對(duì)農(nóng)村土地制度的幾點(diǎn)物權(quán)法思考

欒 群

(中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,北京100088)

對(duì)農(nóng)村土地制度的幾點(diǎn)物權(quán)法思考

欒 群

(中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,北京100088)

我國(guó)在政策上確定了農(nóng)村土地管理制度改革的方向,其中涉及到物權(quán)法的幾個(gè)基本問(wèn)題。農(nóng)村土地制度與物權(quán)法相關(guān)的問(wèn)題主要有耕地保護(hù)、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)等方面。物權(quán)請(qǐng)求權(quán)制度需要在保護(hù)耕地方面強(qiáng)化作用,并需要其他法律部門(mén)的配合;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能需發(fā)揮農(nóng)民自主性予以完善;從法律和現(xiàn)實(shí)的角度看,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)將是土地改革的一個(gè)努力方向。

農(nóng)村土地管理制度;耕地保護(hù);土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

新中國(guó)的土地改革大概有6次:(1)1948-1953年,新中國(guó)《土地改革法》賦予農(nóng)民土地所有權(quán)。(2) 1954-1956年,社會(huì)主義改造收回土地所有權(quán)。(3)1957-1978年,土地由人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、農(nóng)村生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)所有,徹底消滅了私有制。(4)1978年十一屆三中全會(huì)以后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推廣。(5)1987-2007年的沿海地區(qū)就土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行試點(diǎn)改革。(6)2008年,中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)公布了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》),指明了新的土地改革方向。

根據(jù)《決定》的內(nèi)容,我們可以得知土地改革的主要事項(xiàng):耕地保護(hù)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能完善、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地和征地制度改革等問(wèn)題,其中涉及到《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等重要法律的修改和完善問(wèn)題。在我國(guó),黨的文件精神具有快速轉(zhuǎn)化為國(guó)家政策的能力,而國(guó)家政策作為我國(guó)民法的法律淵源,雖在學(xué)理上有疑問(wèn)但仍然為實(shí)踐所接受?！睹穹ㄍ▌t》第6條本是民法基本原則——合法原則的規(guī)定,但是該條同時(shí)規(guī)定了國(guó)家政策的法律淵源性質(zhì)。多數(shù)人認(rèn)為,國(guó)家政策是不應(yīng)該作為民法的法律淵源的,因?yàn)楦鶕?jù)法理和西方法治國(guó)家的做法,國(guó)家政策只是立法的考慮因素,不直接作為法律的淵源[1]。而且,“國(guó)家政策”的具體涵義在立法上并不明確,國(guó)家政策的制定主體有哪些也是頗有爭(zhēng)議的。但是,我國(guó)在實(shí)際上已確認(rèn)民事活動(dòng)不但要遵守法律,也要遵守國(guó)家政策。所以,本文擬參考《決定》中土地改革的內(nèi)容對(duì)若干事項(xiàng)進(jìn)行物權(quán)法視角的分析。

一、耕地保護(hù)與物權(quán)保護(hù)

我國(guó)的基本國(guó)情是地少人多,《土地管理法》第四章專(zhuān)章規(guī)定了“耕地保護(hù)”問(wèn)題。其中,第31條規(guī)定耕地占用補(bǔ)償制度,規(guī)定了“占多少,墾多少”原則;第33條規(guī)定了耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。從性質(zhì)上講,《土地管理法》屬于行政法,但它卻作為民法、物權(quán)法的法律淵源在私法物權(quán)領(lǐng)域適用,從法理上講憲法、行政法作為民法的法律淵源也并無(wú)不妥[2]517。雖然作為行政法的《土地管理法》規(guī)定耕地保護(hù)制度比較嚴(yán)格,但是,《決定》比《土地管理法》更為嚴(yán)格地控制了耕地的占補(bǔ)平衡,規(guī)定推進(jìn)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā),耕地實(shí)行先補(bǔ)后占,不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡,堅(jiān)持了“最嚴(yán)格”的精神。

“耕地保護(hù)”在法律上的反映就是耕地上的物權(quán)(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))保護(hù)。耕地保護(hù)和物權(quán)保護(hù)在內(nèi)容上雖不完全一致,但物權(quán)保護(hù)是耕地保護(hù)的重要法律手段。出于對(duì)耕地的重視和保護(hù),各種性質(zhì)的法律都有此方面的規(guī)定。法律保護(hù)又可以分為公法保護(hù)和私法保護(hù),但國(guó)家政策中多指公法保護(hù)。國(guó)家較多地考慮公法保護(hù),即強(qiáng)調(diào)政府和司法機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)者和監(jiān)管責(zé)任人的懲罰性追究,而沒(méi)有充分考慮和利用私法救濟(jì)手段。當(dāng)然,物權(quán)的公法保護(hù)和私法保護(hù)是相互配合、相互兼容和相互支持的關(guān)系,二者并不相互排斥,兩種保護(hù)方式只是形式和程序上的差別,但目的都是為了保護(hù)耕地。

從權(quán)利人在保護(hù)中的作用,物權(quán)的私法保護(hù)可以分為自力保護(hù)和訴訟保護(hù)。自力保護(hù)一般叫做“自助”,這種保護(hù)方式是物權(quán)人在權(quán)利被侵害時(shí)以自己行為來(lái)恢復(fù)物權(quán)的完滿狀態(tài)的保護(hù)方式,但我國(guó)以前的法學(xué)研究和立法中常常忽略這一有積極意義的保護(hù)方式[3]。《物權(quán)法》“物權(quán)的保護(hù)”一章并未規(guī)定自力保護(hù)方式,而主要規(guī)定的是訴訟保護(hù)方式,訴訟保護(hù)方式又是通過(guò)和物權(quán)請(qǐng)求權(quán)制度相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)的。鑒于這種現(xiàn)狀,耕地上的物權(quán)保護(hù)也可以有兩種法律思路:私法保護(hù)和公法保護(hù)。在私法保護(hù)中,當(dāng)耕地被加害人侵害,權(quán)利人可以自力救濟(jì),但是,往往侵害權(quán)利的是政府部門(mén)或其他單位和組織,相比之下農(nóng)民個(gè)人的力量是非常弱小的,于是,物權(quán)請(qǐng)求權(quán)制度就顯得非常重要了。如果發(fā)生耕地上權(quán)屬糾紛,權(quán)利人可以行使物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán);在無(wú)權(quán)人占有耕地的時(shí)候,權(quán)利人可以行使返還原物請(qǐng)求權(quán);妨害耕地上物權(quán)時(shí),權(quán)利人可以請(qǐng)求排除妨害或消除危險(xiǎn)等。如果耕地是在農(nóng)民個(gè)人手中實(shí)際控制的話,強(qiáng)化他們的權(quán)利保護(hù)應(yīng)該是保護(hù)耕地的更現(xiàn)實(shí)和更有效的途徑,同時(shí)還能節(jié)省政府成本。如發(fā)生耕地毀壞的情況,農(nóng)民的耕地上權(quán)利只要是真切的,就會(huì)盡全力要求加害人恢復(fù)原狀,這就在實(shí)際效果上非常有效地保護(hù)了耕地。值得注意的是“恢復(fù)原狀”既包括恢復(fù)物的原狀,又包括恢復(fù)物權(quán)的原狀。當(dāng)然,在物權(quán)請(qǐng)求權(quán)不能實(shí)現(xiàn)而自然轉(zhuǎn)化為損害賠償?shù)那樾蜗?也不排除適用侵權(quán)請(qǐng)求權(quán),同時(shí),配之以公法保護(hù)。

從損害耕地的行為主體來(lái)看,一者是私人行為人的侵害,一者是實(shí)施征收行為時(shí)政府的侵害。近年來(lái),土地征收侵權(quán)問(wèn)題尤為學(xué)者所關(guān)注。在法理上,土地征收行為的規(guī)范應(yīng)該是很清楚的:第一,征收須是為了公共利益;第二,征收行為須符合法律程序;第三,征收后給予權(quán)利人合理補(bǔ)償。否則,就是將政府的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給特定權(quán)利人承擔(dān),這樣將無(wú)異于對(duì)私權(quán)的侵奪,對(duì)權(quán)利人是極不公平的。但是,立法對(duì)于“公共利益”的界定并不明確,根據(jù)調(diào)查,真正基于“公共利益的需要”而征地的非常有限,絕大多數(shù)的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的[4]。立法上不明確公共利益的范圍,加上經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,實(shí)際的情況是往往可以把“公共利益”擴(kuò)大解釋到所有的建設(shè)工程規(guī)劃項(xiàng)目上,于是為“公共利益”征收土地變得理所當(dāng)然。而不按照法定程序征收和征收補(bǔ)償不當(dāng)更是征收雙方?jīng)_突的主要成因。從性質(zhì)上講,顯然這種損害耕地的行為導(dǎo)致的責(zé)任應(yīng)該是侵權(quán)責(zé)任。

學(xué)理上,土地征收侵權(quán)責(zé)任方式一般有三種:即撤銷(xiāo)具體行政行為、停止侵害和賠償損失。前兩種是最基本的責(zé)任方式,在外國(guó)司法實(shí)踐中適用較為普遍;賠償損失一般只在征收補(bǔ)償不足的侵權(quán)案件中才適用。而根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》的相應(yīng)規(guī)定,國(guó)家只需承擔(dān)損害賠償責(zé)任即可。這就更需要實(shí)踐中靈活適用我國(guó)物權(quán)法中“物權(quán)保護(hù)”規(guī)定,特別是適用物權(quán)請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定,將土地征收中的侵權(quán)行為的危害后果降低到最小。從耕地保護(hù)和土地權(quán)利流轉(zhuǎn)結(jié)合來(lái)看,之所以會(huì)發(fā)生侵犯耕地物權(quán)的現(xiàn)象,與某些人有土地需求但得不到滿足是有聯(lián)系的。從趨勢(shì)上看,如果需要土地的人能夠通過(guò)合法的流轉(zhuǎn)途徑得到土地的使用權(quán),土地侵權(quán)的現(xiàn)象就會(huì)減少。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能完善

在物權(quán)法法理中,從“所有”到“利用”的側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變,是資源優(yōu)化配置、合理使用的客觀要求。權(quán)利人擁有物權(quán)并不是最終目的,獲得物的使用才是最終目的。但是,一切物必須通過(guò)物權(quán)的形式,才能讓外在于權(quán)利人的物和權(quán)利人本身聯(lián)系起來(lái)。而物權(quán)法正是通過(guò)賦予權(quán)利人這種作為聯(lián)系物和權(quán)利人的權(quán)利,達(dá)到讓權(quán)利人行使權(quán)利進(jìn)而利用物的目的。權(quán)能,可以認(rèn)為是“權(quán)利”和“職能”的合稱(chēng),即表述某一權(quán)利的職能或行使該項(xiàng)權(quán)利的可能性。以所有權(quán)為例,其權(quán)能分為占有、使用、收益、處分四項(xiàng)。當(dāng)物完全處在所有人控制的時(shí)候,所有權(quán)權(quán)能的劃分并沒(méi)有什么意義。但是,他物權(quán)和所有權(quán)的劃分,使得權(quán)能分離有了重大的意義。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為他物權(quán)的一種,和所有權(quán)相比具有優(yōu)先效力,故稱(chēng)定限物權(quán)。從權(quán)能的角度講,他物權(quán)的產(chǎn)生是所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果。從物權(quán)人的角度講,權(quán)能分離是所有權(quán)人按照自己意思進(jìn)行物權(quán)支配的結(jié)果。作為他物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能完善,需要考慮的是所有權(quán)的權(quán)能和國(guó)家政策。因?yàn)樗餀?quán)既然是所有權(quán)權(quán)能分離的產(chǎn)物,那么它的權(quán)能就不可能多于所有權(quán)的權(quán)能,而他物權(quán)權(quán)能的設(shè)置又必須以權(quán)利人為中心并兼顧社會(huì)利益。這是由物權(quán)的支配權(quán)、絕對(duì)權(quán)的性質(zhì)決定的?！段餀?quán)法》第117條是關(guān)于用益物權(quán)權(quán)能的規(guī)定,從中可以看到其權(quán)能包括占有、使用、收益三項(xiàng)。

《決定》中提出的對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能進(jìn)行完善,筆者認(rèn)為有兩種含義:第一,參照所有權(quán)的權(quán)能進(jìn)行完善,因?yàn)樗袡?quán)的權(quán)能是最完全的;第二,探索物權(quán)的占有、使用、收益、處分之外的權(quán)能。如果參照所有權(quán)的權(quán)能進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能完善,那么實(shí)際上在占有、使用、收益等權(quán)能上沒(méi)有太多余地。因?yàn)?根據(jù)農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和土地承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐,農(nóng)民應(yīng)該比任何其他組織和個(gè)人都更加了解土地,他們占有和使用土地盡管是通過(guò)承包的方式,但也不比所有權(quán)中占有和使用權(quán)能有絲毫的差別。而勞動(dòng)所得為其收益,更是沒(méi)有法律和經(jīng)驗(yàn)上的障礙。但是,參照所有權(quán)的權(quán)能會(huì)模糊所有權(quán)和他物權(quán)的界限。筆者認(rèn)為,最重要的并不是新型權(quán)能的發(fā)掘,而是要保證農(nóng)民根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議取得的用益物權(quán)得到切實(shí)的施行,以及在受到侵害時(shí)可以獲得有效的救濟(jì)。

在鞏固原有權(quán)能的基礎(chǔ)上擴(kuò)大農(nóng)民的權(quán)利,最有作為之處就在于處分權(quán)能上。學(xué)界對(duì)于他物權(quán)是否有“處分”權(quán)能存在爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為,他物權(quán)中應(yīng)該有“處分”權(quán)能。也許會(huì)有人反駁,如果所有權(quán)和他物權(quán)的權(quán)能都是四項(xiàng),那么它們的區(qū)別又體現(xiàn)在哪里呢?顯然,這種觀點(diǎn)是把所有權(quán)和他物權(quán)的區(qū)分限定在權(quán)能上,這是沒(méi)有充分理由的。因?yàn)闄?quán)能是權(quán)利的職能,一項(xiàng)權(quán)利可以達(dá)到某效果并不必然排斥其他權(quán)利也可以達(dá)到同樣效果。如果按照上述觀點(diǎn)的邏輯,實(shí)際上就是把權(quán)利量化,即可得到下述結(jié)論:用益物權(quán)是3/4的所有權(quán)。這顯然是一個(gè)不可想象的結(jié)論?！段餀?quán)法》第117條中沒(méi)有規(guī)定“處分”權(quán)能,應(yīng)該是說(shuō)他物權(quán)人不具有對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行處分的權(quán)利,而在他物權(quán)范圍內(nèi)當(dāng)然具有“處分”能力,如《決定》中提到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。試想如果他物權(quán)中沒(méi)有處分權(quán)能,如何來(lái)實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)呢?

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能完善應(yīng)該依靠廣大人民群眾的創(chuàng)造力,給予農(nóng)民更大的處分自由。另外,以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的推行,在農(nóng)村政治實(shí)踐中對(duì)于民主化進(jìn)程也起到了決定性的作用,從這個(gè)意義上講,完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能,對(duì)于民主決策和村民自治也有著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面的積極作用。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題

(一)政策解讀和現(xiàn)行法律規(guī)定

《決定》提到,要按照依法、自愿、有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。即中國(guó)農(nóng)業(yè)要走規(guī)模化經(jīng)營(yíng)道路,要允許適當(dāng)?shù)耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式存在。而在有條件的地方可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。這是對(duì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的主體形式的指導(dǎo)性意見(jiàn)。但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)和土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等。與現(xiàn)行法律相比,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題,似乎出現(xiàn)了某種程度的松動(dòng)跡象。

“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”被很多人習(xí)慣上稱(chēng)為“土地流轉(zhuǎn)”或“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”,但是,從法律上講,我國(guó)土地屬于國(guó)家或集體所有。《物權(quán)法》所有權(quán)編和《土地管理法》第8條等都有明確的規(guī)定,根據(jù)“物權(quán)法定”原則,在土地的所有權(quán)問(wèn)題上應(yīng)該沒(méi)有討論的余地。所謂“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”是指標(biāo)的土地上的權(quán)利流轉(zhuǎn),包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)使用權(quán)等用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)?！段餀?quán)法》第128條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),方式有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等,但是土地不能用于非農(nóng)建設(shè)(可以流轉(zhuǎn),但是流轉(zhuǎn)后用途受限制);第129條規(guī)定了互換、轉(zhuǎn)讓登記,未經(jīng)登記的不得對(duì)抗善意第三人;第130條規(guī)定了承包地在承包期內(nèi)不得調(diào)整;第131條規(guī)定了承包期內(nèi)不得收回土地;第132條規(guī)定了承包地征收補(bǔ)償;第133條規(guī)定了其他方式的承包,即通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地,依照《農(nóng)村土地承包法》等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》第39條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)包和出租;第40條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換;第41條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓;第42條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股。《土地管理法》第14、15條規(guī)定了土地調(diào)整和集體組織以外的人承包的條件等。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.土地資源稀缺性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律

由于資源的有限性,人類(lèi)社會(huì)從古至今都存在著需求無(wú)限與資源稀缺的固有矛盾。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐,人們發(fā)現(xiàn)需要靠“有形的手”和“無(wú)形的手”這兩種方式來(lái)共同進(jìn)行資源的有效配置,從而達(dá)到資源效用的最大化。而我們國(guó)家的教訓(xùn)是,應(yīng)該特別注重發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置作用?，F(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題正是在這種大的背景下出現(xiàn)的,這是土地作為一種稀缺資源在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后進(jìn)行優(yōu)化配置的必然要求。

2.我國(guó)農(nóng)村土地資源效用的狀況

根據(jù)國(guó)土資源部提供的信息,1996年至2003年我國(guó)耕地面積由19.5億畝減少到18.5億畝,即7年少了1億畝耕地。生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀耕地,以及開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)都是很重要的原因,圈地之后招商引資卻不理想,甚至根本招不來(lái)項(xiàng)目,造成了土地上不建設(shè)又不種植的結(jié)果[5]。還有外出務(wù)工閑置土地的情形,同時(shí),必然有人產(chǎn)生對(duì)土地資源的需求,與其浪費(fèi)和閑置土地,不如從制度上允許流轉(zhuǎn)?？梢哉f(shuō),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也是土地資源本身效用發(fā)揮的要求。

3.完善土地流轉(zhuǎn)的法律制度

從法律上看,“私法、公法”“公權(quán)、私權(quán)”“個(gè)人利益、公共利益”“市民社會(huì)、政治國(guó)家”這些相對(duì)的概念通常是相伴相隨的,但是現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題不會(huì)將學(xué)術(shù)上的概念分離得如此理想和清晰,在土地法律問(wèn)題上更是如此。它不僅牽涉到農(nóng)民個(gè)人利益,還涉及國(guó)家的政策和社會(huì)的安定。民商法律作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律在法律上的表現(xiàn),必須對(duì)權(quán)利歸屬和流轉(zhuǎn)規(guī)則作出科學(xué)的規(guī)范。因?yàn)橐坏┩恋匾猿邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)入流通,帶來(lái)的問(wèn)題將會(huì)是深刻和難以預(yù)料的。對(duì)土地權(quán)利歸屬和流轉(zhuǎn)規(guī)則作出科學(xué)的規(guī)范,是法律發(fā)展的必然結(jié)果。誠(chéng)如上述,我國(guó)相關(guān)法律已經(jīng)部分地規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題,但是現(xiàn)實(shí)中存在著規(guī)避法律的現(xiàn)象,如出資入股和轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題就經(jīng)常發(fā)生混淆,當(dāng)事人可以以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式掩蓋土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓[6],這要求法律作出更加明細(xì)的規(guī)定。

4.雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)和新政策導(dǎo)向

經(jīng)過(guò)30年改革開(kāi)放,以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制成為一項(xiàng)我國(guó)農(nóng)村改革最重要的制度性成果。我國(guó)農(nóng)村改革接下來(lái)必然是對(duì)這一制度的繼承和發(fā)展,首要的就是應(yīng)該穩(wěn)定土地承包關(guān)系,而在民法理論中這一物權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定是下一步進(jìn)行交易和流通的必要前提。我國(guó)地少人多,所以“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”就成為一種實(shí)際需要。這意味著在新的形勢(shì)下,必須“堅(jiān)守18億畝耕地這根紅線”,實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”;而完善農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)制度,從農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等多個(gè)方面進(jìn)一步完善相關(guān)政策;建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度,著眼于為農(nóng)村發(fā)展提供充足的資金支持;建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度,從根本上破除導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)[7]。

(三)實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法理和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題分析

1.農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)的正當(dāng)處分

農(nóng)民可以在自己承包的土地上自由經(jīng)營(yíng),也可以考慮外出務(wù)工爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)利益最大化,即自身勞動(dòng)力支配的自由,但是如果兩種自由發(fā)生了沖突呢?部分農(nóng)民離開(kāi)土地是社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的必然結(jié)果。如果不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),勢(shì)必會(huì)激化農(nóng)村社會(huì)矛盾,阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)制度改革應(yīng)該是對(duì)農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重,而土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利是農(nóng)民的基本權(quán)利。土地不僅僅是一種生產(chǎn)資料,而是農(nóng)民真正的財(cái)產(chǎn),農(nóng)民在土地上享有的權(quán)利是真真切切的受法律保護(hù)的物權(quán)。從權(quán)利的角度講,法律只能進(jìn)行必要的規(guī)制,而不能禁止農(nóng)民作為物權(quán)人進(jìn)行的合法處分。一項(xiàng)不能按照權(quán)利人意思進(jìn)行處分的權(quán)利究竟是不是權(quán)利?民事權(quán)利須能在最大程度上體現(xiàn)權(quán)利人的意思,而作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是應(yīng)該表彰意思自治的,其最明顯的體現(xiàn)就在權(quán)利的處分上。只是,“考慮到目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本,從全國(guó)范圍看,現(xiàn)在放開(kāi)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件上不成熟”[8],所以,土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直是懸而未決、進(jìn)展緩慢,這種現(xiàn)狀應(yīng)該盡快得到改變。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是允許流轉(zhuǎn)的

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì),從現(xiàn)在的狀況看,我國(guó)的物權(quán)法已經(jīng)明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),其應(yīng)該是物權(quán)無(wú)疑(有學(xué)者提出,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)實(shí)質(zhì)上是政策調(diào)整的結(jié)果)[9]200-201。但是,學(xué)者提出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化道路存在疑問(wèn),對(duì)于分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題應(yīng)有啟發(fā): (1)如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán),那么對(duì)于標(biāo)的土地上的物權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制是否合適?比如對(duì)抵押、轉(zhuǎn)讓限制過(guò)嚴(yán),是否有損物權(quán)性質(zhì)?(2)物權(quán)效力優(yōu)于債權(quán)效力只是一般法理,但實(shí)際中并不能判定物權(quán)價(jià)值大于債權(quán)價(jià)值。物權(quán)法定主義所帶來(lái)的僵化已為人所詬病,物權(quán)在變化環(huán)境中的不足正是債權(quán)的優(yōu)勢(shì)所在,所以不必恪守物權(quán)化道路,而應(yīng)該走靈活而又有節(jié)的債權(quán)化道路。(3)農(nóng)村土地上的權(quán)利設(shè)置,有賴(lài)于土地上各方利益的協(xié)調(diào),主要是國(guó)家、集體和農(nóng)戶三方利益的協(xié)調(diào)?？傊?應(yīng)該維持農(nóng)地制度的多元化格局,以契約為核心改造農(nóng)地使用制度,制定一些格式化的土地承包合同,對(duì)內(nèi)容進(jìn)行一定程度的法定化[10]。筆者認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到流轉(zhuǎn)限制,我們應(yīng)該推進(jìn)流轉(zhuǎn),而不是改變物權(quán)性質(zhì);物權(quán)效力優(yōu)于債權(quán)效力是一般法理,這和權(quán)利價(jià)值大小無(wú)關(guān);完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能已經(jīng)被提上日程,實(shí)際上,其權(quán)能越完善其物權(quán)性質(zhì)就越穩(wěn)定。還有一種觀點(diǎn)提出“承包”一詞必然表述的是債權(quán),筆者認(rèn)為名稱(chēng)實(shí)際上并不構(gòu)成一個(gè)法理論證的充分理由。筆者贊同土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán),這種物權(quán)可否流轉(zhuǎn)及怎樣流轉(zhuǎn)只是立法選擇問(wèn)題,而不是性質(zhì)問(wèn)題。

3.放寬流轉(zhuǎn)是趨勢(shì)

法律規(guī)定我國(guó)目前農(nóng)村土地的所有者是“集體”,農(nóng)民與集體之間的權(quán)利關(guān)系和利益關(guān)系實(shí)際上并不明確。根據(jù)筆者有限的經(jīng)驗(yàn),有的地方農(nóng)民和集體之間的關(guān)系甚至變成了農(nóng)民和村主任之間的關(guān)系。私法對(duì)個(gè)體承包集體土地的調(diào)整一般是從權(quán)利和法律關(guān)系的角度進(jìn)行的,所以在物權(quán)法理上,作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系,應(yīng)該進(jìn)一步明確,使得定限物權(quán)的作用得以充分發(fā)揮,在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題上弱化所有權(quán)的不利影響,排除物權(quán)法施行中的不當(dāng)行政干涉因素。可以預(yù)測(cè),未來(lái)中國(guó)新土地制度的主要特征將是:政府對(duì)土地的所有制管理會(huì)淡化,轉(zhuǎn)而對(duì)土地的用途實(shí)行管理。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化,保障農(nóng)民享有長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包權(quán),使農(nóng)地承包權(quán)更像中國(guó)傳統(tǒng)的“永佃權(quán)”。永佃權(quán)是以支付佃租為對(duì)價(jià),永久在他人土地上進(jìn)行耕作或放牧的權(quán)利。其實(shí),現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和永佃權(quán)類(lèi)似,但是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),承包人不再支付相當(dāng)于地租的各種稅費(fèi)[9]186-187。如果像永佃權(quán)那樣“永久”或較長(zhǎng)時(shí)間地穩(wěn)定土地使用關(guān)系,那必然對(duì)于農(nóng)民、土地本身的利用,甚至對(duì)流轉(zhuǎn)都將是有益的。

4.充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用

有學(xué)者認(rèn)為,由于現(xiàn)行《土地管理法》存在制度缺陷,限制了農(nóng)民的土地權(quán)利,農(nóng)民不能分享工業(yè)化和城市化的成果,造成實(shí)踐中農(nóng)民積極地把大量集體土地流轉(zhuǎn)以獲得更多的土地級(jí)差收益,這是農(nóng)民自行規(guī)避政府征地的結(jié)果。因此,與其死守現(xiàn)有國(guó)家“壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)二級(jí)市場(chǎng)”的體制,不如順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,在強(qiáng)化規(guī)劃和土地用途管制的前提下,修訂現(xiàn)有土地管理法律法規(guī),承認(rèn)農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)的合理性,促進(jìn)土地要素的市場(chǎng)化配置,讓農(nóng)民分享工業(yè)化的成果。專(zhuān)家指出,要根本解決現(xiàn)有土地困局,首先應(yīng)該逐步打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用[11]。

5.土地流轉(zhuǎn)和土地監(jiān)管的協(xié)調(diào)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入流通之后需要嚴(yán)格限定,減少對(duì)土地的不合理使用;還應(yīng)該設(shè)計(jì)好農(nóng)民最終利益的保護(hù),避免農(nóng)民為應(yīng)急轉(zhuǎn)讓土地卻喪失安身立命之本——這兩個(gè)問(wèn)題是國(guó)家應(yīng)該考慮的重大社會(huì)問(wèn)題。我們可以期待《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施細(xì)則出臺(tái),在立法上嚴(yán)格限制集體經(jīng)濟(jì)組織與各級(jí)政府以行政權(quán)侵犯農(nóng)民的土地物權(quán),對(duì)之加強(qiáng)法制管理;賦予農(nóng)民的承包地在30年承包期內(nèi)的抵押權(quán);建立有效、準(zhǔn)確、可行的農(nóng)民土地權(quán)利登記體系,確保被征地的賠償足額到達(dá)農(nóng)民手中;保證土地權(quán)利移轉(zhuǎn)后土地的用途符合法律規(guī)定,并嚴(yán)格責(zé)任追究?？傊?要改變政府在市場(chǎng)中的參與者角色,強(qiáng)化政府的管理和服務(wù)職能(而不僅僅是管制)以及通過(guò)法律和稅收等手段保證土地權(quán)利流通的順暢進(jìn)行。

6.基本法的失職狀況應(yīng)該及時(shí)得到改變

在物權(quán)法的視野里,土地權(quán)利的穩(wěn)定性和流通性是物權(quán)立法中的核心問(wèn)題。在《物權(quán)法》起草過(guò)程中,很多人提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)要擴(kuò)大其流通性,但是最后由于擴(kuò)大流通可能造成農(nóng)村的土地關(guān)系不穩(wěn)定而都被取消了。江平教授認(rèn)為,物權(quán)法中的土地是它的使用權(quán)的問(wèn)題,而在社會(huì)中又是它的流通性的問(wèn)題,而流通性核心的問(wèn)題又是它能不能轉(zhuǎn)讓、能不能出資、能不能抵押,如果這三個(gè)都有了,可以說(shuō)是比較完全的了,如果既不能轉(zhuǎn)讓,又不能出資,又不能抵押,這就是禁止它的流通。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只容許適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)讓,不容許抵押和入股這是限制它的流通。所以土地的核心問(wèn)題是哪些土地的權(quán)利是禁止流通的,哪些土地的權(quán)利是限制流通的,哪些是可以流通的。但是從現(xiàn)在的情況看,《物權(quán)法》在某種程度上回避了這一問(wèn)題,于是物權(quán)法實(shí)踐中出現(xiàn)了這樣一種狀況,即在土地利用方面按照土地管理法來(lái)辦,土地使用權(quán)的權(quán)限都按照單行法來(lái)處理,“在某種意義上來(lái)說(shuō)這是基本法的失職”[12]。

根據(jù)物權(quán)客體的分類(lèi),物分為自由流通物、限制流通物和禁止流通物。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定農(nóng)村耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出資,但只限于發(fā)展農(nóng)業(yè)目的。即是說(shuō),耕地(廣義的耕地還包括林地和草地)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以,但是不能建設(shè)開(kāi)發(fā)。所以,可以認(rèn)為我國(guó)耕地屬于限制流通物,而不是禁止流通物。這里的限制有兩方面的內(nèi)容:從目的上限制,必須是為農(nóng)業(yè)目的;從方式上限制,只能“流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等)”,不能抵押。這兩方面的限制是統(tǒng)一的,因?yàn)槿绻试S農(nóng)民抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),那么一般就是抵押貸款。若農(nóng)民無(wú)法償還債務(wù),此時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于無(wú)法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的銀行來(lái)說(shuō)意義不大,而且因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的目的須為農(nóng)業(yè)建設(shè),銀行還需再次轉(zhuǎn)讓土地給有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的組織或個(gè)人。與此相對(duì)比的是荒地的流轉(zhuǎn)方式中存在抵押,因?yàn)榛牡乇緛?lái)就是沒(méi)有被使用的土地,抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后權(quán)利人用作耕地或開(kāi)發(fā)都是對(duì)閑置土地的利用。法律對(duì)土地作出各種規(guī)定的目的只有一個(gè),即“合理使用”。但是,由于政策原因可能會(huì)導(dǎo)致一些合乎物權(quán)法法理的土地利用和處分實(shí)行起來(lái)卻遇到某些不應(yīng)該的法律障礙,再如“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題等都亟待法律和政策的改變。

7.應(yīng)避免國(guó)家土地政策的目的和效果之間的偏差

國(guó)家限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),目的是為了保護(hù)農(nóng)村現(xiàn)狀和農(nóng)民利益,擔(dān)心農(nóng)民一旦失去生活依靠會(huì)發(fā)生生活上的困難。但是,這種做法雖然有其積極作用,卻也阻礙著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。即國(guó)家立法限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)本來(lái)是為了保護(hù)農(nóng)民、避免喪失生活依靠,但在有的地方卻實(shí)際上限制了農(nóng)民走向富裕的選擇?，F(xiàn)在,破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展的困境的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái),法律還在限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流通,所以有很多學(xué)者呼吁放開(kāi)流通。一是許可權(quán)利在民事主體之間流通;二是許可在這種權(quán)利上設(shè)立法律允許的其他權(quán)利[2]375。當(dāng)然,這種放開(kāi)流通的前提是完善土地登記制度和管理制度,土地這種珍貴資源當(dāng)然不應(yīng)是絕對(duì)放任流通的。

四、結(jié)語(yǔ)

耕地保護(hù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生,充分利用法律手段時(shí)必須注重物權(quán)請(qǐng)求權(quán)與侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)的配合。同時(shí),應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)家賠償法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律的規(guī)定,并適當(dāng)增加征收侵權(quán)賠償?shù)膬?nèi)容。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能,應(yīng)該依靠廣大人民群眾的創(chuàng)造力,給予農(nóng)民更大的處分自由。應(yīng)當(dāng)?shù)餀?quán)與所有權(quán)的權(quán)能區(qū)分,因?yàn)檫@種量化權(quán)利的做法并沒(méi)有實(shí)際意義。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題上,目前出現(xiàn)了松動(dòng)跡象。我國(guó)的國(guó)情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律都決定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是可實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面臨著很多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題,但是,農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)的正當(dāng)處分,而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是允許流轉(zhuǎn)的,新土地制度必將以放寬流轉(zhuǎn)為趨勢(shì)。

完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利;加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng);發(fā)展農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)(因?yàn)橐?guī)模優(yōu)勢(shì)可以降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力,以及規(guī)避分散經(jīng)營(yíng)在信息不對(duì)稱(chēng)下的低效率);同時(shí),使得國(guó)家的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策可以得到有效執(zhí)行。這是我們土地改革的目標(biāo)和方向。土地改革涉及到的不僅僅是物權(quán)法的問(wèn)題,其中還需要依靠政治、經(jīng)濟(jì)、法律等各個(gè)方面事業(yè)的整體進(jìn)步。但是,在實(shí)踐中,符合實(shí)際的思路需要以科學(xué)的物權(quán)法法理為指導(dǎo),才能在制度建設(shè)和落實(shí)上不斷取得新的突破。

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DF45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1671-9476(2010)06-0007-06

2010-03-05

欒 群(1981-),男,河南項(xiàng)城人,博士研究生,研究方向?yàn)槊穹ā?/p>