浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江大學(xué) 趙 樂 胡 倩

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 樓小東

浙江省城鎮(zhèn)土地利用狀況分析及評價

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江大學(xué) 趙 樂 胡 倩

一、背景

城鎮(zhèn)土地調(diào)查是第二次全國土地調(diào)查的一項基本內(nèi)容，是全面查清全國城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地利用情況，掌握真實土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重要手段。根據(jù)國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總有關(guān)事項的通知》（國土調(diào)查辦發(fā)〔2009〕24號）要求，我省充分利用城鎮(zhèn)土地調(diào)查成果，根據(jù)各地實際情況，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，本著重點突出、確保質(zhì)量、有所創(chuàng)新的原則，對城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)進行匯總與統(tǒng)計分析，全面掌握全省城鎮(zhèn)土地利用類型、面積等信息，為城鎮(zhèn)土地的合理開發(fā)、利用和保護提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。

二、數(shù)據(jù)收集匯總

1、匯總范圍

本次城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總工作范圍包括所有的城市和建制鎮(zhèn)，即依據(jù)第二次全國土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查核定后的城市（201）和建制鎮(zhèn)（202）圖斑確定的匯總范圍。

2、數(shù)據(jù)來源

由于本次統(tǒng)計包含了城市和所有的建制鎮(zhèn)，覆蓋面超過城鎮(zhèn)土地調(diào)查范圍，因此各地在進行城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計匯總中，結(jié)合城鎮(zhèn)土地調(diào)查進度和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，選擇了不同的數(shù)據(jù)來源，主要有以下3種情況：

（1）來自城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫

完成城鎮(zhèn)地籍調(diào)查并建立了地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的區(qū)域，數(shù)據(jù)庫中記錄著每一塊宗地的使用情況以及權(quán)屬等信息，且數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性較強，可直接應(yīng)用。

（2）地形圖和遙感影像

地形圖和遙感圖像能反應(yīng)土地幾何屬性、土地分類等基本信息。根據(jù)專業(yè)判讀和量算方法，可以從最新的地形圖和遙感圖像中得到土地利用現(xiàn)狀的相關(guān)信息。

（3）土地登記數(shù)據(jù)

土地登記數(shù)據(jù)中包含土地用途等信息，經(jīng)補充調(diào)查后用于城鎮(zhèn)土地統(tǒng)計。

3、匯總方法

與采用的數(shù)據(jù)源相對應(yīng)，各地采用了不同的匯總方法，具體可分為以下四類：

（1）實際調(diào)查

城鎮(zhèn)土地調(diào)查已經(jīng)完成的區(qū)域，土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)覆蓋每一塊土地，數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性強，直接利用軟件的匯總功能得到匯總范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

（2）內(nèi)業(yè)判讀

對于基本完成地籍調(diào)查、建立了較完善的城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)的城鎮(zhèn)，存在部分地塊缺少土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。在匯總工作之前，先對這部分地塊進行補充地類調(diào)查，借助并將補充調(diào)查得到的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)添加至原地籍?dāng)?shù)據(jù)庫中，然后按要求進行數(shù)據(jù)的匯總輸出。

對于未開展地籍調(diào)查，但具備一定基礎(chǔ)資料的城鎮(zhèn)，根據(jù)已登記發(fā)證宗地的資料，得到部分土地的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)；而對于其余部分土地，結(jié)合實地調(diào)查以及利用衛(wèi)星遙感影像和最新地形圖等資料進行判讀和量算，形成城鎮(zhèn)匯總范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

（3）土地登記

對于完成初始地籍調(diào)查，但未及時變更調(diào)查的城鎮(zhèn)，利用匯總范圍內(nèi)的土地利用變更數(shù)據(jù)，對初始地籍調(diào)查數(shù)據(jù)進行更新，形成匯總范圍內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

（4）抽樣推算

對于未開展地籍調(diào)查，且基礎(chǔ)資料缺乏的城鎮(zhèn)，城市土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)獲取困難的情況下，先選取匯總范圍內(nèi)的某一典型區(qū)域，利用實地調(diào)查得到這一塊的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，然后采用區(qū)域抽樣調(diào)查計算或依據(jù)已有典型城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)推算的方法獲取城鎮(zhèn)匯總范圍內(nèi)各分類面積。

按照數(shù)據(jù)來源和匯總方法不同將全省數(shù)據(jù)歸納為A型（數(shù)據(jù)來源：城市地籍?dāng)?shù)據(jù)庫；匯總方法：實際調(diào)查）、B型（數(shù)據(jù)來源：最新地形圖、遙感圖像；匯總方法：內(nèi)業(yè)判讀）、C型（數(shù)據(jù)來源：土地登記資料；匯總方法：土地登記）、D型（匯總方法：抽樣推算），各市、縣（市、區(qū)）采用方法如表1。

三、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析

1、全省城鎮(zhèn)各類用地規(guī)模分析

全省城鎮(zhèn)土地調(diào)查范圍內(nèi)，城市占46.98%；建制鎮(zhèn)占53.02%；建制鎮(zhèn)所占比重超出城市所占比重6.04%。全省城鎮(zhèn)土地實際調(diào)查的總范圍內(nèi)，住宅用地規(guī)模最大，占比重為33.38%；其次為工礦倉儲用地面積，所占比重僅比工礦倉儲用地小0.67%；再次為交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地，兩者所占比重分別為11.51%和10.95%；商服用地、其他土地和水域及水利設(shè)施用地的用地規(guī)模所占比重均不足5%，相對較??；用地規(guī)模最小的為特殊用地，所占比重僅為0.55%。具體如圖1所示。

圖1 全省城鎮(zhèn)各類用地比重圖

全省實際調(diào)查城市（201）范圍內(nèi)，住宅用地規(guī)模最大，所占比重為32.46%；其次為工礦倉儲用地用地，所占比重為30.6 2%；再次為交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地，兩者所占比重分別為12.97%和12.73%；商服用地占5.08%；其他土地和水域及水利設(shè)施用地的用地均不足5%，相對較??；用地規(guī)模最小的為特殊用地，僅占0.65%，具體如圖2所示。

圖2 全省城市各類用地比重圖

與全省總調(diào)查范圍內(nèi)的用地結(jié)構(gòu)情況相比較，城市調(diào)查范圍內(nèi)住宅用地規(guī)模比工礦倉儲用地高出一個多百分點，但兩者所占的結(jié)構(gòu)比重分別比全省總調(diào)查范圍內(nèi)這兩類用地所占的平均比重小約1%和2%。交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地所占的比重均比全省總調(diào)查范圍內(nèi)的平均比重大1-2%。商服用地和特殊用地均比全省總調(diào)查范圍內(nèi)的平均比重略大，而其他用地和水域及水利用地則均比全省總調(diào)查范圍內(nèi)的平均比重要小，特殊用地的比重差別為0.1%，其他三類土地的比重差別均為0.3%左右。

全省實際調(diào)查建制鎮(zhèn)（202）范圍內(nèi)，工礦倉儲用地規(guī)模最大，所占比重為34.56%；其次為住宅用地，所占比重為34.20%；再次為交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地，所占比重分別為10.22%和9.37%；商服用地、其他土地和水域及水利設(shè)施用地所占比重均不足5%，相對較??；用地規(guī)模最小的為特殊用地，僅為0.47%。具體如圖3所示。

表1 數(shù)據(jù)來源及匯總方法

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與全省總調(diào)查范圍內(nèi)的用地結(jié)構(gòu)情況相比較，建制鎮(zhèn)調(diào)查范圍內(nèi)工礦倉儲用地規(guī)模比住宅用地略高，且工礦倉儲用地所占的結(jié)構(gòu)比重比全省總調(diào)查范圍內(nèi)所占的平均比重高出1.85%，住宅用地所占的結(jié)構(gòu)比重比全省的平均比重高出0.82%。交通運輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地所占的比重分別比全省總調(diào)查范圍內(nèi)的平均水平小1.3%和1.6%。水域及水利設(shè)施用地和其他用地所占的比重與全省平均比重差值在0.3%左右，均比全省值要高。商服用地所占比重比全省總調(diào)范圍內(nèi)平均比重小0.25%，特殊用地所占比重比全省總調(diào)范圍內(nèi)平均比重小0.08%。

圖3 全省建制鎮(zhèn)各類用地比重圖

比較全省城市調(diào)查范圍與建制鎮(zhèn)調(diào)查范圍內(nèi)的用地結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)，在城市范圍內(nèi)住宅用地所占比重最大，工礦倉儲用地居于次；但是在建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)兩者順序剛好相反，工礦倉儲用地所占比重略大于住宅用地的比重。這是由于，城市相對于建制鎮(zhèn)，人口相對集中，且隨著城市化進程的推進，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，工礦倉儲用地逐步向城市近郊的建制鎮(zhèn)遷移，因此導(dǎo)致住宅用地在城市比重大、工礦倉儲用地在建制鎮(zhèn)比重大；城市在政治、經(jīng)濟、文化等方面具有中心地位，尤其地處核心城區(qū)的地域兼為重要的交通樞紐，其批發(fā)零售、住宿餐飲、商務(wù)金融用地以及機關(guān)團體、新聞出版、科教文衛(wèi)、醫(yī)療等公共設(shè)施、公園與綠地、風(fēng)景名勝設(shè)施等用地規(guī)模也比建制鎮(zhèn)的要大，反映在全省城鎮(zhèn)土地調(diào)查的用地結(jié)構(gòu)方面，城市范圍內(nèi)的商服用地、交通運輸用地以及公共管理與公共服務(wù)用地所占比重都比建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的相應(yīng)比重要分別高出0.52%、2.75%和3.45%。

2、全省分市城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)分析

浙江省11個市的自然、經(jīng)濟、社會等情況不盡相同，各類用地的規(guī)模與結(jié)構(gòu)也都各有不同。全省11個市城市和建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)各類用地的結(jié)構(gòu)比重圖如下：

在我省城市（201）調(diào)查范圍內(nèi)，杭州市商服用地占總用地的比重最大，占到全市的8.16%；寧波市的工礦倉儲用地比重最大，為42.35%；溫州市的住宅用地比重最大，為49.36%；杭州市公共管理與服務(wù)用地比重最大，為20.54%；金華市的交通運輸用地和水域水利設(shè)施用地比重最大，分別為21.33%和3.88%；紹興市和舟山市的特殊用地結(jié)構(gòu)比重比較大，分別為1.99%和1.96%。

圖4 浙江省11市城市（201）范圍用地結(jié)構(gòu)比重圖

圖5 浙江省11市建制鎮(zhèn)（202）范圍內(nèi)用地結(jié)構(gòu)比重圖

在全省建制鎮(zhèn)（202）調(diào)查范圍內(nèi)，嘉興的商服用地占總用地的比重最大，占到全市7.94%；紹興市的工礦倉儲用地比重最大，為47.56%；舟山市和溫州市的住宅用地的結(jié)構(gòu)比重較大，分別為4 1.58%和40.29%；；麗水市的公共管理與服務(wù)用地比重最大，為16.78%；金華市、臺州市和溫州市的交通運輸用地結(jié)構(gòu)比重位于前列，分別為13.55%、12.91%和12.81%；；臺州市的水域水利設(shè)施用地比重最大，為5.84%；舟山市的特殊用地結(jié)構(gòu)比重最大，為1.87%。

根據(jù)《浙江省統(tǒng)計年鑒（2009）》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，到2008年底全省各市國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值排序為：杭州市>寧波市>溫州市>紹興市>臺州市>嘉興市>金華市>湖州市>舟山市>衢州市>麗水市。全省各市的城鎮(zhèn)化率排序為：杭州市>寧波市>舟山市>溫州市>金華市>紹興市>臺州市>嘉興市>湖州市>麗水市>衢州市，圖4、圖5顯示，全省城鎮(zhèn)各類用地比重與各地經(jīng)濟發(fā)展水平、地區(qū)發(fā)展特色和城鎮(zhèn)化率基本相適應(yīng)。同時，杭州市作為省會城市，是我省政治、經(jīng)濟、文化、科教中心。也是中國最著名的風(fēng)景旅游城市之一，因此，商服用地、公共管理與服務(wù)用地在城市范圍比重較大；寧波是浙江的三大經(jīng)濟中心之一，寧波港是中國貨物吞吐量第一大港口，集裝箱吞吐量則列全國第四大港口，因此，工礦倉儲用地在城市范圍比重較大；溫州是浙南經(jīng)濟、文化中心，個私經(jīng)濟發(fā)達，普遍存在底層商業(yè)、高層住宅的情況，因此，住宅用地在城市范圍比重較大；嘉興東鄰上海，西南連杭州，位于長江三角洲杭嘉湖平原腹心地帶，是長江三角洲重要城市之一，受周邊經(jīng)濟輻射，商服用地在建制鎮(zhèn)范圍比重較大；舟山作為我國海防前哨、軍事要塞，有大量海陸軍隊駐守，舟山特殊用地中，軍事用地所占的比重最大；金華地處浙江省中部金衢盆地東段，為浙中丘陵盆地地區(qū)，臺州屬于浙江沿海中部，均有著優(yōu)越的地理位置、交通運輸資源豐富。

3、全省分區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)分析

結(jié)合浙江省特色鮮明的環(huán)杭州灣、溫臺沿海、金衢麗高速公路沿線三大產(chǎn)業(yè)帶劃分以及《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2008-2020）》中關(guān)于環(huán)杭州灣地區(qū)、溫臺地區(qū)、金衢麗地區(qū)三大區(qū)塊的劃分，將全省90縣（市、區(qū)）土地利用現(xiàn)狀劃分為以下三個區(qū)域：環(huán)杭州灣水網(wǎng)平原經(jīng)濟發(fā)達土地利用區(qū)，溫臺沿海港灣平原經(jīng)濟發(fā)達土地利用區(qū)，金衢麗山丘盆地經(jīng)濟次發(fā)達土地利用區(qū)。

根據(jù)浙江省城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果，得出全省三大土地利用分區(qū)及各地市城市（201）范圍和建制鎮(zhèn)（202）范圍內(nèi)各類用地所占比重如表2、表3所示。

根據(jù)土地利用結(jié)構(gòu)信息熵原理，全省城市（201）范圍內(nèi)，環(huán)杭州灣水網(wǎng)平原經(jīng)濟發(fā)達土地利用區(qū)、溫臺沿海港灣平原經(jīng)濟發(fā)達土地利用區(qū)、金衢麗山丘盆地經(jīng)濟次發(fā)達土地利用區(qū)的土地利用有序程度依次降低。環(huán)杭州灣水網(wǎng)平原經(jīng)濟發(fā)達土地利用區(qū)覆蓋了全省半數(shù)以上的地級市，在三大分區(qū)中城市用地規(guī)模最大，其利用土地的程度也相對較高，城市發(fā)展相對成熟，土地構(gòu)成差別較小，系統(tǒng)最有序；相比而言，金衢麗山丘盆地經(jīng)濟次發(fā)達土地利用區(qū)利用土地的程度較弱，土地構(gòu)成的差別較大；另外，溫臺沿海雖然城市規(guī)模雖然比金衢麗土地利用區(qū)要小，但其憑借沿海港灣平原以及獨具特色的民營經(jīng)濟優(yōu)勢，帶動了土地的成熟發(fā)展；

全省建制鎮(zhèn)（202）范圍內(nèi)，環(huán)杭州灣水網(wǎng)平原經(jīng)濟發(fā)達土地利用區(qū)、金衢麗山丘盆地經(jīng)濟次發(fā)達土地利用區(qū)、溫臺沿海港灣平原經(jīng)濟發(fā)達土地利用區(qū)的土地利用有序程度依次降低。同時，總體上來看，建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的用地結(jié)構(gòu)信息熵和均衡度普遍小于城市范圍內(nèi)的用地結(jié)構(gòu)信息熵和均衡度，即建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地利用簡單有序，相反，城市范圍內(nèi)的土地利用多樣復(fù)雜，與城市功能、定位相協(xié)調(diào)。

四、意見及建議

1、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進轉(zhuǎn)型

從我省城鎮(zhèn)土地用地結(jié)構(gòu)看，普遍存在的第二、三產(chǎn)業(yè)用地比例不協(xié)調(diào)，工礦倉儲用地比例偏高，商服用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地比例偏低的現(xiàn)象。建議在堅持“分類指導(dǎo)、有保有壓”的原則下，加大對重大基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等利于全省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的重點項目的扶持，對不符合產(chǎn)業(yè)政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重復(fù)建設(shè)項目，嚴格控制用地，通過優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

2、內(nèi)部挖潛，集約利用

從我省城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)看，空閑地或尚未高效利用的土地還有一定的比例，中小城市土地集約利用的潛力比大中城市大。建議針對不同的城市，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃制定詳細的土地集約利用指標體系，制定分類指導(dǎo)的城市土地利用政策，鼓勵優(yōu)先使用存量土地，鼓勵將城鎮(zhèn)內(nèi)利用程度較低的土地在符合城市規(guī)劃條件下，合理確定土地開發(fā)方向，優(yōu)化土地利用。建立城市土地集約利用評價體系，因地制宜地開發(fā)利用土地，做到經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。

3、規(guī)劃引導(dǎo)，科學(xué)配置

從三大產(chǎn)業(yè)帶土地利用結(jié)構(gòu)分析看，還存在用地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象。建議按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的原則，做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的銜接，充分發(fā)揮近期規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用，針對不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，統(tǒng)籌安排規(guī)劃年限內(nèi)的城市建設(shè)用地總量、空間分布和實施時序，合理確定各類用地布局和比例，實現(xiàn)科學(xué)配置土地的目標。

4、加強監(jiān)管，高效用地

國土資源管理對象復(fù)雜，范圍廣泛，任務(wù)繁重，社會公眾的需求也越來越高。運用現(xiàn)代科技信息手段，無疑是提高國土資源管理水平和效率的一個有效途徑。建立集遙感信息、土地利用現(xiàn)狀及變化信息、土地利用規(guī)劃等各類信息于一體的土地利用監(jiān)管“一張圖”，在此基礎(chǔ)上，搭建土地利用綜合監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對“批、供、用、補、查”的動態(tài)監(jiān)管，加強和規(guī)范土地利用全面、全程監(jiān)督管理，促進各項用地依法依規(guī)、節(jié)約集約利用，提升國土資源管理科技水平，實現(xiàn)科學(xué)、高效利用土地。

表2 浙江省各分區(qū)城市（201）范圍內(nèi)各類用地比重

表3 浙江省各分區(qū)建制鎮(zhèn)（202）范圍內(nèi)各類用地比重

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 樓小東