王國(guó)輝

（遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院，遼寧 大連 116029）

剛剛公布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要建立“現(xiàn)代大學(xué)制度”，這切中了大學(xué)行政化、功利化弊端的要害，因?yàn)椤叭バ姓钡幕A(chǔ)就是建立現(xiàn)代大學(xué)制度。關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度，我們知道，其秉承的是柏林大學(xué)的自由辦學(xué)理念。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，現(xiàn)代大學(xué)制度已基本定型，可以簡(jiǎn)單地將它概括為大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治校等核心內(nèi)容?，F(xiàn)代大學(xué)制度作為人類文明的共同成果，如同現(xiàn)代企業(yè)制度一樣，是一種非常成熟的制度，為世界各國(guó)所共享，可以說(shuō)具有一種普世價(jià)值。2007年，世界經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)專家組在訪問(wèn)中國(guó)的考察報(bào)告中稱“世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，要成為世界一流大學(xué)，學(xué)校就必須享有一定程度的自治……這是因?yàn)橹挥凶灾蔚臋C(jī)構(gòu)才會(huì)鼓勵(lì)創(chuàng)新、欣賞魅力、回應(yīng)需求，而只有具備了這些因素才能成就世界級(jí)的大學(xué)?！盵1]這也就告訴我們，當(dāng)前我國(guó)高等教育改革最重要的任務(wù)，就是重建以大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治校等為特征的現(xiàn)代大學(xué)制度。而我們目前重新煥發(fā)中國(guó)大學(xué)的精神活力和創(chuàng)造力，解決大學(xué)的行政化和官僚化問(wèn)題，就不能回避大學(xué)“自治”這個(gè)理念。只有真正地實(shí)現(xiàn)大學(xué)“自治”，才能夠解決大學(xué)的內(nèi)外部關(guān)系，即大學(xué)的外部干涉問(wèn)題及保障大學(xué)能夠獨(dú)立地處理內(nèi)部事務(wù)。西方現(xiàn)代大學(xué)之所以能夠“無(wú)行政化”，法律確認(rèn)的大學(xué)自治是最基本的前提，沒(méi)有大學(xué)自治，就談不上學(xué)術(shù)自由和教授治校。同屬東方文化圈的中國(guó)和日本，雖然在大學(xué)的發(fā)展和辦學(xué)體制方面有所區(qū)別，但日本學(xué)習(xí)和借鑒西方大學(xué)“自治”經(jīng)驗(yàn)并使其與本國(guó)實(shí)際相結(jié)合，這方面是值得關(guān)注的。也正因此，本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)代日本國(guó)立大學(xué)“自治”及其組織管理體制改革加以探討，以求在揭示現(xiàn)代日本國(guó)立大學(xué)“自治”理念和制度特征的同時(shí)，為建構(gòu)中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度提供某種借鑒。

一、戰(zhàn)后《學(xué)校教育法》的頒布與現(xiàn)代日本大學(xué)“教授會(huì)自治”體制的確立

大學(xué)自治一般是指大學(xué)不受外部政治、行政權(quán)力所左右，自主地進(jìn)行教學(xué)與科研，或者能對(duì)其作出有效的法律制度保障。大學(xué)自治是一個(gè)歷史范疇，有其自身形成發(fā)展的歷史過(guò)程。在不同的歷史時(shí)代和不同的國(guó)家，它的含義也是不盡相同的。大學(xué)自治的內(nèi)涵是由大學(xué)所處的歷史環(huán)境，即當(dāng)時(shí)該國(guó)的具體行政體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)等因素所決定，它是大學(xué)在該歷史發(fā)展階段中所應(yīng)有的價(jià)值概念，同時(shí)又經(jīng)常反映著大學(xué)對(duì)實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值的期待與要求[2]。因此，我們首先了解一下日本大學(xué)自治的歷史演變。

（一）戰(zhàn)前日本大學(xué)自治發(fā)展史

日本的“大學(xué)自治”從具體形態(tài)上說(shuō)實(shí)際上就是教授會(huì)自治，即教授會(huì)決定本部門教師的人事任免和升遷。在學(xué)部?jī)?nèi)諸事務(wù)的管理和決策以及選舉產(chǎn)生學(xué)部長(zhǎng)（各學(xué)院院長(zhǎng)）和總長(zhǎng)（校長(zhǎng)）等方面具有決定權(quán)。1881年，日本政府在東京大學(xué)設(shè)了專職總長(zhǎng)(始稱總理)和相當(dāng)于現(xiàn)在評(píng)議會(huì)和學(xué)部教授會(huì)的校內(nèi)管理機(jī)構(gòu)——咨詢會(huì)。因此可以說(shuō)，這時(shí)在日本的大學(xué)出現(xiàn)了要求自治的思想萌芽。但1886年日本政府公布的帝國(guó)大學(xué)令規(guī)定，在文部大臣監(jiān)督下設(shè)置總理帝國(guó)大學(xué)內(nèi)務(wù)的總長(zhǎng)和管理機(jī)構(gòu)評(píng)議會(huì) (在法律上這種評(píng)議會(huì)只不過(guò)是文部大臣及總長(zhǎng)的咨詢機(jī)構(gòu)而已)，且帝國(guó)大學(xué)的總長(zhǎng)、評(píng)議會(huì)成員、教授等由文部大巨直接任命，大學(xué)無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。由于這種制度束縛了大學(xué)的發(fā)展，所以大學(xué)內(nèi)外掀起要求自治之聲，評(píng)議會(huì)也要求能實(shí)際發(fā)揮出作為合議制的自治管理機(jī)構(gòu)的職能，這樣就逐漸確立了評(píng)議會(huì)半數(shù)成員由教授選舉產(chǎn)生、分科大學(xué)的教授會(huì)以及講座制等制度。1893年日本政府公布帝國(guó)大學(xué)令改正案，第一次明文規(guī)定設(shè)立教授會(huì)，并授權(quán)其審議分科大學(xué)的“學(xué)科課程”“、學(xué)生考試”、“學(xué)位授予資格”等權(quán)力，評(píng)議會(huì)的權(quán)限也得到了相應(yīng)的擴(kuò)大。這是日本大學(xué)在當(dāng)時(shí)日本帝國(guó)憲法下在法律制度上所能獲得的最大限度的自治權(quán)。但是，人事權(quán)仍然掌握在文部大臣手中，沒(méi)有下放給大學(xué)。直到1944年，法科大學(xué)教授會(huì)和文部大臣交換了備忘錄，確定了“在任免教官（教師）之際，總長(zhǎng)和教授會(huì)協(xié)商是正當(dāng)?shù)模⒉环恋K其職權(quán)的行使”。也就是說(shuō)，日本近代大學(xué)在建立了37年之后，政府才承認(rèn)了分科大學(xué)教授會(huì)任免教官的權(quán)限。不久，京都大學(xué)等帝國(guó)大學(xué)的總長(zhǎng)、分科大學(xué)學(xué)長(zhǎng)也都開(kāi)始由選舉產(chǎn)生，并相繼作出了教官的任免要經(jīng)過(guò)教授會(huì)審議的內(nèi)部規(guī)定[3]。但是,二戰(zhàn)前很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),日本的“大學(xué)自治”和學(xué)部（院系）教授會(huì)的存在并沒(méi)有明確的法律依據(jù)“,大學(xué)自治”還僅是一個(gè)大學(xué)管理的習(xí)慣制度而已。

（二）《學(xué)校教育法》的頒布與日本大學(xué)“教授會(huì)自治”的確立

戰(zhàn)后日本在美國(guó)教育使節(jié)團(tuán)的指導(dǎo)下，1947年3月31日正式頒布實(shí)施了《學(xué)校教育法》，它是關(guān)于學(xué)校制度方面的根本法律，當(dāng)然也為建立戰(zhàn)后日本高等教育的新制度奠定了法律基礎(chǔ)。特別是《學(xué)校教育法》第52條規(guī)定，“大學(xué)作為學(xué)術(shù)中心，目的在于教授廣博知識(shí)的同時(shí)，要深入教授和研究專門學(xué)問(wèn)和藝術(shù)，發(fā)展受教育者才智、道德以及應(yīng)用能力”。[4]從此規(guī)定可以看出，作為“學(xué)術(shù)中心”的大學(xué)，主要是進(jìn)行學(xué)問(wèn)研究和知識(shí)傳授，而其“學(xué)術(shù)中心”的活動(dòng)主體是教授，為保證教授能夠不受國(guó)家的政治觀點(diǎn)、政府政治利益的影響，獨(dú)立進(jìn)行學(xué)問(wèn)研究，進(jìn)而作為教育管理民主化的重要一環(huán)，《學(xué)校教育法》明文規(guī)定，大學(xué)都必須將教授會(huì)作為必設(shè)機(jī)構(gòu)，并授權(quán)其“審議重要事項(xiàng)”。同時(shí)規(guī)定“教授會(huì)的組織可以加入副教授及其他工作人員”。由此，教授會(huì)在法律的保障下，名符其實(shí)地成了戰(zhàn)后日本大學(xué)經(jīng)營(yíng)管理的核心機(jī)構(gòu)，并且基于法律給予的地位和權(quán)限，有效地推動(dòng)了大學(xué)研究和教育的發(fā)展。

另依據(jù)學(xué)校教育法的規(guī)定，教授會(huì)是審議機(jī)構(gòu)，有關(guān)學(xué)校重要事項(xiàng)的審議，必須首先由教授會(huì)審議。教授會(huì)的權(quán)限除了“審議重要事項(xiàng)”外，依據(jù)《學(xué)校教育法施行規(guī)則》第67條規(guī)定，“學(xué)生入學(xué)、退學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)、留學(xué)、休學(xué)、升學(xué)和畢業(yè)，經(jīng)教授會(huì)審議之后，由校長(zhǎng)決定”。同時(shí)有關(guān)學(xué)科、講座等教育課程的編排，學(xué)院附屬的研究設(shè)施的廢除等管理機(jī)構(gòu)組織事項(xiàng)也由教授會(huì)審議。另外，還有教師錄取、升任，院長(zhǎng)的選拔錄用，院長(zhǎng)、教師工作成績(jī)的評(píng)定及視其結(jié)果給予相應(yīng)待遇、措施，教師的審查處分，以及校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、教師的停職期限，校長(zhǎng)、院長(zhǎng)的任期，教師的退休必須通過(guò)教授會(huì)的審議才能決定[5]。鑒于大學(xué)的管理是自律運(yùn)作，需要“大學(xué)自治”才能體現(xiàn)學(xué)術(shù)自由。因此可以說(shuō)，《學(xué)校教育法》的制定為戰(zhàn)后日本大學(xué)教授會(huì)的自治提供了法律依據(jù)，而教授會(huì)自治在某種程度上又保障了學(xué)術(shù)自由這一理念的實(shí)現(xiàn)。這在日本大學(xué)管理制度上具有十分重要的歷史意義。

（三）“教授會(huì)自治”下的日本國(guó)立大學(xué)組織管理體制在大學(xué)法人化改革前，就其與國(guó)家和文部省的關(guān)系而言，日本國(guó)立大學(xué)的組織管理體制是由政府任命的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。日本國(guó)立大學(xué)由中央政府設(shè)置和管理，國(guó)立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)也由國(guó)家支出，文部科學(xué)省掌握著國(guó)立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)、人事以及其他重要事項(xiàng)的決定權(quán)，其對(duì)大學(xué)日常管理事務(wù)的行政干預(yù)是比較常見(jiàn)的。因此，大學(xué)校長(zhǎng)的權(quán)力由于受到文部科學(xué)省的制約而非常有限。

就大學(xué)校內(nèi)組織管理體制（如圖1所示）而言，日本國(guó)立大學(xué)的校長(zhǎng)由評(píng)議會(huì)或教授會(huì)提名，并經(jīng)文部省任命，主持學(xué)校的行政事務(wù)。在校長(zhǎng)下面設(shè)置評(píng)議會(huì)和教授會(huì)兩個(gè)主要機(jī)構(gòu)，前者由大學(xué)校長(zhǎng)、學(xué)部長(zhǎng)、研究所所長(zhǎng)、學(xué)部教授等人組成，協(xié)助校長(zhǎng)制定規(guī)章，提出預(yù)算方案，審議校內(nèi)重大事務(wù)；后者由教授、副教授和其他教學(xué)人員組成，負(fù)責(zé)處理校長(zhǎng)主要涉及到學(xué)術(shù)和人事方面的重大事務(wù)。應(yīng)該特別指出的是，因?yàn)榇髮W(xué)的自治管理被公認(rèn)為確保學(xué)術(shù)研究及教育的自主性，而研究和教育又是以學(xué)部為中心進(jìn)行的，所以教授會(huì)的意見(jiàn)是起決定性作用的。其擁有所在學(xué)部的預(yù)算分配、新任教官的遴選、所在學(xué)部教官的升遷、課程設(shè)置、學(xué)位頒發(fā)等權(quán)力。評(píng)議會(huì)的作用基于教授會(huì)來(lái)決定，以協(xié)調(diào)、統(tǒng)一各學(xué)部、教授會(huì)及學(xué)校各部門意見(jiàn)，作出學(xué)校一級(jí)的決定，并對(duì)教授會(huì)管理權(quán)限之外的管理事項(xiàng)作出決定。在集中、協(xié)調(diào)全校意見(jiàn)過(guò)程中，評(píng)議會(huì)有權(quán)提議教授會(huì)對(duì)自己的決定進(jìn)行再議，但教授會(huì)也有權(quán)否定評(píng)議會(huì)的有關(guān)決定。日本國(guó)立大學(xué)的內(nèi)部管理與運(yùn)作在很大程度上依靠各學(xué)部的教授會(huì)執(zhí)行。這樣一來(lái)，校長(zhǎng)就處于一種上有文部省下有教授會(huì)的制約，校長(zhǎng)很難按照自己的意愿對(duì)大學(xué)實(shí)施管理的狀況。

圖1 法人化改革前日本國(guó)立大學(xué)自治組織系統(tǒng)

二、《國(guó)立大學(xué)法人法》的頒布與“大學(xué)法人化”的確立

（一）《國(guó)立大學(xué)法人法》的概要

20世紀(jì)90年代以后，為了充分體現(xiàn)日本政府提出的“小政府”改革理念，通過(guò)法人化改革以實(shí)現(xiàn)國(guó)立大學(xué)與政府行政機(jī)構(gòu)的分離、強(qiáng)化大學(xué)財(cái)政自主性以及教職員工身份的非公務(wù)員化，成為日本政府急需解決的政策性課題。其目的就是在政府的主導(dǎo)下，將國(guó)立大學(xué)納入以“市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)”為基礎(chǔ)的、新的“開(kāi)放體系”社會(huì)秩序中，通過(guò)提高國(guó)立大學(xué)運(yùn)作的合理化與效率化，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的減負(fù)[6]。正是在這種背景下，1999 年，日本國(guó)立大學(xué)獨(dú)立行政法人化問(wèn)題被正式納入政府的議事議程。后經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)近4年的爭(zhēng)議與論證，2003年7月國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)立大學(xué)法人法案》，又于2003年10月正式頒布《國(guó)立大學(xué)法人法》，并規(guī)定從2004年4月開(kāi)始日本國(guó)立大學(xué)法人進(jìn)入具體實(shí)施階段。

國(guó)立大學(xué)法人制度的概要主要包括以下5點(diǎn)：每所大學(xué)都具有法人資格，以確保大學(xué)的自主經(jīng)營(yíng)；導(dǎo)入民間企業(yè)的管理方法、重視經(jīng)營(yíng)效益；引入校外人員參與大學(xué)法人的經(jīng)營(yíng)，并予以制度化；采用非公務(wù)員型的彈力人事制度；依靠第三者評(píng)價(jià)的事后評(píng)價(jià)方式形成競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，提高教育研究的質(zhì)量等[7]。具體而言，第一，在組織業(yè)務(wù)方面確立以校長(zhǎng)、學(xué)部長(zhǎng)為中心的能動(dòng)、靈活的運(yùn)營(yíng)體制；實(shí)現(xiàn)有校外有識(shí)之士和專家參加，向社會(huì)開(kāi)放的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)；建立能充分發(fā)揮各大學(xué)個(gè)性和創(chuàng)意的有彈性的組織編制。第二，在人事制度方面建立彈性化的人事制度，教職員的身份由原來(lái)的公務(wù)員轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪珓?wù)員；引進(jìn)嚴(yán)格、公正的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)教職員工的業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)；在工資制度中引入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以發(fā)揮每個(gè)教職員工的潛力；擴(kuò)大教師的流動(dòng)性，積極采用聘任制和公開(kāi)選拔制，在廣闊范圍內(nèi)錄用優(yōu)秀人才。第三，在目標(biāo)、評(píng)價(jià)方面設(shè)定明確的理念和目標(biāo)，發(fā)揚(yáng)各大學(xué)的個(gè)性；通過(guò)第三者評(píng)價(jià)形成競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，提高教育研究的質(zhì)量；確保將中期目標(biāo)、中期計(jì)劃、年度計(jì)劃、評(píng)價(jià)結(jié)果等信息向社會(huì)公開(kāi)、說(shuō)明。第四，在財(cái)務(wù)審計(jì)制度方面根據(jù)第三者評(píng)價(jià)的結(jié)果分配運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金等資源；有效發(fā)揮各大學(xué)獨(dú)自的方針、創(chuàng)意，建立有彈性的財(cái)務(wù)制度(運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金不規(guī)定特別的用途，也可跨年使用)等；各大學(xué)要向社會(huì)公開(kāi)、公布每年的財(cái)務(wù)狀況，確保社會(huì)對(duì)大學(xué)的信任等。

（二）“大學(xué)法人化”下的日本國(guó)立大學(xué)組織管理體制

日本國(guó)立大學(xué)法人化改革所強(qiáng)調(diào)的“大學(xué)自治”和國(guó)立大學(xué)傳統(tǒng)的“教授自治”不同。法人化改革所主張的“自治”是指強(qiáng)化以大學(xué)校長(zhǎng)為核心的董事會(huì)對(duì)學(xué)校進(jìn)行管理的權(quán)力，而不是傳統(tǒng)意義上的“教授自治”。為擴(kuò)大以大學(xué)校長(zhǎng)為核心的學(xué)校行政人員的管理權(quán)力，此次國(guó)立大學(xué)法人化改革對(duì)校內(nèi)管理機(jī)制進(jìn)行了很大的調(diào)整，如在學(xué)校層面上設(shè)置了總攬學(xué)校重要事務(wù)的“董事會(huì)”、負(fù)責(zé)與學(xué)校經(jīng)營(yíng)有關(guān)的“經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)”以及審議和教育研究有關(guān)的“教育研究評(píng)議會(huì)”。大學(xué)校長(zhǎng)是這些機(jī)構(gòu)的最高負(fù)責(zé)人，即董事會(huì)的董事長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)和教育研究評(píng)議會(huì)的會(huì)長(zhǎng)等。而以往由各個(gè)學(xué)部部長(zhǎng)以及教授代表所組成的、負(fù)責(zé)審議全校各重要事項(xiàng)的“評(píng)議會(huì)”現(xiàn)在則降格為只負(fù)責(zé)審議有關(guān)教學(xué)研究事項(xiàng)的“教育研究評(píng)議會(huì)”，已無(wú)權(quán)審議和決策與“學(xué)校經(jīng)營(yíng)”有關(guān)的事項(xiàng)。也就是說(shuō)，通過(guò)國(guó)立大學(xué)法人化改革，日本國(guó)立大學(xué)的組織管理體制發(fā)生了變化。

就大學(xué)和政府及文部省的關(guān)系而言，在法人化改革以前，雖然國(guó)立大學(xué)有“教授會(huì)自治”的傳統(tǒng)，但由于其性質(zhì)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，適用于行政機(jī)關(guān)的行政組織關(guān)系法規(guī)范，其管理是自上而下的行政管理模式，這就使國(guó)立大學(xué)和政府之間處于一種上下級(jí)的隸屬關(guān)系，日本國(guó)立大學(xué)長(zhǎng)期處于政府的保護(hù)和控制之下，而法人化改革以后，《國(guó)立大學(xué)法人法》賦予了國(guó)立大學(xué)法人獨(dú)立的法人地位。大學(xué)與政府的上下級(jí)關(guān)系就發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，大學(xué)由法律規(guī)定設(shè)置可以獨(dú)立的法人身份參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中。這樣就減少文部科學(xué)省對(duì)大學(xué)的干預(yù)，賦予了大學(xué)在資金、人事以及其他管理事務(wù)方面的自主決定權(quán)。在文部科學(xué)省規(guī)定的范圍內(nèi)，大學(xué)可以根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)，自主決定發(fā)展方向和發(fā)展措施。

就大學(xué)內(nèi)部管理體制而言，每個(gè)國(guó)立大學(xué)法人都將具體成立3個(gè)組織，即董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)、評(píng)議會(huì)，三者均為校級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)，且均由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，校長(zhǎng)還握有全校的人事大權(quán)。其中，董事會(huì)由監(jiān)事以外的董事組成。負(fù)責(zé)的事項(xiàng)包括經(jīng)營(yíng)和教學(xué)兩方面，主要是對(duì)中期目標(biāo)、中期計(jì)劃、預(yù)算、決算等特別重要的事項(xiàng)進(jìn)行表決。經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)由校外在大學(xué)經(jīng)營(yíng)方面的有識(shí)之士和校內(nèi)經(jīng)營(yíng)方面的代表組成。負(fù)責(zé)審議財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、組織構(gòu)成、教職工配置、工資、報(bào)酬等經(jīng)營(yíng)方面的事項(xiàng)。評(píng)議會(huì)由校內(nèi)教學(xué)方面的代表組成。負(fù)責(zé)審議教育課程、教育研究組織、教員人事、學(xué)生身份等教育教學(xué)研究方面的事項(xiàng)。這就和原來(lái)的學(xué)部的教授會(huì)擁有決定所在學(xué)部的預(yù)算分配、新任教官的遴選、所在學(xué)部教官的升遷、課程設(shè)置、學(xué)位頒發(fā)等內(nèi)部管理機(jī)制有所區(qū)別。國(guó)立大學(xué)法人化后，在國(guó)立大學(xué)內(nèi)部，除文部科學(xué)大臣任命的監(jiān)事外，其他董事均由校長(zhǎng)任命，國(guó)立大學(xué)教職員的雇傭、解聘等的人事權(quán)限也都由校長(zhǎng)來(lái)掌握。這樣在校內(nèi)就形成了以校長(zhǎng)為核心的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，國(guó)立大學(xué)法人化后，旨在強(qiáng)化大學(xué)校長(zhǎng)等人員的行政管理權(quán)力，削弱校內(nèi)教授會(huì)的權(quán)力，以便充分發(fā)揮國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)在大學(xué)發(fā)展上所起的領(lǐng)導(dǎo)和管理作用。

三、現(xiàn)代日本國(guó)立大學(xué)“自治”及其組織管理制度的變化分析

（一）日本國(guó)立大學(xué)“自治”的組織管理模式正在由“同行制”、“官僚制”向“法人制”、“企業(yè)制”方向轉(zhuǎn)換

通過(guò)前面的分析，我們知道，法人化改革前日本大學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理無(wú)論是從法律角度還是從實(shí)踐來(lái)看，都是以由大學(xué)教師組成的學(xué)部教授會(huì)為中心展開(kāi)的。特別是在國(guó)立大學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理方面，往往是依靠以大學(xué)教師之間達(dá)成共識(shí)為基礎(chǔ)的“同行制”的經(jīng)營(yíng)管理頗受重視，校長(zhǎng)和學(xué)部長(zhǎng)等大學(xué)管理者的權(quán)限在某種程度上受到限制。更進(jìn)一步，如果就國(guó)立大學(xué)和文部省的關(guān)系來(lái)看，大學(xué)的預(yù)算和課程編制、大學(xué)教員的人事關(guān)系等很多事項(xiàng)都受到文部科學(xué)省的制約。大學(xué)職員的采用和配置及升遷、大學(xué)教員研修等都處于文部科學(xué)省的管轄之下，特別是配屬于各事務(wù)局的部長(zhǎng)和科長(zhǎng)等中層管理者的人事管理等也是在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)的。因此可以說(shuō)，法人化改革前日本國(guó)立大學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理是在“同行制”和“官僚制”色彩濃厚的組織文化中推進(jìn)的。這種模式在標(biāo)榜依靠“教授自治”來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由的同時(shí)，也獲得了來(lái)自政府的豐厚的資金，因此是一種有效的組織管理模式，在推進(jìn)學(xué)術(shù)研究、培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需人才及解決教育機(jī)會(huì)不平等問(wèn)題上都發(fā)揮了重大作用。不過(guò)，伴隨著社會(huì)的急劇進(jìn)展，特別是在全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，科層制的官僚式管理模式不可避免地會(huì)影響到日本國(guó)立大學(xué)以教授自治和學(xué)術(shù)自由為特征的大學(xué)文化，同時(shí)也會(huì)存在責(zé)任主體不明、應(yīng)對(duì)變化的能力較弱、機(jī)能低下等弊端。也正是在這種背景下，日本國(guó)立大學(xué)法人化改革試圖營(yíng)造的是能夠靈活應(yīng)對(duì)社會(huì)的急劇變化，提高經(jīng)營(yíng)管理效率的模式。這是對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的根本性變革，其功能在于充分實(shí)現(xiàn)自治和效率功能。這必然要求國(guó)立大學(xué)自身組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，并依賴于行政法治的監(jiān)督和保障。

在這種背景下，日本國(guó)立大學(xué)的組織管理模式正在由“同行制”、“官僚制”向“法人制”、“企業(yè)制”方向轉(zhuǎn)換。特別是法人化改革后，日本國(guó)立大學(xué)的組織文化中法人化的色彩日益濃厚。至少不再受來(lái)自政府的直接行政管理，且大學(xué)校長(zhǎng)被賦予了更大的權(quán)力。也有日本學(xué)者指出，伴隨著法人化的實(shí)施，“同行制”即日本傳統(tǒng)的教授會(huì)的影響即使會(huì)有所削弱，但在某種程度上也會(huì)深受“官僚制”的影響，從這個(gè)角度來(lái)看，日本國(guó)立大學(xué)的管理模式在朝向法人化的同時(shí)，也可能會(huì)朝著企業(yè)化的方向轉(zhuǎn)換[8]。在這種模式下，校長(zhǎng)和上層的大學(xué)經(jīng)營(yíng)管理階層的權(quán)力會(huì)得到強(qiáng)化，即有利于促進(jìn)大學(xué)經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)化和效率化。盡管如此，為了確保大學(xué)本身固有的傳授知識(shí)和研究學(xué)問(wèn)的功能及大學(xué)在社會(huì)中的制度性自律，“同行制”的組織管理文化對(duì)于大學(xué)的改革和發(fā)展而言也是必不可少的重要因素。

（二）國(guó)立大學(xué)法人的組織管理結(jié)構(gòu)及大學(xué)自主性、自律性的確保

我們不能否認(rèn)，大學(xué)要獲得更大自治，就必須加強(qiáng)自律，否則，便會(huì)導(dǎo)致種種失范現(xiàn)象，“一放就亂，一亂就收，一收就死”，形成惡性循環(huán)，進(jìn)而影響到大學(xué)自治的落實(shí)。因此，要求大學(xué)要善于行使自己的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。而就日本的具體情況而言，改革的目標(biāo)就是要提高大學(xué)的市場(chǎng)應(yīng)變能力和效率性。而《國(guó)立大學(xué)法人法》就是要建立大學(xué)發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制，盡量割斷高校對(duì)政府的依賴，為營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境提供前提。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的背后實(shí)質(zhì)是利益驅(qū)動(dòng)，只有當(dāng)高校感受到生存威脅而又無(wú)法依賴政府時(shí)，才有可能積極地參與競(jìng)爭(zhēng)，自覺(jué)地規(guī)范自身行為，主動(dòng)地接受社會(huì)選擇，以形成大學(xué)自我約束機(jī)制。就日本國(guó)立大學(xué)法人化改革的具體而言，就是通過(guò)強(qiáng)化校長(zhǎng)的責(zé)任、導(dǎo)入董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)、邀請(qǐng)校外有識(shí)之士的參加等強(qiáng)化了國(guó)立大學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理組織，大學(xué)成立由“經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)”、“董事會(huì)”和“評(píng)議會(huì)”構(gòu)成的校一級(jí)管理機(jī)構(gòu)。“經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)”由校外有識(shí)人士、校內(nèi)代表者組成，委員由校長(zhǎng)任命，半數(shù)以上是校外委員，主要負(fù)責(zé)大學(xué)經(jīng)營(yíng)；“董事會(huì)”由校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)等組成，討論和決定學(xué)校重要事項(xiàng)“；教育研究評(píng)議會(huì)”則由校內(nèi)教師等學(xué)術(shù)人員代表組成，其領(lǐng)導(dǎo)者也是由校長(zhǎng)任命，主要負(fù)責(zé)審議教育教學(xué)事務(wù)。另外大學(xué)法人必須配置2名監(jiān)事，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查大學(xué)法人事務(wù)，必要時(shí)可以向校長(zhǎng)、文部大臣（相當(dāng)于我國(guó)教育部部長(zhǎng)）陳述意見(jiàn)。另外，校外人員加入到董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)及配置為監(jiān)事，使大學(xué)和社會(huì)的關(guān)系在經(jīng)營(yíng)方面變得更加密切，這樣就形成了國(guó)立大學(xué)的新的組織管理體制，這個(gè)管理體制有利于確保大學(xué)的自主性和自律性。

（三）法律制度充分賦予和保障了大學(xué)“自治”的權(quán)限

在現(xiàn)代社會(huì)中，以法律形式來(lái)表現(xiàn)政府的重大決策、通過(guò)法律的程序制定政策、實(shí)現(xiàn)重大政策的法律化，可以說(shuō)是許多國(guó)家政府科學(xué)決策、保障政策合理性所采取的主要方法。這也是現(xiàn)代法制社會(huì)的主要特征。因?yàn)榉刹粌H是法制社會(huì)調(diào)節(jié)各種社會(huì)關(guān)系的基本依據(jù)，而且科學(xué)、民主、公開(kāi)的法律制定程序也是減少甚至避免政府重大政策失誤的制度保障。通過(guò)前面的介紹我們知道，現(xiàn)代日本國(guó)立大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和教授治校管理模式更多地是來(lái)自于日本在法律制度上對(duì)大學(xué)事務(wù)的獨(dú)特界定。在法人化改革前，日本是通過(guò)學(xué)校教育法等一系列的法律保障了國(guó)立大學(xué)“教授自治”的傳統(tǒng)。在國(guó)立大學(xué)法人化的改革過(guò)程中，日本政府及時(shí)地對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了調(diào)整。出臺(tái)了以《國(guó)立大學(xué)法人法》為代表的相關(guān)法律，真正做到依法改革、依法治教、依法管理。主要包括《獨(dú)立行政法人國(guó)立高等專門機(jī)構(gòu)法》、《獨(dú)立行政法人大學(xué)評(píng)價(jià)、學(xué)位授予機(jī)構(gòu)法》、《獨(dú)立行政法人國(guó)立大學(xué)財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)中心法》、《獨(dú)立行政媒體教育開(kāi)發(fā)中心法》等相關(guān)法律，同時(shí)廢止了《國(guó)立學(xué)校設(shè)置法》和《國(guó)立學(xué)校特別會(huì)計(jì)法》，還對(duì)其他多個(gè)法律法規(guī)的部分條款進(jìn)行了必要的刪改和調(diào)整。這都為國(guó)立大學(xué)法人化改革的順利進(jìn)行和國(guó)立大學(xué)法人化制度的實(shí)施提供了必要的法律保障。在此還必須注意的是，從1999年日本國(guó)立大學(xué)法人化問(wèn)題被正式納入日本政府政策的考慮范圍到國(guó)立大學(xué)法人法正式頒布的長(zhǎng)達(dá)4年的時(shí)間里，政府和各界人士圍繞國(guó)立大學(xué)法人化展開(kāi)了激烈的論爭(zhēng)及積極的努力。2000年7月，在文部省內(nèi)部還專門設(shè)立了“國(guó)立大學(xué)獨(dú)立行政法人化調(diào)查研究會(huì)”，作為政府的咨詢機(jī)構(gòu)專門從事研究討論國(guó)立大學(xué)法人化制度的問(wèn)題。“國(guó)立大學(xué)法人調(diào)查委員會(huì)”經(jīng)過(guò)一年多的努力，于2001年發(fā)布《關(guān)于新的國(guó)立大學(xué)法人形象的中間報(bào)告》，引起日本社會(huì)尤其是國(guó)立大學(xué)的廣泛關(guān)注。在征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，該機(jī)構(gòu)在2002年3月提交了一份關(guān)于“新國(guó)立大學(xué)”的咨詢報(bào)告，該報(bào)告不僅就國(guó)立大學(xué)法人化制度成立之后的國(guó)立大學(xué)的組織、人事、評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)大學(xué)經(jīng)營(yíng)的具體事項(xiàng)作出了詳細(xì)的探討，而且還闡述了國(guó)立大學(xué)法人化改革的基本前提和國(guó)立大學(xué)法人化之后所應(yīng)達(dá)到的目的。在這個(gè)咨詢報(bào)告的基礎(chǔ)上，文部科學(xué)省向國(guó)會(huì)提交了《國(guó)立大學(xué)法人法案》。經(jīng)過(guò)多次討論，日本國(guó)會(huì)最終在2003年7月通過(guò)了該法案，《國(guó)立大學(xué)法人法》于2003年7月16日正式公布，并于當(dāng)年10月1日開(kāi)始實(shí)施。在法律成立的基礎(chǔ)上，根據(jù)法律的規(guī)定，2004年4月1日起，日本全國(guó)的各個(gè)國(guó)立大學(xué)同時(shí)建立了日本近代大學(xué)誕生以來(lái)前所未有的國(guó)立大學(xué)法人制度，日本國(guó)立大學(xué)法人化改革進(jìn)入了全面實(shí)施的新階段。

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