面建設(shè)小康社會，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)創(chuàng)新型國家，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，我國鐵路必須加快發(fā)展，早日基本解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鐵路運(yùn)輸“瓶頸”問題。按照國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃和綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國鐵路網(wǎng)規(guī)模將增加到12萬公里以上。鐵路又好又快發(fā)展，需要專門的穩(wěn)定適宜的司法制度和特殊的司法保護(hù)，提高效率質(zhì)量；需要落實(shí)建設(shè)和諧社會的方針政策，調(diào)動近10萬人的鐵路政法隊(duì)伍的積極性，滿足人民司法需求，推進(jìn)鐵路發(fā)展穩(wěn)定。

第三，健全鐵路運(yùn)輸檢察制度是鐵路安全乃至社會穩(wěn)定的需要。首先，是打擊危害鐵路犯罪需要。鐵路年均刑事發(fā)案5萬起左右，年均批捕起訴1萬件左右，涉鐵職務(wù)犯罪對民主民生、國有資產(chǎn)、鐵路管理也造成威脅和危害，鐵檢懲治和預(yù)防涉鐵職務(wù)犯罪工作、專門訴訟監(jiān)督工作任務(wù)繁重。鐵路公檢法互相配合、互相制約依法打擊鐵路犯罪和維護(hù)大動脈法治安全穩(wěn)定以及專門法律監(jiān)督的工作量大、任務(wù)繁重、責(zé)任重要，確實(shí)不可或缺。其次，是司法專門性、專業(yè)性的需要。我國鐵路網(wǎng)體系龐大復(fù)雜，客貨運(yùn)輸過程形成了相對獨(dú)立的動態(tài)社會，案件流動性、跨區(qū)域性、專業(yè)性、關(guān)聯(lián)性等特性明顯，難以屬地管轄，必須由專門專業(yè)鐵路公檢法依法辦理。建立健全鐵路專門法律監(jiān)督司法體制，確實(shí)不可或缺，其他生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)、部門難以比照。再次，是工作任務(wù)需要。在專門鐵路公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)健全、辦案任務(wù)繁重、隊(duì)伍強(qiáng)大、責(zé)任重大的司法機(jī)制下，鐵路專門檢察院強(qiáng)化專門法律監(jiān)督，配合制約鐵路公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)法律在鐵路領(lǐng)域正確統(tǒng)一實(shí)施，對于有效打擊各類犯罪、維護(hù)鐵路穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)公平正義，滿足人民司法需求，確實(shí)不可或缺。

第四，健全鐵路運(yùn)輸檢察制度具有憲法法律依據(jù)。一是符合憲法規(guī)定精神。我國現(xiàn)行憲法在“國家機(jī)構(gòu)”一章中規(guī)定，中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。最高人民檢察院是最高檢察機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作；上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。二是組織法有明確規(guī)定。十一屆三中全會之后新制定的《中華人民共和國人民檢察院組織法》明確規(guī)定，國家設(shè)置鐵路等專門檢察院。該法律1983年修改的條文，只是在立法技術(shù)上予以概括，從其規(guī)定精神看，仍將鐵路檢察院歸為專門檢察院。三是全國人大認(rèn)可。歷年最高人民檢察院檢察長向全國人民代表大會所作的工作報(bào)告中，也多次報(bào)告了鐵路專門檢察工作，報(bào)告均獲得全國人大批準(zhǔn)。可見，鐵檢作為專門檢察院，其設(shè)置、職權(quán)、工作程序法律依據(jù)是相當(dāng)充足的。

三、我國鐵檢體制改革應(yīng)當(dāng)防止的問題

我國各級鐵路運(yùn)輸檢察院恢復(fù)重建以來，盡管在維護(hù)法治、國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了不可或缺的重大作用，但由于新生事物經(jīng)驗(yàn)不足，加之對國家司法機(jī)關(guān)管理規(guī)律的認(rèn)識有待深化，鐵檢制度在其建設(shè)上難免存在不足之處。目前，認(rèn)識分歧較大的問題是鐵檢實(shí)行什么樣的管理體制。例如，有同志卻認(rèn)為，要將鐵檢再下交給市縣，才是屬地管理。這種觀點(diǎn)不但與有關(guān)文件明確規(guī)定的原則精神相悖，而且不符合鐵檢管理規(guī)律，也給當(dāng)前的改革平添了許多矛盾。其弊端在于：

第一，鐵檢移交地市縣管理消化，是將專門檢察制度與地方檢察制度混淆，會造成鐵檢院越權(quán)管轄、跨省市縣設(shè)院，其合憲性及法律依據(jù)不足。我國憲法和法律規(guī)定了地方檢察體制和專門檢察體制并行的檢察制度。如果將鐵檢移交市縣管理，所有17個鐵檢分院、59個基層院都出現(xiàn)跨省市縣設(shè)院，管轄不與地方吻合，均存在跨行政區(qū)劃管轄問題。在法律上，直接導(dǎo)致本地檢察機(jī)關(guān)處理本行政轄區(qū)以外的案件，越權(quán)管轄將成為全國普遍現(xiàn)象。這種管理體制無疑違背憲法和法律有關(guān)規(guī)定的精神和原則。在實(shí)踐中，異地執(zhí)法障礙多、困難大，雙方反對，無法持久。

第二，鐵檢移交市縣管理消化，牽涉面大，會使司法體制改革復(fù)雜化，不利于改革的平穩(wěn)過渡，影響依法治國進(jìn)程和成效。這個龐大的工程，將涉及有鐵檢院的29個省區(qū)市（除西藏、海南外）許多市縣區(qū)組織、財(cái)政、編制等多部門，以及管轄分工、經(jīng)費(fèi)保障、人事管理、生活待遇等方方面面的利益調(diào)整，矛盾多發(fā)，情況復(fù)雜，難免引發(fā)停滯和折騰。

第三，鐵檢移交市縣管理消化，實(shí)際上改變了專門檢察院的性質(zhì)，違背了中央關(guān)于納入國家司法管理體系的既定原則，不利于國家專門司法制度的完善和發(fā)展。我國國情、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實(shí)施依法治國，都需要鐵檢健全發(fā)展。鐵檢也有豐富的專門檢察經(jīng)驗(yàn)和專門檢察隊(duì)伍。如實(shí)現(xiàn)屬地市縣移交，從體制上根本取消鐵路專門檢察制度，勢必產(chǎn)生專門司法體制殘缺、法律監(jiān)督空白、打擊不力、鐵路安全穩(wěn)定發(fā)展難以保障等弊端的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，鐵檢移交市縣管理，不利于鐵路治安安全，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。全國鐵路網(wǎng)現(xiàn)在年客運(yùn)量已達(dá)13億～15億人次，貨運(yùn)量幾千億噸。鐵路公安年均刑事立案和鐵檢批捕、起訴案件量，比鐵檢恢復(fù)重建初期上升了6倍多。在鐵路公檢法辦案任務(wù)繁重的情況下，如果拆散鐵檢配套體制，極易出現(xiàn)扯皮推諉、執(zhí)法不一、打擊不力、保障不足、分散合力的后果。鐵檢按照屬地市縣移交管理，涉及幾千名鐵檢人員去留安置，不利于政法隊(duì)伍的穩(wěn)定。

第五，鐵檢移交市縣管理，會帶來諸多管理方面的問題，影響司法制度公正高效。鐵路公檢法專門性、配套性設(shè)置，是與國情和鐵路網(wǎng)完整統(tǒng)一管理體制相適應(yīng)的。如果移交所在地市縣，完全小地方化，長期、普遍管本地以外的案件和事務(wù)、隊(duì)伍，并由小地方提供超越本地范圍的人財(cái)物保障，矛盾問題甚多，勢必導(dǎo)致鐵檢撤并。

第六，國內(nèi)外在鐵檢制度建設(shè)上先撤并后恢復(fù)的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)記取，防止重蹈覆轍。俄羅斯前幾年曾一度撤并其鐵路運(yùn)輸檢察系統(tǒng)的中級機(jī)構(gòu)，但又因出現(xiàn)犯罪上升、爭議增多、效率低下等弊端后果，不久又在全國恢復(fù)重建為總檢察院領(lǐng)導(dǎo)下的兩級一體化的交通運(yùn)輸專門檢察院體系，且現(xiàn)在運(yùn)行良好。我國1986年有關(guān)部門曾發(fā)文撤銷鐵路檢法，結(jié)果因刑事案件量大、管轄不順、案件交不出去、影響安全穩(wěn)定等原因無法全面落實(shí)，中級和基層的鐵路檢法不得不繼續(xù)予以保留。這一教訓(xùn)值得記取。

四、堅(jiān)持納入國家司法管理體系，創(chuàng)新鐵檢管理體制

根據(jù)我國法律、國情，考慮鐵檢管理體制改革創(chuàng)新，要把握好鐵檢納入國家司法管理體系的正確走向：

第一，要走科學(xué)發(fā)展之路，堅(jiān)持發(fā)展健全鐵檢制度，防止借機(jī)壓縮、撤銷。中央有關(guān)文件明確鐵檢管理體制改革任務(wù)，是實(shí)行鐵檢人財(cái)物管理與鐵路部門企業(yè)分離，解決鐵檢人員公務(wù)員身份問題，以進(jìn)一步健全完善法制，規(guī)范司法管理，發(fā)揮公正高效的鐵檢司法和法律監(jiān)督職能作用。只有這樣，鐵檢制度改革發(fā)展才不會走偏。否則，離開科學(xué)發(fā)展，走逐步消亡鐵檢的路子，遲早會產(chǎn)生一系列不利后果：鐵路公檢法互相配合、互相制約的刑事訴訟體系被打亂，矛盾扯皮驟增，造成新的打擊犯罪不力，嚴(yán)重影響鐵路安全和社會穩(wěn)定；沒有專門鐵檢機(jī)關(guān)對龐大復(fù)雜一體化的鐵路領(lǐng)域司法執(zhí)法活動以及對鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督，不能保證法律在鐵路的正確統(tǒng)一實(shí)施；鐵路法制結(jié)構(gòu)由基本健全又復(fù)殘缺，導(dǎo)致法治弱化；由于大撤并引起鐵路公檢法隊(duì)伍不穩(wěn)，等等。對此要引起足夠重視。

第二，要走加強(qiáng)法制建設(shè)之路，在實(shí)踐中豐富完善中國特色社會主義國家司法管理體系。由于種種原因，國家司法管理體系的理論和實(shí)踐都有待深入。有關(guān)各方對這一體系的標(biāo)準(zhǔn)模式還沒有達(dá)成共識。圍繞著到底是采用酌情屬地與條線直屬相結(jié)合的模式，還是只有單一屬地模式等問題，還存在不小的爭論。在這種情況下，鐵檢納入國家司法管理體系，應(yīng)在法律政策和國情的框架內(nèi)改革創(chuàng)新，盡量符合鐵路規(guī)律，實(shí)現(xiàn)移交屬地管理下，在較大的司法區(qū)域（省、自治區(qū)、直轄市）保持鐵檢條線管理優(yōu)勢的管理體制，才能達(dá)到加強(qiáng)法制建設(shè)的目的。

第三，要走和諧社會之路，妥善化解各種矛盾問題。這次對運(yùn)作了幾十年的鐵檢管理體制進(jìn)行改革，不可避免地會出現(xiàn)許多矛盾問題的碰撞。諸如鐵路公檢法訴訟體系及管轄監(jiān)督范圍的調(diào)整，鐵路網(wǎng)整體性與檢察司法屬地管理的差異，鐵路專門司法與政法人財(cái)物屬地管理，鐵路與地方、各地之間的認(rèn)識分歧，影響鐵檢隊(duì)伍成員利益，等等。為改革順利進(jìn)行，出臺的具體方案必須注意妥善化解各種矛盾問題，達(dá)到改革與發(fā)展和諧、法制與實(shí)際和諧、鐵路與地方和諧、檢察業(yè)務(wù)與管理方式和諧、人員與體制和諧。

綜上所述，鐵檢改革創(chuàng)新管理體制的基本內(nèi)容是：1.經(jīng)過長期調(diào)研論證，有關(guān)文件確定了將鐵檢納入國家司法管理體系的改革原則，即改革現(xiàn)行的檢察業(yè)務(wù)與人財(cái)物分別由上級檢察機(jī)關(guān)和鐵路部門雙重領(lǐng)導(dǎo)管理的模式，使鐵檢人財(cái)物管理完全脫離開鐵道部、各鐵路局，實(shí)行屬地管理，納入國家公務(wù)員、地方機(jī)關(guān)管理體系。2.將兩級鐵檢院一次性整體移交駐在地的省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院實(shí)行司法管理。

鐵檢管理與鐵路部門完全分離，建立健全省級人民檢察院直管鐵檢體制，對我國司法管理制度是一次重要的改革創(chuàng)新，應(yīng)該說是本階段最好的選擇，確實(shí)必要和可行。

第一，有利于國家鐵路發(fā)展和穩(wěn)定。鐵路是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要領(lǐng)域，必須依法實(shí)行特別保護(hù)。在鐵路犯罪一直高發(fā)多發(fā)，治安形勢嚴(yán)峻的整個初級階段，只有健全統(tǒng)一配套、合法高效、專業(yè)協(xié)作、互相配合、互相制約的專門鐵路司法配套機(jī)制，形成合力，才能更有效地打擊犯罪、維護(hù)鐵路治安和社會穩(wěn)定。在省自治區(qū)直轄市范圍內(nèi)實(shí)行專門鐵檢制度，在較大的局域內(nèi)為國家鐵路發(fā)展和穩(wěn)定提供專門司法保障，能夠有效實(shí)現(xiàn)鐵路穩(wěn)定，有效避免司法地方化的傾向，有利于強(qiáng)化打擊鐵路犯罪，維護(hù)治安穩(wěn)定。

第二，符合我國法制和國情，符合鐵路專業(yè)規(guī)律。根據(jù)鐵檢跨行政區(qū)劃設(shè)置和案件管轄跨區(qū)域、專業(yè)性系統(tǒng)性強(qiáng)等方面的特殊性，為及時有效地打擊各類危害鐵路的犯罪，在辦案機(jī)關(guān)管理體制上，需要發(fā)揮條條組織管理體系的優(yōu)勢，在辦案組織指揮上，需要具有跨地市區(qū)域的較大空間，從而形成有效的上下一體的整體合力。只有將兩級鐵檢院交由駐在省級檢察院管理，才能滿足管理體制和辦案指揮上的需要，才能更好地明確各個辦案機(jī)關(guān)的職責(zé)，嚴(yán)密法網(wǎng)，才能利于理順案件管轄，減少訴訟障礙及混亂，減少越權(quán)管轄、推諉扯皮、司法不一、打擊不力等諸多矛盾問題，確保法律在鐵路領(lǐng)域正確統(tǒng)一實(shí)施。

第三，有利于保持鐵檢隊(duì)伍穩(wěn)定及辦案體制機(jī)制穩(wěn)定，有利于司法執(zhí)法連續(xù)性。目前全國76個鐵檢分院、基層院分布于鐵路樞紐。鐵檢人財(cái)物管理與鐵路分離，對隊(duì)伍影響重大，必須高度重視穩(wěn)定，化解矛盾。以省為單位建立專門鐵路檢察司法體系，鐵檢整體移交省屬，經(jīng)費(fèi)由省級財(cái)政保障，實(shí)行檢察系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、分級管理，隸屬關(guān)系雖然變化，但影響隊(duì)伍穩(wěn)定的因素微小，有利于促進(jìn)和諧社會建設(shè)。

需要連帶分析的是，鐵檢從鐵路部門跨省管理轉(zhuǎn)變到實(shí)行駐在地省級檢察院直接分級管理的制度，鐵路案件訴訟體制機(jī)制及公檢法管轄監(jiān)督范圍也需要作相應(yīng)調(diào)整，亟須進(jìn)一步健全符合鐵路規(guī)律的訴訟體系，特別是事關(guān)安全穩(wěn)定的刑事訴訟及監(jiān)督體系，更應(yīng)優(yōu)先考慮。筆者認(rèn)為，在科學(xué)實(shí)驗(yàn)論證通過前，還是保留既有鐵路刑事訴訟體系的正常運(yùn)行為宜。即鐵路公安機(jī)關(guān)立案偵查的各類刑事案件，由管內(nèi)同級鐵路運(yùn)輸檢察院依法審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴，同級鐵路運(yùn)輸法院依法受理、審判；鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)對危害鐵路的職務(wù)犯罪案件依法立案偵查、向同級鐵路運(yùn)輸法院提起公訴；各級鐵路運(yùn)輸法院依法管轄管內(nèi)第一審刑事案件，不服基層鐵路運(yùn)輸法院或者鐵路運(yùn)輸中級法院一審的判決、裁定的上訴、抗訴案件，分別由其對應(yīng)的上一級鐵路運(yùn)輸中級法院或者該鐵路運(yùn)輸中級法院駐在省、自治區(qū)、直轄市的高級人民法院依法審理。鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)依法對鐵路公安機(jī)關(guān)、法院訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。辦案涉及的其他問題，新規(guī)定出臺前仍依照既有規(guī)定。

2010-01-08

閻敏才（1953— ），男，河北淶水人，最高人民檢察院鐵路運(yùn)輸檢察廳廳長，全國檢察業(yè)務(wù)專家。