溫州國土資源局 陳矯健

談土地登記制度的改革與發(fā)展

溫州國土資源局 陳矯健

《物權(quán)法》實施后，不動產(chǎn)登記制度發(fā)生了重大變革，《物權(quán)法》規(guī)定：國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。然而，當前法律、行政法規(guī)都沒有制訂相關(guān)的不動產(chǎn)登記法。為貫徹和落實《物權(quán)法》，國土資源部、建設(shè)部相繼出臺了《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》?！锻恋氐怯涋k法》實施兩年來，出現(xiàn)了不少問題，本文就這些問題對土地登記制度的改革與發(fā)展作粗淺的思考。

一、《土地登記辦法》存在的問題

1、行政權(quán)介入過多。對不動產(chǎn)登記而言，其實就是對因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的法律關(guān)系的確認，經(jīng)公示后使其發(fā)生法律效力。但不管從歷史還是現(xiàn)在、從理論還是實踐來看，都將土地登記作為土地行政管理的重要手段，并賦予其很多的行政管理職能，土地登記行為也因此具有很多的行政權(quán)力。如房開公司通過拍賣取得100畝國有土地，簽訂出讓合同繳納出讓金后，如果房開公司少建1畝土地申請土地登記時，經(jīng)地籍調(diào)查和權(quán)屬審核登記程序后，土地登記的面積就變成99畝，少建的那1畝土地權(quán)利就會被土地登記行為給剝奪，這時土地登記所擁有的行政權(quán)力發(fā)揮了巨大作用，可以直接剝奪申請人的合法權(quán)益。行政權(quán)力的過多介入，使得土地登記行為變的越來越復雜，現(xiàn)在的土地登記行為已遠遠超出《物權(quán)法》規(guī)定的職能，這也是當前土地登記的最大問題。

2、土地總登記的劃分問題。《物權(quán)法》實施后，不動產(chǎn)登記制度發(fā)生了重大變化，然而《土地登記辦法》并沒有根據(jù)物權(quán)法的立法精神作相應的調(diào)整，特別是在土地登記的種類劃分上，仍然依據(jù)《土地登記規(guī)則》“老一套”的理論，將土地總登記劃入土地登記的種類中，這與現(xiàn)行的法律制度存在矛盾?！锻恋氐怯涋k法》規(guī)定：本辦法所稱土地總登記，是指在一定時間內(nèi)對轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進行的全面登記。從法律定義上看，土地總登記不能作為登記種類劃分。首先，土地總登記是登記機關(guān)（政府）要求進行的，而不是權(quán)利人；其次，土地總登記的目的是登記機關(guān)對轄區(qū)內(nèi)全部土地或者特定區(qū)域內(nèi)土地進行的全面登記調(diào)查，從而實現(xiàn)對特定區(qū)域內(nèi)土地的管理；再次，土地登記是依申請進行的，土地總登記是登記機關(guān)通過發(fā)布公告，要求土地權(quán)利人申請登記，如果土地權(quán)利人在規(guī)定的時間內(nèi)不申請土地登記，土地總登記就不能實現(xiàn)，除非登記機關(guān)強行登記；還有，如果土地已經(jīng)登記的，登記機關(guān)是否可以要求其再次申請登記？強制登記和重復申請登記與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定明顯不符。所以，從土地總登記的目的和實現(xiàn)的途徑上看，應當將土地總登記歸類為土地調(diào)查或地籍調(diào)查。

3、登記機關(guān)的授權(quán)問題?！锻恋氐怯涋k法》總則第三條第二款規(guī)定：申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。但土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發(fā)土地他項權(quán)利證明書。由此可以看出，除土地抵押權(quán)、地役權(quán)由國土資源行政主管部門登記外，其它的土地登記行為都應當報縣級以上人民政府登記造冊。但是，《土地登記辦法》又在第六章注銷登記中第五十四條規(guī)定：當事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規(guī)定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應當責令當事人限期辦理；逾期不辦理的，進行注銷公告，公告期滿后可直接辦理注銷登記。注銷登記又變成由國土資源行政主管部門行使，總則和分則“自相矛盾”。

4、章節(jié)劃分凌亂。《土地登記辦法》根據(jù)土地登記的種類不同劃分不同章節(jié)，從第三章土地總登記開始、第四章初始登記、第五章變更登記、第六章注銷登記、到第七章其他登記的劃分未嘗不可，但是在第四章初始登記中又將抵押登記和地役權(quán)登記列入其中就認人百思不解，難道抵押登記和地役權(quán)登記屬于初始登記？舉一個簡單的例子，當我們對著《土地登記辦法》的目錄查找抵押登記時，很自然的會在其它登記的章節(jié)中查找，根本想不到要在第四章初始登記中查找。其實，抵押登記、地役權(quán)、更正登記、異議登記、預告登記和查封登記均等六種登記行為，均是基于初始登記后的不同登記種類，一般情況下，立法應當遵循立法內(nèi)容的一定規(guī)律，將其單獨分“章”或“節(jié)”進行，而不是隨意擺放。因此，要么將上述六種登記行為各設(shè)一章，或是將其歸類為其它登記章中設(shè)立六節(jié)，這樣才合理。還有，第八章土地權(quán)利保護的設(shè)立顯得多余，其內(nèi)容法律已有規(guī)定，如確實要表述，在總則中較為合適。相比之下，《房屋登記辦法》的章節(jié)設(shè)置更加清晰、合理。

5、可操作性不強。從立法的層級上看，規(guī)章是對法律的細化，一般偏重具體，突出可操作性。如果用一部《土地登記辦法》來辦理具體的土地登記行為，就會發(fā)現(xiàn)不夠用，可能還要看《土地登記規(guī)則》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》以及地方規(guī)章等才能辦理。《土地登記辦法》過于“原則”，特別在辦理的程序和條件設(shè)置上。如《土地登記辦法》沒有規(guī)定土地登記的一般程序，抵押登記、地役權(quán)登記等具體辦理的程序也沒有規(guī)定，相比《房屋登記辦法》相差甚遠，所以《房屋登記辦法》出臺后，建設(shè)部就將《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》（建設(shè)部令第57號）、《建設(shè)部關(guān)于修改<城市房屋權(quán)屬登記管理辦法>的決定》（建設(shè)部令第99號）同時廢止，而《土地登記辦法》卻不能同時廢止《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等規(guī)定。

二、土地登記制度幾個問題的思考

1、土地登記職能定位與行政權(quán)介入的選擇？不動產(chǎn)物權(quán)登記的主要目的或職能是明確物的歸屬，使其發(fā)生法律效力，所以，如果單從物權(quán)的角度出發(fā)，土地登記的主要職能就是明確土地權(quán)利的歸屬，使其發(fā)生法律效力，僅此而已；但事實上，土地登記還承擔其它土地行政管理的職能，這些職能的介入給土地登記帶來很大問題？首先，土地登記中的行政權(quán)介入過多、過大。如房開公司通過拍賣取得100畝國有土地使用權(quán)，在簽訂出讓合同繳納出讓金后，申請土地登記為100畝，之后違法多占1畝土地，對房開公司的違法行為國土資源部門可以依法立案查處，但不會因此而撤銷原來的登記行為，因為房開公司取得的100畝土地是合法的；但同樣，房開公司在簽訂出讓合同繳納出讓金后，由于沒有及時申請土地登記，建設(shè)時多占了1畝土地，之后對拍賣取得的100畝國有土地申請登記，結(jié)果國土資源部門不僅依法立案查處違法行為，同時登記機關(guān)還要依據(jù)《土地登記辦法》土地違法違規(guī)行為尚未處理或者正在處理的規(guī)定，作出不予登記的決定。首先，申請人并沒有對多占的1畝土地申請登記，為何合法取得的土地也不能獲準登記。其次，如果承認100畝土地取得的合法性，后者也應當予以登記，否則，前者已登記的行為也應當撤銷。還有，登記行為的強制力，可以直接剝奪當事人的合法財產(chǎn)權(quán)。還是用上述例子來說明，房開公司通過拍賣取得100畝國有土地，在簽訂出讓合同繳納出讓金后，房開公司少建1畝土地，同樣也是對合法取得的100畝土地申請登記，結(jié)果經(jīng)地籍調(diào)查和權(quán)屬審核登記程序后，土地登記的面積就變成99畝。權(quán)利是可以放棄的，但申請人并沒有放棄少建的那1畝土地使用權(quán)，土地登記機關(guān)怎么可以直接剝奪申請人的合法權(quán)益，而且期間沒有其它任何程序，也沒有任何補償，土地登記行為的強制力比土地征收行為還歷害，這樣的強制力已遠遠超出其應有的職能。

其次，從事實行為的法律關(guān)系上看，土地登記沒有必要承擔其它職能。上述非法多占土地的行為屬于違法行為，同時還可能存在民事侵權(quán)行為，不管是作為土地違法行為，還是作為民事侵權(quán)行為，都是可以通過依法查處違法行為或民事侵權(quán)損害賠償?shù)姆绞浇鉀Q，土地登記行為是無法解決的。所以，土地登記沒有必要介入其中，最多將多占土地的情況反饋給利害關(guān)系人或土地違法行為的查處機關(guān)。對于少占土地的情形，當事人可能違反土地管理法律法規(guī)或違約，屬于閑置土地的行為，這樣的行為應當在批后監(jiān)管上解決（收回或責令其改正），而不應當直接在土地登記時解決。所以，在土地登記時解決批后監(jiān)管的問題，是土地登記的職能設(shè)計錯位，也是土地行政管理的錯位。

最后，從不動產(chǎn)登記制度的發(fā)展來看，應當刪去不屬于登記的職能。不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度是發(fā)展的必然，隨著社會的發(fā)展，不動產(chǎn)的交易將會變得更加頻繁，這對不動產(chǎn)登記的效率提出更高的要求，如果讓不動產(chǎn)（土地）登記行為承擔其它行政管理職能的話，登記的效率就很難現(xiàn)實，所以，應當將不動產(chǎn)（土地）登記中不屬于登記職能的刪去，不動產(chǎn)（土地）登記應當回歸到《物權(quán)法》規(guī)定的行政確認或物權(quán)公示上來，不動產(chǎn)（土地）登記僅限于對不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅進行登記，使其發(fā)生法律效力，最終實現(xiàn)不動產(chǎn)（土地）登記高效、安全、便捷，甚至實現(xiàn)“立等可取”。

2、注銷登記的法律問題分析。《土地登記辦法》規(guī)定：本辦法所稱注銷登記，是指因土地權(quán)利的消滅等而進行的登記。從該定義上看，注銷登記是土地權(quán)利消滅后進行的登記，而不是注銷登記使其土地權(quán)利消滅。再來看《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，《物權(quán)法》第十四條規(guī)定：不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應當?shù)怯浀?，自記載于不動產(chǎn)登記簿時發(fā)生效力。不動產(chǎn)物權(quán)的消滅是經(jīng)依法登記，公示后才發(fā)生法律效力，如果將這種不動產(chǎn)物權(quán)權(quán)利的消滅稱之為“注銷登記”，可以引伸出“注銷登記”使土地權(quán)利消滅。所以，《土地登記辦法》規(guī)定的注銷登記概念與《物權(quán)法》規(guī)定的不動產(chǎn)物權(quán)消滅登記不一致，那么，到底是土地權(quán)利消滅后進行的注銷登記，還是注銷登記使土地權(quán)利消滅？

首先，看主要幾種注銷登記行為的分類。從“物”的消滅情形來看，大致可以分為三種情況：一是“物”自身的消滅。如因自然災害等原因造成房子倒塌，基于“物”（房子）存在為前提而產(chǎn)生的權(quán)利自然要消滅。這里需要指出的是自然災害等原因不可能直接導致土地使用權(quán)消滅。土地可以說是空間的概念，自然災害等原因是不可能消滅空間（土地），基于土地原先取得的權(quán)利自然也不會因此而消滅。如：權(quán)利人通過拍賣取得10畝土地的使用權(quán)，使用期限為50年，廠房建起使用5年后，因自然災害等原因使得廠房倒塌，對廠房來說是“物”的消滅，基于“物”而產(chǎn)生的權(quán)利（廠房的所有權(quán)）自然消滅；但土地不會消滅，權(quán)利人還有45年的使用期限，在這期間權(quán)利人仍然有權(quán)在原來倒塌廠房的土地上重新建房，除非是原權(quán)利人放棄權(quán)利或政府收回原土地使用權(quán)，否則就不能直接注銷其土地使用權(quán)。但是，不管是理論，還是法律規(guī)定，都將土地消滅作為土地使用權(quán)的終止原因之一。二是“物”的權(quán)利人消滅或變更，引起“物”的權(quán)利變更。如繼承、受遺贈或者企業(yè)注銷等情況的發(fā)生。三是不動產(chǎn)物權(quán)的派生權(quán)利的終止。如抵押權(quán)、地役權(quán)終止等情況的發(fā)生。從注銷登記行為的效力來看，上述幾種情形可以劃分兩種情況：一是注銷登記使土地的權(quán)利消滅，并發(fā)生法律效力。如抵押權(quán)、地役權(quán)等都是通過注銷登記后才發(fā)生效力的。二是土地權(quán)利消滅并發(fā)生法律效力后，辦理注銷登記。如《物權(quán)法》第二十八條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力”等。

其次，物權(quán)消滅并發(fā)生效力，是否需要辦理注銷登記？舉一個簡單的例子來說明：A取得土地使用權(quán)后轉(zhuǎn)讓給B，對B來說是土地使用權(quán)的取得，經(jīng)土地變更登記后，B取得了土地使用權(quán)，對A來講變更登記是土地權(quán)利的消滅。那么，A原先取得土地使用權(quán)的登記行為是否也要注銷？顯然，《土地登記辦法》并沒有規(guī)定這種情況需要辦理注銷登記。再來看收回、征收土地等行為，不管是依法收回國有土地還是依法征收農(nóng)民集體土地，都是基于原來土地使用權(quán)的存在而實施的行為。對土地的權(quán)利而言，收回、征收等行為的本質(zhì)也是土地權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)讓變更的一種形式，是政府通過收回、征收等行政強制手段將原土地使用權(quán)人的土地權(quán)利“變更”為國家所有，對原土地權(quán)利人來說是權(quán)利的消滅，對國家來講就是權(quán)利的取得，這與上述轉(zhuǎn)讓變更登記行為的本質(zhì)其實是一樣的，只不過是法律規(guī)定這種權(quán)利的“變更”不需要通過登記直接發(fā)生效力。所以，如果這樣的權(quán)利“變更”行為需要辦理注銷登記，那么，同樣上述A的轉(zhuǎn)讓行為也要辦理注銷登記，否則，收回、征收等行為也不需要辦理注銷登記。因為兩者都有原先物權(quán)取得的登記行為，同時兩者都存在已失效的相關(guān)權(quán)利證書需要注銷。然而，《土地登記辦法》卻沒有規(guī)定，轉(zhuǎn)讓土地后還要辦理注銷登記，注銷相關(guān)的權(quán)利證書。

最后，土地使用權(quán)注銷登記制度的構(gòu)建。一般立言，行政行為被撤銷或撤回后應當辦理注銷手續(xù)，在程序上注銷原行政行為。由于行政行為是通過行政行為的載體表達的，從表現(xiàn)的形式上看，注銷的主要內(nèi)容就是注銷或宣布廢止已失效的相關(guān)文件或證書等。從不動產(chǎn)物權(quán)登記的職能來看，登記僅對不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅進行確認或公示，并賦予其法律效力。所以，登記之前必定會有一個引起不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等行為的發(fā)生，然后才會有登記行為——行為在前，登記在后，因此消滅在前，注銷在后。所以，如果從實體權(quán)利是否消滅角度來看，抵押權(quán)、地役權(quán)注銷登記與其它登記一樣，也是實體權(quán)利消滅或終止后進行的登記，只不過是通過登記使其發(fā)生效力而已。但是，抵押權(quán)、地役權(quán)作為“物”權(quán)的派生權(quán)利，其權(quán)利的終止一般是基于當事人雙方意志的表示或約定，其特殊性應當將其另行歸類或法定例外情形。另外，法律對國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿是通過收回原土地使用權(quán)，還是直接由登記機關(guān)辦理注銷登記，或是先收回后再辦理注銷登記沒有明確規(guī)定。從行政審批程序上看，國有建設(shè)用地使用權(quán)期限到期，需要行政收回的程序，這樣登記機關(guān)就可以直接根據(jù)收回決定辦理注銷登記；但從登記所賦予的權(quán)利來看，國有建設(shè)用地使用權(quán)期限是登記的主要內(nèi)容之一，登記所賦予的權(quán)利是在期限之內(nèi)，所以，期限屆滿權(quán)利自然消滅。其實期限屆滿也可以理解為“物”自身消滅的一種形式之一。

法律最講究的是效力，從上述對土地使用權(quán)注銷登記的效力分析來看，可以將土地使用權(quán)注銷登記劃分為“注銷登記”和“注銷證書”兩種，通過注銷登記發(fā)生效力的，如抵押權(quán)、地役權(quán)的消滅可以稱之為記“注銷登記”；而對于土地使用權(quán)已消滅并已發(fā)生效力的，如征收、收回、期限屆滿等，僅在登記的程序上進行的可以稱之為“注銷證書”，當然名稱并不重要，“注銷證書”也可以稱之為“注銷登記”，關(guān)鍵在于注銷登記的內(nèi)容。從上述分析可以看出，除物權(quán)的派生權(quán)利的消滅外，不管是依法收回、征收或因人民法院、仲裁機構(gòu)的生效法律文書等法律行為發(fā)生致使原不動產(chǎn)權(quán)利消滅的，還是繼承或者受遺贈等情況的發(fā)生，都是物權(quán)消滅并發(fā)生效力后，在程序上對原物權(quán)取得的登記行為進行注銷，注銷的主要內(nèi)容表現(xiàn)為已失效的相關(guān)權(quán)利證書。所以，土地的注銷登記除它項權(quán)利終止外，都是土地權(quán)利消滅后進行的登記，注銷的主要內(nèi)容就是已失效的相關(guān)權(quán)利證書。

3、土地登記行為的救濟途徑選擇?！段餀?quán)法》規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認為不動產(chǎn)登記簿記載的事項錯誤的，可以申請更正或申請異議登記。如果土地登記是可訴的具體行政行為，當事人針對土地登記行為提起行政訴訟或行政復議后，《物權(quán)法》規(guī)定的更正登記、異議登記就無法實施。那么，土地登記行為到底是否可訴？

首先，法律并沒有排除土地登記行為的不可訴性。一直以來，土地登記被視為行政確認的具體行政行為，既然是具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復議法》的規(guī)定：公民、法人和其它組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以申請行政訴訟或行政復議。雖然《物權(quán)法》規(guī)定當事人可以通過更正或異議登記來實現(xiàn)救濟，但《物權(quán)法》也沒有排除不動產(chǎn)登記不能通過行政訴訟或復議的救濟途徑解決，也沒有規(guī)定當事人必須申請更正或異議登記尋求救濟。所以當前，土地登記行為仍然是可訴的。

其次，兩者救濟途徑的比較。在《物權(quán)法》頒布施行之前，不動產(chǎn)登記的利害關(guān)系人主要通過不服不動產(chǎn)登記的行政確認行為，提起行政訴訟或申請行政復議的方式來解決爭議，維護自己的合法權(quán)益，這樣一來不管利害關(guān)系人是否為真正的權(quán)利人，只要不動產(chǎn)登記的行政確認行為存在違法，哪怕是程序違法，司法機關(guān)或行政復議機關(guān)也必須作出撤銷或確認違法，這樣的撤銷或確認違法一般情況是針對不動產(chǎn)登記行政確認行為是否合法而作出的，并不直接涉及爭議雙方之間的爭議內(nèi)容，即不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬之爭。不動產(chǎn)登記行為被撤銷后，爭議雙方當事人仍然需要通過不動產(chǎn)權(quán)屬爭議來解決其糾紛，一般還要通過行政裁決，由人民政府作出不動產(chǎn)權(quán)屬爭議處理決定，對政府作出的處理決定不服的，另一方當事人還要再次提起行政訴訟，由法院作出最終的判決，最后，登記機構(gòu)根據(jù)法院生效的判決進行登記。此外，由于行政救濟有嚴格的時效規(guī)定，物權(quán)一旦公示后就意味時效的啟動，即使在沒有告知訴權(quán)或者起訴期限的情況下，最長的起訴期限只有2年，一旦超過時效，當事人就無法通過行政救濟途徑維護自己的合法權(quán)益。而異議登記則不同，權(quán)利人、利害關(guān)系人認為不動產(chǎn)登記簿記載的事項錯誤的，就可以申請更正登記。權(quán)利人同意更正或者有證據(jù)證明登記確有錯誤的，登記機構(gòu)就應當予以更正。如果權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請異議登記，由法院解決其爭議，而登記機構(gòu)則根據(jù)法院的判決，決定是否予以更正。所以，異議登記不僅可以提高不動產(chǎn)登記糾紛的解決效率，而且由于不需要撤銷原來的登記行為，不動產(chǎn)登記的穩(wěn)定性和公信力得到最大增強。

最后，異議登記制度施行存在的問題。當前，可以說《物權(quán)法》規(guī)定的異議登記制度基本沒有落實，主要原因：一是實施不動產(chǎn)異議登記遇到的法律障礙。雖然《物權(quán)法》規(guī)定了當事人可以申請異議登記，但是作為行政確認行為的不動產(chǎn)登記，法律并沒有將其排除在行政救濟范圍之外，不動產(chǎn)登記行為的救濟途徑變成可選擇性，當事人即可以對不動產(chǎn)登記行為提起行政訴訟，也可以申請更正或異議登記，這很不利于《物權(quán)法》異議登記制度的貫徹落實。二是《物權(quán)法》宣傳不到位，很多人不知道有異議登記制度。法院或復議機關(guān)在受案時，也沒有充分告知當事人選擇異議登記方式，可以更好地解決其糾紛。三是登記機關(guān)沒有做好實施異議登記的準備。異議登記的辦理程序、條件、以及辦理的格式文本均沒有，甚至登記工作人員還不知道有異議登記辦理事項。四是異議登記的訴訟費用較高。因涉案的不動產(chǎn)標的物的價格較高，訴訟的費用也很高，這也是當事人不想申請異議登記的重要原因之一。因此，在不動產(chǎn)登記法沒有出臺之前，建議法院或復議機關(guān)原則上不再直接受理當事人針對不動產(chǎn)登記行為提起的行政訴訟或復議，告知其通過更正或異議登記方式解決其糾紛。不動產(chǎn)登記機關(guān)應當積極主動暢通異議登記渠道，開辟更正或異議登記便捷通道，更好的服務于當事人。另外，法院也要合理制定異議登記后的訴訟收費標準，更好的貫徹落實《物權(quán)法》。

4、登記機關(guān)的設(shè)立?！锻恋氐怯涋k法》規(guī)定土地登記要依法報縣級以上人民政府登記造冊，現(xiàn)實是除土地抵押權(quán)、地役權(quán)登記和注銷登記外，所有的土地登記行為都是國土資源部門以縣級以上人民政府的名義實施的，然而政府卻沒有參與土地登記的任何工作，法律規(guī)定和現(xiàn)實操作存在嚴重脫節(jié)。從法律上看，這是一種委托關(guān)系，既然是委托關(guān)系，為何在立法時不加以明確。還有專門為土地登記而設(shè)立的土地交易中心（事業(yè)單位），在具體從事土地登記工作時卻不能以自己的名義實施任何行為。其實，由誰來登記，以及以誰的名義實施登記，對登記機關(guān)及相對人而言并不重要，只要法律授權(quán)或委托就行，關(guān)鍵在于是否有助于提高效率和便民。顯然，法律賦予一個從來不從事具體土地登記工作的政府作為登記機關(guān)形式大于內(nèi)容，是把簡單的問題復雜化。這樣的制度設(shè)置連專業(yè)從事法律工作的律師都經(jīng)常出錯，誤以為國土部門就是土地登記機關(guān)，更何況是一般的百姓，其結(jié)果犧牲了效率和便民，特別是在訴訟中制造了很多不必要的麻煩。所以，沒有必要單獨將抵押登記、地役權(quán)登記、注銷登記交由國土部門行使。從《物權(quán)法》的規(guī)定及現(xiàn)代行政的發(fā)展來看，不動產(chǎn)登記必將統(tǒng)一為專門機構(gòu)（不動產(chǎn)交易中心）行使。但在不動產(chǎn)登記法沒有出臺之前，土地登記行為應當通過立法明確委托國土資源部門或者土地交易中心行使。

5、“憑證交易”和“憑登記交易”的制度選擇?！皯{證交易”的觀念已深入人心，一直以來對土地證書的管理非常嚴格。即便如此，利用假證騙取錢財?shù)氖录€是履有發(fā)生，這不得不讓人反思，土地證書在交易過程及土地管理的作用。首先，“憑證交易”和“憑登記交易”的對比分拆。“憑證交易”的基礎(chǔ)是分辨證件的真?zhèn)?，又有多少人能分辨出證件的真?zhèn)危跃蜁锌沙酥畽C。如果改為“憑登記交易”就不會出現(xiàn)這個問題，因為登記機構(gòu)掌握充分的原始資料，并且針對同一不動產(chǎn)的登記行為具有唯一性?！段餀?quán)法》的規(guī)定：不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)；不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。登記是行為，登記簿是行為的載體，而不動產(chǎn)權(quán)屬證書是登記行為產(chǎn)生權(quán)利的證明。既然是證明，針對同一不動產(chǎn)物權(quán)而言，就算有幾個完全相同的證明，也只能證明該不動產(chǎn)物權(quán)的內(nèi)容，甚至有時不動產(chǎn)權(quán)屬證書還不能證明。如《物權(quán)法》規(guī)定的：不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項，應當與不動產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的情形，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準，更何況是假證。

其次，再來看對土地權(quán)利證書的不同規(guī)定?！段餀?quán)法》規(guī)定：建設(shè)用地使用權(quán)消滅的，出讓人應當及時辦理注銷登記。登記機構(gòu)應當收回建設(shè)用地使用權(quán)證書?！锻恋氐怯涋k法》規(guī)定：土地登記注銷后，土地權(quán)利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經(jīng)公告后廢止。上述注銷登記法律問題分析已闡明，注銷登記的形式表現(xiàn)就是注銷或宣布廢止已失效的不動產(chǎn)權(quán)屬證書。所以，土地權(quán)利證書就沒有必要收回，直接可在注銷登記的同時予以注銷。還有，《土地登記辦法》規(guī)定：土地權(quán)利證書滅失、遺失的，土地權(quán)利人應當在指定媒體上刊登滅失、遺失聲明后，方可申請補發(fā)。也是沒有必要的.就像身份證一樣，也是一種證明，原來也是在指定媒體上刊登滅失、遺失聲明后，方可申請補發(fā)，而現(xiàn)在只要當事人說自己遺失就可以直接補發(fā)。因為就算當事人為自己補領(lǐng)100個身份證，也只能證明自己一個人的身份。同樣土地權(quán)利證書也是如此。從上述規(guī)定可以看出，當前的土地登記制度是圍繞“憑證交易”而設(shè)計的，如果改為“憑登記交易”，那么就沒有必要這樣繁瑣。

最后，“憑證交易”和“憑登記交易”的制度選擇。隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，不動產(chǎn)權(quán)屬證書將不再作為管理的重點，僅作為交易前的證明，當事人可以通過網(wǎng)絡(luò)直接查詢不動產(chǎn)登記情況，不動產(chǎn)“憑登記交易”將變得更加安全、快捷。

6、變更登記是否可以包括轉(zhuǎn)讓登記。《物權(quán)法》規(guī)定：不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力。所以，設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅是不動產(chǎn)物權(quán)登記的主要形式。如果土地登記與之相對應，也應當有設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅土地權(quán)利的登記。然而，《土地登記辦法》沒有“轉(zhuǎn)讓登記”行為，只有變更登記行為，變更登記是否可以包括轉(zhuǎn)讓登記？

根據(jù)《土地登記辦法》第三十八條規(guī)定：本辦法所稱變更登記，是指因土地權(quán)利人發(fā)生改變，或者因土地權(quán)利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內(nèi)容發(fā)生變更而進行的登記。《土地登記辦法》規(guī)定的變更登記已將因土地權(quán)利人發(fā)生改變（主要是轉(zhuǎn)讓）納入其中。從法律關(guān)系上看，《土地登記辦法》是根據(jù)《物權(quán)法》作出更具體的規(guī)定，《物權(quán)法》已將物權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”作為單獨的登記行為，《土地登記辦法》就不應該“擅自”將其合并。從內(nèi)容上看，“轉(zhuǎn)讓”與“變更”有著本質(zhì)上的區(qū)別，“轉(zhuǎn)讓”是權(quán)利人處置物權(quán)的行為，而“變更”是權(quán)利人已取得物權(quán)的內(nèi)容變更。所以，《土地登記辦法》將物權(quán)的轉(zhuǎn)讓登記行為也納入變更登記不合適，應當將單獨分類為轉(zhuǎn)讓登記。