城市流動人口服務(wù)管理模式研究

朱少雄 范雪佳 楊朝仁

城市流動人口服務(wù)管理模式研究

朱少雄 范雪佳 楊朝仁

一、我國城市流動人口服務(wù)管理的幾種模式

自流動人口現(xiàn)象產(chǎn)生以來，各地進(jìn)行了積極探索，并結(jié)合具體實際形成具有各自特點的流動人口管理服務(wù)新模式。

1.北京模式：治安管理拓展型

近年來，隨著北京經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，流動人口規(guī)模迅速增加，維護(hù)社會治安、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會和諧成為北京市流動人口管理工作的重點。對此，北京市堅持以人為本的方針，從創(chuàng)建首善之區(qū)的角度加以研究，理順從管理到服務(wù)的關(guān)系，調(diào)控流動人口的總體規(guī)模，創(chuàng)立“治安管理拓展型”流動人口管理模式。

這種管理體制由由綜治委或政法委牽頭，主要辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政法委或公安局，在對流動人口的管理上強(qiáng)調(diào)治安及配套的管理優(yōu)先。該模式強(qiáng)調(diào)在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，保證主管部門明確的執(zhí)法權(quán)，通過“以房管人”來對流動人口實施有效的管理和服務(wù)。該模式具有兩個特點：第一，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了流動人口服務(wù)管理的工作力度，但綜合治理、治安防范的痕跡明顯，部門之間自行協(xié)調(diào)的難度也不?。坏诙?，“以房管人”抓住了流動人口服務(wù)管理的要害，但由于我國現(xiàn)階段存在個人誠信、法律保障等問題，從而導(dǎo)致政府部門目前處于被動管理的尷尬狀況。

2.無錫模式：大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型

無錫市在原有政府架構(gòu)總體上不動的情況下，強(qiáng)調(diào)“大人口”觀，通過人口計生部門協(xié)調(diào)各部門的人口服務(wù)管理工作，加強(qiáng)對常住人口服務(wù)和管理的統(tǒng)籌，形成了“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”新體制。該模式以資源整合為手段，以社會化管理為途徑，實現(xiàn)了由以社會控制為主的治安管理模式向城市統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合服務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)統(tǒng)籌解決人口問題的思路，強(qiáng)化人口計生委行政管理的職能，是流動人口服務(wù)管理理念的創(chuàng)新。不過，“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制力圖通過高層會議達(dá)到部門之間協(xié)調(diào)目的，在具體管理實踐中還受到許多因素的制約。

3.嘉興模式：專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型

近年來，隨著嘉興改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，外地來嘉興務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)人員大量增加。嘉興市將那些非嘉興市戶籍、有固定住所的人員統(tǒng)一稱之為嘉興新居民，并為之進(jìn)行了新居民服務(wù)管理的體制改革，探索一種新的流動人口管理模式，即專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型管理模式。

這種管理模式是通過成立專門的管理部門來加強(qiáng)流動人口的服務(wù)和管理。嘉興市單獨設(shè)置新居民事務(wù)局，制定新居民政策，實踐居住證制度改革，落實各部門在流動人口服務(wù)管理方面的聯(lián)系、協(xié)查、配合、通報等制度。新居民事務(wù)局副職領(lǐng)導(dǎo)由政府相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人兼任，并在基層接管了協(xié)管隊伍。然而，嘉興新居民事務(wù)局實際上只是一種針對流動人口的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如何真正發(fā)揮專門管理部門的作用，切實做到部門之間、政策之間的協(xié)調(diào)和溝通還需要進(jìn)一步研究和探索。

4．深圳模式：居住證及房屋編碼制度

我國各大城市對流動人口和農(nóng)民工的管理普遍存在“政出多門”的現(xiàn)象，管理部門涉及勞動、公安、人事等，又有不同的管理規(guī)定引發(fā)管理交叉、互相扯皮的現(xiàn)象，降低了行政效率。深圳市在2008年正式推行的居住證制度是解決這種現(xiàn)象的有益探索，以就業(yè)人口為對象辦理居住證，以達(dá)到控制無業(yè)游民流入的目的。外來人口通過辦理居住證可以享受深圳戶口的“市民待遇”，辦理出入港、澳地區(qū)的商務(wù)出境手續(xù)，辦理車輛入戶和駕駛執(zhí)照，優(yōu)先辦理深圳戶籍遷入手續(xù)，其子女還可按規(guī)定享受免費教育,免交學(xué)雜費和課本費。居住證制度的優(yōu)點是一證多用，功能包括房屋租賃、勞社保、計劃生育、教育、公共交通等政府行政管理和公共服務(wù)的內(nèi)容，節(jié)省了管理成本，提高了行政效率。居住證制度體現(xiàn)了管理與服務(wù)并重的理念，使外來人口對所在的城市產(chǎn)生認(rèn)同感與歸屬感，從而融洽感情和協(xié)調(diào)行為，自覺融入城市，接受城市管理。

深圳還對出租屋管理實行《出租屋編碼卡》制度，編碼卡包括以下內(nèi)容：業(yè)主姓名、地址、身份證件、聯(lián)系方式；出租屋的位置、面積、樓層、戶型、房間數(shù)量和號碼。鼓勵住宅出租屋實行集中招租，優(yōu)先租給企業(yè)集體宿舍，規(guī)定集體宿舍人均使用面積不得低于3平方米等等，既加強(qiáng)了對流動人口的管理，也有效地改善、保障了他們的居住條件。

二、我國城市流動人口服務(wù)管理工作的影響因素

改革開放以來，黨中央、國務(wù)院高度重視流動人口問題，從廢除收容遣送制度，解決拖欠農(nóng)民工工資問題，解決農(nóng)民工子女在城市入學(xué)難等一系列具體事務(wù)入手，逐步建立流動人口權(quán)益保障機(jī)制，較好地改善了流動人口的狀況。但是，流動人口的服務(wù)管理工作仍然面臨著相當(dāng)多的困難，在很多方面還受到許多因素的制約。具體來說，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.領(lǐng)導(dǎo)體制

領(lǐng)導(dǎo)體制指獨立的或相對獨立的組織系統(tǒng)進(jìn)行決策、指揮、監(jiān)督等領(lǐng)導(dǎo)活動的具體制度或體系，它用嚴(yán)格的制度保證領(lǐng)導(dǎo)活動的完整性、一致性、穩(wěn)定性和連貫性。其核心內(nèi)容是用制度化的形式規(guī)定組織系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及領(lǐng)導(dǎo)活動方式。因而，我們在對流動人口服務(wù)管理工作效績進(jìn)行考評時，必須把領(lǐng)導(dǎo)體制這一客觀因素考慮進(jìn)來。

目前，我國對流動人口服務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制還需要進(jìn)一步地完善。從整體上看，流動人口服務(wù)管理的橫向組織結(jié)構(gòu)即各部門之間的協(xié)作還處于起步階段，區(qū)域協(xié)作以及系統(tǒng)內(nèi)部的部門之間的合作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。而從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和責(zé)任劃分來看，流動人口服務(wù)管理“多頭管理”的現(xiàn)狀，造成某些管理事務(wù)上的交叉和重疊，使得一些職能部門職責(zé)不清、權(quán)限不明，不利于流動人口綜合服務(wù)管理水平的提高。因此，加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成堅強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，是今后流動人口服務(wù)管理工作首先需要解決的重要問題。

2.管理隊伍

一支好的管理隊伍是一個組織取得成功的關(guān)鍵，尤其是其穩(wěn)定性和專業(yè)化程度對管理結(jié)果起著至關(guān)重要的作用。只有穩(wěn)定的管理隊伍才能給組織帶來自信。同時，管理隊伍的專業(yè)化水平也直接影響著管理目標(biāo)的實現(xiàn)。優(yōu)秀的管理隊伍應(yīng)該是穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)、專業(yè)化及富有戰(zhàn)斗力的隊伍。

我國目前流動人口服務(wù)管理隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)化水平還有待加強(qiáng)。首先，由于計生部門沒有被列入?yún)⒐姆秶?，只能是事業(yè)編制，導(dǎo)致流管人員和計生人員待遇低，在一定程度上影響了人員的工作積極性和穩(wěn)定性。其次，流管人員的文化程度偏低，缺乏適應(yīng)新時期計劃生育工作需要的年輕干部，流動人口管理服務(wù)隊伍的整體素質(zhì)亟需提高。同時，各級流動人口綜合管理和服務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)還不夠全面，鄉(xiāng)、村兩級流動人口服務(wù)管理的專職管理人員配備不到位?？傊?，建設(shè)一支“政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、善管理、會服務(wù)、作風(fēng)實、不畏難、講奉獻(xiàn)”的流動人口綜合管理和服務(wù)工作干部隊伍，對于加強(qiáng)我國流動人口服務(wù)管理工作，仍然是一個相當(dāng)長期和艱巨的任務(wù)。

3.經(jīng)費保障

管理首先是協(xié)調(diào)資源，資源包括資金、物質(zhì)和人員。其中，資金是組織進(jìn)行服務(wù)管理的物質(zhì)保證，也是各種服務(wù)管理工作正常開展的重要前提條件。流動人口的管理工作，特別是流動人口的服務(wù)工作需要大量和充足的經(jīng)費支持，否則，流動人口服務(wù)管理工作目標(biāo)的充分實現(xiàn)，就會變成無源之水、無本之木。

目前，我國政府公共財政對流動人口服務(wù)管理工作的投入嚴(yán)重不足。實際工作中，以財政投入為主的流動人口服務(wù)管理工作經(jīng)費保障機(jī)制還未建立，致使流動人口服務(wù)管理的免費技術(shù)服務(wù)項目、扶助政策以及必要的工作經(jīng)費開支沒有保障。同時，流動人口綜合管理和服務(wù)信息化建設(shè)、技術(shù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也未納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃。如果不采取有力措施加以解決，將會成為嚴(yán)重制約流動人口服務(wù)管理工作的有效開展。

4.信息交流

目前，對流動人口的管理基本上是使用國家統(tǒng)一的PATIS系統(tǒng)，但是這個系統(tǒng)信息的普遍性往往不能很好地結(jié)合各地的實際情況，統(tǒng)計的信息不夠具體化。各省市在管理實踐中，往往各自為政，借用或開發(fā)自己的管理系統(tǒng)。流動人口信息收集工作普遍存在“上門難”問題，特別對于一些超生戶是難上加難；計生辦、流動辦以及公安、勞動等部門的統(tǒng)計口徑不同；流動人口辦理婚育證明主動性不高，持證率偏低，假證的數(shù)量較大，核實證件的真?zhèn)紊洗嬖诓簧倮щy。所有這些問題極大影響流動人口信息的全面性、真實性和準(zhǔn)確性，使得統(tǒng)計資料的可比性和可用性大為降低，在一定程度上制約了流動人口服務(wù)管理工作的深入開展，已經(jīng)成為一個亟待解決的重要問題。

三、創(chuàng)新城市流動人口服務(wù)管理模式的思路和建議

從以上流動人口服務(wù)管理工作的影響因素來看，我國流動人口服務(wù)管理工作的形勢依然嚴(yán)峻。因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持“以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的服務(wù)管理理念，并結(jié)合具體實際，探索提出有針對性的思路和建議，才能推動我國流動人口服務(wù)管理與時俱進(jìn)，取得預(yù)期成效。

1.貫徹以人為本的流動人口服務(wù)管理工作理念

流動人口綜合管理和服務(wù)模式創(chuàng)新，不僅是為了改革流動人口管理體制，實現(xiàn)對社會資源的有效整合，更重要的是通過創(chuàng)新更好地為流動人口提供優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)，同時調(diào)動多方主體共同參與社會治理。這就要求流動人口綜合管理和服務(wù)模式創(chuàng)新必須突出以人為本，堅持服務(wù)至上。政府及各部門應(yīng)牢固樹立公共服務(wù)的觀念，按照流動人口綜合管理和服務(wù)工作的要求調(diào)整自身角色，服務(wù)社會、服務(wù)群眾。在搞好服務(wù)的同時，要為多方主體參與流動人口綜合管理和服務(wù)創(chuàng)造良好條件。

出臺的流動人口綜合管理和服務(wù)工作政策和措施，都要以實現(xiàn)以人為本為目標(biāo)，以維護(hù)好流動人口的根本利益為出發(fā)點和落腳點。把大力加強(qiáng)流動人口綜合管理、提高流動人口綜合服務(wù)水平擺在更加突出的重要位置，著力解決好流動人口中存在的難點問題，解決好流動人口的教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、社會保障等最基本的利益問題，不斷提高流動人口綜合管理和服務(wù)水平，不斷滿足流動人口日益增長的各類生活需要，切實保障流動人口的合法權(quán)益，使得流動人口實現(xiàn)各盡所能、各得其所，共同享有經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展成果。

2.堅持公共服務(wù)的流動人口綜合管理和服務(wù)模式

管理和服務(wù)是做好人口和計劃生育的兩個既相互聯(lián)系、又各有側(cè)重的重要方面。對流動人口進(jìn)行綜合管理與服務(wù)，是提高流動人口計劃生育整體水平的基本保證。但是，流出地和流入地在管理與服務(wù)上存在較明顯差異：流出地管理有優(yōu)勢，但服務(wù)缺資源；流入地服務(wù)有資源，但管理缺手段。作為流入地，應(yīng)充分認(rèn)識到做好服務(wù)工作，對于彌補(bǔ)流出地管理不足、提高自身管理具有很大促進(jìn)作用。為此，應(yīng)綜合管理與服務(wù)，在管理的同時強(qiáng)化服務(wù)意識，在做好服務(wù)工作上下功夫。通過端正服務(wù)態(tài)度、擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面、提高惠及率等提升服務(wù)質(zhì)量。

新的歷史條件下，流動人口管理強(qiáng)調(diào)的是為流動人口提供各種基本的社會公共服務(wù)，融管理與服務(wù)之中，以服務(wù)促進(jìn)管理。突出服務(wù)與強(qiáng)化管理的有機(jī)統(tǒng)一是創(chuàng)新型流動人口管理的內(nèi)在要求。因此，我們創(chuàng)新流動人口綜合管理和服務(wù)模式，要著力完善基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)公平化，努力提高對流動人口的服務(wù)質(zhì)量，通過流動人口綜合管理和服務(wù)模式的創(chuàng)新，形成責(zé)權(quán)明確，調(diào)控有力，運轉(zhuǎn)高效，能對全社會流動人口綜合管理和服務(wù)進(jìn)行全面覆蓋和有效管理的體系，保持社會的安定、有序、和諧、發(fā)展。

3.探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的流動人口服務(wù)管理工作手段

開展流動人口綜合管理和服務(wù)，要求做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。要緊緊圍繞流動人口服務(wù)管理工作的實際需要，統(tǒng)籌兼顧各方面的工作要求，努力提高工作方案的科學(xué)性、工作舉措的協(xié)調(diào)性，把工作力度、效率以及服務(wù)質(zhì)量統(tǒng)一起來。在堅持流動人口綜合管理和服務(wù)工作統(tǒng)籌兼顧的同時，要充分發(fā)揮各地方、各部門自主推進(jìn)流動人口服務(wù)管理工作的積極性、創(chuàng)造性。在推進(jìn)流動人口綜合管理和服務(wù)工作的進(jìn)程中，鼓勵不同地方、不同部門根據(jù)國家流動人口服務(wù)管理工作方案和文件精神，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際進(jìn)行大膽開拓創(chuàng)新，因地制宜地開展流動人口綜合管理和服務(wù)工作。

此外，要對流動人口服務(wù)管理工作的行政資源進(jìn)行充分整合，賦予計生部門流動人口管理服務(wù)工作的主導(dǎo)權(quán)。在此基礎(chǔ)上，理順和完善流動人口綜合管理和服務(wù)工作多元主體格局，公安、環(huán)保、教育、人口與計劃生育、民政等各相關(guān)部門，繼續(xù)履行其流動人口服務(wù)管理的相應(yīng)職能，承擔(dān)流動人口管理和服務(wù)工作事務(wù)。同時，還要根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程和流動人口服務(wù)管理工作的實踐，推進(jìn)流動人口綜合管理和服務(wù)工作模式創(chuàng)新，實現(xiàn)流動人口綜合管理和服務(wù)工作主體的多元化。政府機(jī)構(gòu)中各職能部門在擔(dān)負(fù)應(yīng)盡責(zé)任的同時，要充分發(fā)揮社會組織、社會公眾等在流動人口綜合管理和服務(wù)工作事務(wù)上的主動性，從而形成政府與社會合作、多元主體共同管理和服務(wù)的新局面。

4.建立開放有序的流動人口服務(wù)管理長效機(jī)制。

改革創(chuàng)新流動人口綜合管理和服務(wù)工作模式，要打破傳統(tǒng)流動人口綜合管理和服務(wù)工作體制的行政性和保守性，實現(xiàn)有序開放。切實推進(jìn)流動人口綜合管理和服務(wù)工作的決策和執(zhí)行過程的政務(wù)公開，建立民主化的咨詢與決策機(jī)制；改革城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)戶籍管理制度，健全統(tǒng)一的社會保障與社會福利體系，切實維護(hù)流動人口綜合管理和服務(wù)工作的公益性，滿足人民群眾的基本公共服務(wù)需求；對流動人口綜合管理和服務(wù)工作相關(guān)政策、措施的實施環(huán)節(jié)上，實行公示、公告等制度，確保社會公眾狀況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；健全公眾參與機(jī)制，調(diào)動全社會參與流動人口綜合管理和服務(wù)工作的積極性，確保公眾對重大決策的參與權(quán)，使得政府決策充分反映民意、集中體現(xiàn)民情。

同時，開展流動人口綜合管理和服務(wù)工作，還要立足長遠(yuǎn)效益，處理好當(dāng)前工作和長遠(yuǎn)工作的關(guān)系。就流動人口服務(wù)管理而言，它要打破傳統(tǒng)的行政性管理模式，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制需要的新的流動人口服務(wù)管理模式，從總體上說有利于整個社會的繁榮進(jìn)步和和諧發(fā)展。因此，要充分謀劃好當(dāng)前管理和未來服務(wù)工作，實現(xiàn)當(dāng)前管理工作和長遠(yuǎn)服務(wù)工作的有機(jī)統(tǒng)一。

總之，我們必須充分考慮流動人口服務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制、配套政策、管理隊伍、經(jīng)費保障、信息交流等影響要素，更新流動人口綜合管理和服務(wù)理念，創(chuàng)新流動人口綜合管理和服務(wù)方式，改革流動人口綜合管理和服務(wù)體制，以堅持以人為本和保障民生為重點，以增強(qiáng)流動人口服務(wù)管理能力為關(guān)鍵，以有效的社會政策為手段，以對流動人口的完善服務(wù)來實現(xiàn)對流動人口的綜合管理，努力維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會進(jìn)步、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

①張維慶：《科學(xué)發(fā)展觀與中國人口》，《求是》2004年第7期。

②尹德挺：《借鑒歐洲經(jīng)驗,創(chuàng)新和改革中國流動人口服務(wù)管理》，《中國論壇》2009年第10期。

③“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”管理體制探索課題組：《變革中的抉擇——無錫模式:“大人口機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型”服務(wù)管理體制新探索》，《人口與計劃生育》2009年第5期。

④[法]H.法約爾，周安華等譯：《工業(yè)管理與一般管理》，中國經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,1979年。

⑤[美]切斯特I.巴納德，王永貴譯：《經(jīng)理人員的職能》，北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2007年。

（作者單位：朱少雄、范雪佳均為廣西大學(xué)公共管理學(xué)院；楊朝仁，深圳市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任）