朱海文,金成波

(1.文山學(xué)院政史系,云南文山 663000;2.中國政法大學(xué)法學(xué)院,北京海淀 100088)

自黨的十六大提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”理念以來,公眾參與作為中國民主文明建設(shè)新的生長點(diǎn),在立法等方面迅速發(fā)展,成為中國政治體制改革的一大亮點(diǎn)。本文擬結(jié)合立法實(shí)例對我國公眾參與立法作一個(gè)全景式的概覽。

一、公眾參與立法之依據(jù)

公眾參與立法,不僅僅是執(zhí)政黨一種積極的政治理念,也有其深刻的法理依據(jù)、憲政依據(jù)以及規(guī)范依據(jù)。

(一)法理依據(jù)

公眾參與立法的起源可以追溯到 2000多年前的古希臘民主制時(shí)代,但是真正意義上的公眾參與立法 (即 “公民”的概念不再將奴隸、外邦人、婦女等大多數(shù)居民排除在外),還要從啟蒙時(shí)代的人民主權(quán)理論說起。18世紀(jì)法國啟蒙思想家盧梭認(rèn)為,人們在建立國家時(shí),每個(gè)人通過契約把所有的權(quán)力都轉(zhuǎn)交給了集體,在由這樣的契約所建立的國家里,所有的人在政治權(quán)利方面都是平等的,人民集體表達(dá)出來的意志成為 “公意”,構(gòu)成主權(quán)[1](P5)。由于主權(quán)的至高無上,那么要求人們意志的表達(dá)必須直接進(jìn)行,不能被代表,這便是直接民主的理論。然而歷史證明,這種只適合小國寡民的直接民主理論具有很大的局限性。隨著國家形態(tài)的發(fā)展,現(xiàn)代國家廣泛采用的是更有效率、更適合自身發(fā)展的代議制民主。但是代議制民主也避免不了其自身局限性,比如代表們代表的民眾利益和自身利益可能沖突;現(xiàn)代議會的代表通常由政黨推薦產(chǎn)生,政黨的利益與公眾的利益并不總是一致的;代表機(jī)關(guān)少數(shù)服從多數(shù)的決定方式導(dǎo)致少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益有時(shí)難以得到有效的保護(hù)等等。在立法領(lǐng)域,正是基于上述代議制民主的缺失以及現(xiàn)代社會利益多元化,間接立法已經(jīng)很難充分反映公眾的不同利益要求,必須建立一種更加準(zhǔn)確和充分的反映公意的制度。于是,在現(xiàn)代社會,代議制民主與公眾直接參與結(jié)合了起來。具體來說,就是在立法的過程中,通過各種途徑聽取公眾的意見,讓公眾直接參與立法活動。

到了近代,對公眾參與社會治理比較盛行的理論算是協(xié)商民主理論,該理論的提出引起了廣泛的關(guān)注。一些重要的政治理論家如羅爾斯 (J.Rawls)、哈貝馬斯 (J.Habermas)都將自己看作協(xié)商民主理論的支持者。協(xié)商民主試圖通過將公民之間的協(xié)商引入民主過程之中,通過參與者之間真誠、理性的討論,提升民主的質(zhì)量,使決策不僅僅是“意見的聚合”,不僅僅是程序上 “多數(shù)決定”,而是有質(zhì)量的、理性的決定[2](P11)。誠如哈貝馬斯所言:法律規(guī)范的有效性與通過民主原則所保障的所有潛在相關(guān)者對法律規(guī)范制定的參與和同意是密不可分的。這是協(xié)商民主理論在公共決策的首要領(lǐng)域——立法決策領(lǐng)域的適用,即構(gòu)成了公眾參與立法制度的理論基礎(chǔ)[3](P232)。

(二)憲政依據(jù)

我國是人民民主專政的社會主義國家,國家的一切權(quán)力屬于人民。公眾參與立法活動是憲法和法律確立的一項(xiàng)基本原則,是社會主義民主在立法活動中的具體體現(xiàn)。所謂憲政就是民主政治、立憲政治或者說憲法政治。它的基本特征就是用憲法這種根本大法的形式把已爭得的民主事實(shí)確定下來,以便鞏固和發(fā)展這種民主事實(shí)[4](P56)。憲政是實(shí)施憲法的民主政治,而憲法是對已經(jīng)出現(xiàn)的民主事實(shí)的承認(rèn)固定,憲政的本質(zhì)與核心是民主政治?，F(xiàn)代民主政治一般認(rèn)為國家一切權(quán)力來自人民,人民作為主權(quán)者,通過選舉代表組成立法機(jī)關(guān),制定法律再由行政、司法機(jī)關(guān)來實(shí)行,以此實(shí)現(xiàn)人民對國家的統(tǒng)治和管理,實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民的原則[5](P43)。在西方國家,主要是通過被賦予人民主權(quán)形式的議會主權(quán)的代議制來實(shí)現(xiàn)的,雖然形式上是人民直接或間接參與立法管理國家,實(shí)質(zhì)上只是一種少數(shù)人的民主。而我國的憲政實(shí)踐和政治架構(gòu)決定了我國人民參與管理國家事務(wù)的最根本途徑是直接或間接參與立法、制定法律法規(guī)、確定國家大政方針來管理國家事務(wù)?？梢哉f,人民通過各種形式參與立法是社會主義憲政建設(shè)的必然要求,有其充分的憲政依據(jù)。

(三)規(guī)范依據(jù)

公眾參與立法,還有現(xiàn)實(shí)法律規(guī)范依據(jù)。我國《憲法》第 2條第 1款規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！痹撘?guī)定體現(xiàn)了我國人民民主專政的國家性質(zhì),體現(xiàn)了國家的一切權(quán)力來自于人民,歸屬于人民。立法權(quán)是國家的一種重要權(quán)力,從本源上屬于人民,而且只能屬于人民,這使得公眾參與立法從本源上具備了合法性。該條第 2款進(jìn)一步規(guī)定:“人民可依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會事務(wù)?！边@一款是關(guān)于公眾參與最基本的規(guī)定。公眾參與立法是公民政治參與的重要方面,立法是對利益的分配,它最能影響國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、社會事務(wù),“通過各種途徑和形式”也理應(yīng)包括參與立法。另外,在我國《立法法》第 5條規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚(yáng)社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動?！边@一內(nèi)容在法律上直接規(guī)定了我國公民在立法上的參與權(quán),使公眾參與立法活動有了直接的法律上的依據(jù)。另外該法的第 34條、第 35條規(guī)定了在立法活動中可以采取座談會、論證會、聽證會、書面聽取意見、全民討論等多種方式,從而為公眾參與立法提供了廣闊的途徑。

二、我國公眾參與立法之發(fā)展及問題

上世紀(jì) 80年代以來,我國立法活動迅速發(fā)展,社會主義法律體系逐步形成,社會生活各方面基本都做到了有法可依。立法工作逐步由過去的封閉式、內(nèi)部循環(huán)的體系步入民主化、公開化和科學(xué)化立法時(shí)代[6]。從憲政體制和立法實(shí)踐來看,我國已形成了富有中國特色的以代議民主為主、協(xié)商民主為輔的民主立法形式。自 2000年《立法法》及 2001年國務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》和《行政規(guī)章制定程序條例》頒布以來,在政策和法律的引導(dǎo)下,我國公眾參與立法的實(shí)踐在廣度和深度上有了很大拓展。在我國現(xiàn)行的一元兩級多層次的立法體制內(nèi),公眾參與的協(xié)商民主形式在宏觀和微觀、中央和地方、權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)等多個(gè)立法層面發(fā)揮作用,不僅立法草案公開的數(shù)量越來越多、公開的頻率越來越快,而且,公眾參與立法的形式也從單一的公眾討論發(fā)展為聽證會、座談會、論證會等多種形式并存。

具體來講,從 2005年 7月到 2009年 9月共有22部法律草案公開征求意見。另外,在行政法規(guī)草案征求意見過程中,從 2003年 1月至 2009年 10月,國務(wù)院法制辦共將 53部法律草案和行政法規(guī)草案公開征求意見。此外,從各類公布的數(shù)據(jù)來看,在部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等制定過程中,公眾參與立法也受到了前所未有的重視和關(guān)注。

然而,在取得了以上成績的同時(shí),立法中的公眾參與所反映出的問題也不應(yīng)回避。

(一)從組織者 (立法機(jī)構(gòu))角度來看存在的問題

主要包括:第一,“開門立法”意識還不夠強(qiáng),立法機(jī)關(guān)對政府立法公眾參與認(rèn)識不深、重視不夠,認(rèn)為公眾參與就是有選擇的開幾個(gè)座談會,走走形式,仍囿于傳統(tǒng)立法模式思路。第二,立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行利益平衡的難度增加。在當(dāng)前社會利益多元化背景下,政府立法涉及的一些問題,如限制養(yǎng)犬、禁放鞭炮、電動自行車禁止道路行駛等,公眾利益主張不一,有時(shí)甚至矛盾尖銳,使立法者難以把握利益平衡的支點(diǎn),增加工作難度。第三,制度設(shè)計(jì)有問題,公民提案權(quán)制度缺失。立法提案是指享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或人員按照法定的程序和方式向特定的立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項(xiàng)法律法規(guī)的動議[7](P192)。第四,對公眾參與引導(dǎo)不夠,創(chuàng)新參與渠道不夠。如何引導(dǎo)和幫助公眾更好地提出有價(jià)值的意見,立法機(jī)構(gòu)做得還不夠。目前的手段還有些過于簡單,大多數(shù)時(shí)候就是公布一個(gè)草案,而一般公眾對立法背景、對立法機(jī)構(gòu)關(guān)注哪些難點(diǎn)重點(diǎn)問題并不清楚。此外,即便是采取這種方式,一般公眾也只有一次機(jī)會得以參與。

(二)從參與者 (公眾)角度來看存在的問題

主要包括以下幾點(diǎn):第一,參與意識不強(qiáng),參與興趣和熱情不高。原因主要在于:客觀上講是由于社會經(jīng)濟(jì)條件的制約。目前,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通、通訊等條件的限制,大量公眾還無法及時(shí)、充分獲知參與立法的足夠信息,更不要說對其進(jìn)行有效的討論和參與。主觀上講,長期“閉門立法”使得普通公眾認(rèn)為立法決策離自己很遠(yuǎn),或者說根本沒有關(guān)系,所以參與立法的積極性不高。即使參與,大都關(guān)注眼前利益和對于個(gè)人及家庭更直接的問題,而對那些全局性和長遠(yuǎn)性的政策或規(guī)劃關(guān)注度不高。第二,傳統(tǒng)政治文化的消極層面抑制了人們主體政治意識的形成,構(gòu)成了當(dāng)代中國公民主動和自覺參與立法的心理障礙,從而阻礙了人們參與立法活動。在國外的立法制度中,不少國家規(guī)定了公眾的立法提案權(quán)。第三,組織化程度不高,公眾參與呈無序狀態(tài)。我國公眾之間的社會聯(lián)系相對松散,缺乏組織性,無法集中力量表達(dá)自己的意志,公眾想?yún)⑴c立法而不知如何參與,進(jìn)而難以對立法施加有效的影響。第四,參與能力不均衡,表達(dá)不足與過度并存。由于公眾表達(dá)能力和表達(dá)資源的不同,決定了社會不同群體對立法發(fā)揮作用的不同。

(三)制度建設(shè)方面存在的問題

第一,立法信息公開制度欠缺。前期立法信息公開不充分,立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的編制很少讓公眾參與,一般也不向公眾公布;公布立法草案征求公眾意見,一般也只是公布草案文本,對草案的依據(jù)、起草說明等相關(guān)內(nèi)容公布較少。在報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上公布立法信息,并非大多數(shù)公民都能看見,廣大農(nóng)村尚未普及報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò),公民對立法信息知情不充分。第二,公眾參與的操作制度 (程序規(guī)則)欠缺。例如,在通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)公開征求意見方面,哪些法律法規(guī)規(guī)章草案應(yīng)公布,哪些不需公布,哪些在網(wǎng)站上公布,哪些在報(bào)紙上公布以及何時(shí)公布等都沒有統(tǒng)一規(guī)范。第三,反饋說明制度欠缺,這一點(diǎn)非常不利于激勵(lì)公眾持續(xù)參與的熱情。

(四)支持保障機(jī)制上的問題

第一,信息技術(shù)手段未得到充分利用。比如通過網(wǎng)絡(luò)征求意見被普遍采用,但如何對公眾意見自動分類以及歸納整理,這方面的軟件有待進(jìn)一步開發(fā)。第二,缺乏統(tǒng)一的參與平臺。人大、政府、部門各有各的平臺,過于分散,公眾無從了解有關(guān)的立法信息,資源有待整合。第三,人力、物力、智力、財(cái)力保障不夠。比如,通過報(bào)紙等媒體公開征求意見,要交納少則幾萬、多則十幾萬的版面費(fèi),成本是非常大的。

三、我國公眾參與立法的完善

公眾參與立法是客觀現(xiàn)實(shí)的需要,是民主立法的內(nèi)在要求,是法律順利實(shí)施的保證,但仍然有許多組織對公眾參與立法的重要性認(rèn)識不夠,應(yīng)當(dāng)通過立法路徑明確公眾參與的地位?？傮w來講,應(yīng)該確立我國公眾參與立法的權(quán)利與基本原則,應(yīng)該在《立法法》中明確規(guī)定我國公眾除通過人大及其代表行使立法權(quán)外,還依法享有通過多種途徑參與立法的權(quán)利,有權(quán)的立法主體有職責(zé)和義務(wù)保障公眾參與立法權(quán)的實(shí)現(xiàn)。具體的還應(yīng)該在《立法法》中寫入:第一,民主原則,即以立法成為民意的表達(dá)為宗旨,力求公眾參與立法的廣泛性和多元性,并通過民主化的程序設(shè)置,充分保障公眾真實(shí)有效地行使參與立法權(quán)。第二,公平原則,即任何公眾均享有自愿平等地參與立法的權(quán)利,有權(quán)的立法主體應(yīng)當(dāng)尊重公眾參與立法權(quán),不得限制或剝奪任何公眾的這一法定權(quán)利。同時(shí),應(yīng)平等對待參與各方的意見、建議和利益訴求,不得存有偏私,這是法律面前人人平等的憲法原則在公眾參與立法上的體現(xiàn)。第三,公開原則,即立法信息的全方位公開 (涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家機(jī)密的除外),無論立法文檔還是立法過程都應(yīng)公開化,以保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),使其有效參與立法。

在確立了這些有助公眾參與立法的原則之后,以下的系列配套制度還是相當(dāng)必要的。

(一)完善立法信息公開制度,確保公眾充分知情

要加大立法信息的公開程度,尤其是應(yīng)當(dāng)注意立法全過程的公開透明。立法要在以下幾個(gè)方面公開信息:1.立法計(jì)劃公開。包括編制計(jì)劃的指導(dǎo)思想、立法項(xiàng)目、立法宗旨、立法依據(jù)等。要讓公眾從源頭上參與政府立法,公眾可以提出立法項(xiàng)目建議,也可以對擬列入立法計(jì)劃的項(xiàng)目提出必要性、可行性意見。2.草案文本公開。包括起草說明、草案文本、制定依據(jù)等向公眾公開,聽取公眾的意見和建議。3.征求意見情況公開。公眾反饋的意見都要向公眾公開。4.采納意見情況公開。特別是采納或不采納意見的理由要公開,對公眾有交待。5.實(shí)施公開。立法項(xiàng)目頒布后,要將文本及時(shí)向公眾公開,并召開新聞發(fā)布會予以宣傳。

(二)完善公眾參與的程序規(guī)則,創(chuàng)新參與渠道和方式

具體應(yīng)該規(guī)定立法聽證會為公眾參與立法的主要模式,同時(shí)輔之以全民討論、立法調(diào)研、立法座談會、立法論證會等形式[8]。這些程序規(guī)則應(yīng)達(dá)到以下目標(biāo):1.確保征求意見對象的代表性。2.確保廣泛性與專業(yè)性相結(jié)合。3.確保全面充分聽取公眾意見。4.針對特殊群體采取特殊措施。5.充分發(fā)揮市場中介組織、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)自治組織等非政府組織以及不同利益集團(tuán)的作用。6.注重效率與公平之間的平衡。7.實(shí)用,可操作性強(qiáng)。一些具體的規(guī)則要逐步建立并完善,比如,明確規(guī)定公眾參與立法的主體、權(quán)利、范圍、時(shí)間和方式等,建立公眾意見評判、采納與回復(fù)制度,等等。同時(shí),積極探索新的公眾參與行政立法的方式與途徑,以彌補(bǔ)現(xiàn)有立法聽證會成本較高,論證會和座談會征求面較窄,報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)關(guān)注群體有限的不足。

(三)完善公眾參與的保障機(jī)制,提高參與的有效性

立法公開征求意見是有成本的,不僅需要人力、智力、技術(shù)支撐,更需要有雄厚的財(cái)力、物力保障。經(jīng)驗(yàn)證明,這種人力、物力、財(cái)力的保障程度,影響、制約甚至決定著立法公開征求意見的進(jìn)程、質(zhì)量和效率。因此,必須盡快建立和完善立法公開征求意見的各項(xiàng)保障制度。當(dāng)前一個(gè)值得關(guān)注的方面,是要加強(qiáng)公開征求意見技術(shù)支持平臺的規(guī)范化建設(shè),為建立和完善自由、便捷、暢通、低廉、有效的立法訴愿表達(dá)渠道,提供可靠、有力的技術(shù)支撐。

(四)完善公眾參與的監(jiān)督制度,保障公眾參與立法監(jiān)督權(quán)

建立責(zé)任追究機(jī)制,明確規(guī)定立法機(jī)關(guān)在保障公眾參與立法中的義務(wù)和法律責(zé)任,對應(yīng)該聽證而不聽證,按照規(guī)定應(yīng)該公開、公告的程序、內(nèi)容沒有按照規(guī)定公開、公告,應(yīng)該追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任;公眾參與權(quán)受到侵害時(shí),應(yīng)該獲得便捷、有效的救濟(jì)途徑。

后 記

可以說,近 10年來,在我國的立法過程中,公眾參與的深度和廣度都已有了長足進(jìn)步,公眾的利益訴求在立法中有了比較暢通的表達(dá)渠道,立法機(jī)關(guān)也能主動聽取民意,使其在立法中予以體現(xiàn)。然而,在全面推進(jìn)依法行政的浪潮中,這方面的跟進(jìn)速度還顯得很不夠,因此,需更深入地研究公眾參與在立法中存在的問題和不足,探索一條有中國特色的公眾參與立法之路。

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