呂 成

(蘇州大學(xué)法學(xué)院,江蘇蘇州215006)

行政法學(xué)方法論之比較3
——以行政決策作為分析對(duì)象

呂 成

(蘇州大學(xué)法學(xué)院,江蘇蘇州215006)

“行政行為形式論”在分析行政決策時(shí)并不成功,行政決策很難予以“型式化”。①關(guān)于型式化行政行為與非型式化行政行為,參見(jiàn)林明鏗《論型式化行政行為與非型式化之行政行為》,載《當(dāng)代公法理論——翁岳生教授六十誕辰祝壽論文集》,第340-361頁(yè)。另參加姜明安主編《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高度教育出版社2005年版,第184 -194頁(yè)?！靶姓^(guò)程論”對(duì)行政決策的分析更加符合行政決策的實(shí)際?！靶姓^(guò)程論”擴(kuò)展了觀察問(wèn)題的視野,但在解決問(wèn)題時(shí)仍有不足,還需要引入“行政法律關(guān)系論”。未來(lái)我國(guó)行政法學(xué)的研究,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“行政行為形式論”、“行政過(guò)程論”和“行政法律關(guān)系論”“三位一體”的方法論體系。

行政決策;“行政行為形式論”;“行政過(guò)程論”;“行政法律關(guān)系論”

一、問(wèn)題的提出

建立健全科學(xué)民主的行政決策機(jī)制是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定的建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)和任務(wù)。胡錦濤同志在中共中央政治局第27次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話(huà)中也強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化。行政決策科學(xué)化、民主化、法治化的前提是厘清行政決策的內(nèi)涵和外延。在行政管理學(xué)領(lǐng)域關(guān)于行政決策的界定很多,有人認(rèn)為所謂行政決策,是指具有行政決策權(quán)的機(jī)關(guān)或人員為了國(guó)家和公眾的利益而有效地推行行政管理,以及國(guó)家的法律為一定的行政行為確定行政目標(biāo)、制定并選擇行政方案的過(guò)程。[1]也有人認(rèn)為行政決策專(zhuān)指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其管轄權(quán)限內(nèi)所制定的決策,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)者為履行自己的職能,依法處理行政事務(wù)而進(jìn)行的決策活動(dòng)。具有決策主體的確定性、決策內(nèi)容的廣泛性、決策依據(jù)的法律性、決策實(shí)施的強(qiáng)制性和決策目標(biāo)的非營(yíng)利性特征。[2]其他關(guān)于行政決策的概括也大同小異。②這些概括有:行政決策是指政府機(jī)關(guān)及國(guó)家公務(wù)員為履行國(guó)家的行政職能、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),對(duì)若干達(dá)到目標(biāo)的備選方案作出最佳選擇的過(guò)程,參見(jiàn)王毓玳《行政決策與行政執(zhí)行》,《地方行政管理》1993年第2期,第59頁(yè)。行政決策就是行政決定,它通過(guò)行政的手段確定一件事情的辦與不辦,如何辦,參見(jiàn)商學(xué)群《行政決策中的倫理道德問(wèn)題》,《決策研究》1993年第11期,第18頁(yè)。所謂行政決策,就是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員在行政管理過(guò)程中,為處理某一行政事務(wù)而制定、選擇最佳解決方法的活動(dòng)和由此產(chǎn)生的決定,參見(jiàn)余明永《論行政決策的科學(xué)化》,《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1988年第2期,第20頁(yè)。行政決策是一種特殊類(lèi)型的決策,它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者為了國(guó)家或公眾的利益而有效地推行行政管理,依據(jù)國(guó)家的法律為一定的行政行為確定行政目標(biāo),制定并選擇行政方案的過(guò)程,參見(jiàn)胡象明《論我國(guó)行政決策模式的選擇》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》1990年第1期,第53頁(yè)。行政決策,是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或行政人員為發(fā)揮行政管理職能、處理國(guó)家公共事務(wù)而進(jìn)行的一種決定政策、對(duì)策和方案的活動(dòng)和行為,參見(jiàn)陳炳水《論我國(guó)行政決策中的公民參與》,《社會(huì)科學(xué)》2005年第2期,第32頁(yè)。行政決策指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員在處理國(guó)家行政事務(wù)時(shí),為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo),根據(jù)一定的情況和條件,運(yùn)用科學(xué)的理論和方法,系統(tǒng)地分析主客觀條件,在掌握大量有關(guān)信息的基礎(chǔ)上,對(duì)所有解決的問(wèn)題或處理的事務(wù),作出決定,參見(jiàn)張國(guó)慶《行政管理學(xué)概論》,北京大學(xué)出版社2000年版,第271頁(yè)。行政決策屬于管理決策的一種,它主要指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為履行行政職能就面臨要解決的問(wèn)題,從實(shí)際出發(fā),制定與選擇方案,做出決定的活動(dòng)。參見(jiàn)許文惠、張成福、孫柏瑛《行政決策學(xué)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社1997年版,第2頁(yè)。

在行政管理學(xué)中,行政決策有宏觀決策和微觀決策之分。宏觀行政決策可以指行政法上的行政立法、制定規(guī)范性文件、政府規(guī)劃、政府重大投資決定等,微觀行政決策可以指某個(gè)具體行政行為的行動(dòng)方案的選擇。從行政決策的構(gòu)成要素來(lái)看,一般認(rèn)為,行政決策的主體是行政機(jī)關(guān)和具有特定職權(quán)的人員;行政決策目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共利益;行政決策的內(nèi)容廣泛,涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方方面面;最后,行政決策要有行政權(quán)力基礎(chǔ)。決策的實(shí)質(zhì)是選擇,在不同的行動(dòng)方案中的選擇,沒(méi)有選擇就沒(méi)有決策。行政決策就其實(shí)質(zhì)而言,是法定的決策主體對(duì)不同行動(dòng)方案的選擇。

行政決策的法治化問(wèn)題已經(jīng)引起不少行政法學(xué)者的關(guān)注,對(duì)行政決策作行政法的分析也是行政法學(xué)責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)。但如何對(duì)行政決策進(jìn)行行政法的研究卻涉及到方法論問(wèn)題,單純行政管理學(xué)的視角或方法已經(jīng)不能適應(yīng)行政決策法治化的需求,甚至傳統(tǒng)的行政法學(xué)方法論在分析行政決策時(shí)也會(huì)乏力,為此有必要開(kāi)發(fā)適用行政法學(xué)新的方法論。行政法學(xué)傳統(tǒng)的方法論是“行政行為形式論”,晚近在對(duì)“行政行為形式論”反思的基礎(chǔ)上,又發(fā)展出“行政過(guò)程論”、“行政法律關(guān)系論”等新的行政法學(xué)方法論。那么,這三種主要的方法論對(duì)行政決策的分析各自效果如何?誰(shuí)將更有解釋力?

二、行政決策的三種方法論分析

(一)“行政行為形式論”

自?shī)W托·邁耶從法國(guó)行政法上引入“行政行為”概念以來(lái),①行政行為概念最初起源于法國(guó)。目前,Acte Administratif在法國(guó)尚不是一個(gè)法律概念,而只是一個(gè)學(xué)術(shù)上使用的名詞。1895年,奧托·邁耶在《德國(guó)行政法》一書(shū)中將Ve rwaltungsakt定義為“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)個(gè)別事件所作的對(duì)人民具有公權(quán)力之宣示。”參見(jiàn)馬生安《行政行為研究——憲政下的行政行為基本理論》,山東人民出版社2008年版,第56-63頁(yè)。1976年德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第35條將“行政行為”界定為:“官署委處理公法上之具體案件,所為之處分、決定或其他公權(quán)力措施,而對(duì)外直接發(fā)生法律效果者而言?！眳⒁?jiàn)吳庚《行政法之理論與實(shí)用》(增訂八版),中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第198-199頁(yè)。大陸法系國(guó)家行政活動(dòng)便以“行政行為”②在日本、臺(tái)灣地區(qū)乃至我國(guó)大陸地區(qū)在借用行政行為這一概念時(shí),其內(nèi)涵和外延均發(fā)生了不同程度的變化,以至于現(xiàn)在行政行為成為行政法領(lǐng)域一個(gè)極其混亂的概念。大體說(shuō)來(lái),行政行為有廣義、狹義兩種。本文所指行政行為除特別指明外均是狹義行政行為,以求和Ve rwaltungsakt之含義盡量保持一致。概念為核心,并通過(guò)對(duì)各種行政行為形式予以法律上的類(lèi)型化,構(gòu)建起對(duì)行政權(quán)力合法性控制的一整套行政法體系,包括行政主體的相關(guān)理論、行政行為及行政程序的相關(guān)理論以及行政救濟(jì)的相關(guān)理論等。這一體系的方法論可稱(chēng)之為“行政行為形式論”。[3]53

從行政法的角度對(duì)行政決策加以分析,并使之能在行政法的領(lǐng)域內(nèi)規(guī)范化、法治化,其重要意義自不待言。根據(jù)“行政行為形式論”的要求,行政決策法治化的一個(gè)很重要的任務(wù)是將行政決策型式化為某種行政行為,再根據(jù)其行政行為型式化的情況加以行政法的調(diào)整。

以“行政行為形式論”作為方法論研究行政決策也是當(dāng)前行政法學(xué)者研究行政決策的主要做法。關(guān)于行政決策法治化問(wèn)題的研究,多集中于主體的法治化、程序的法治化、責(zé)任法治化等。[4]這種思維方式其實(shí)就是把行政決策視為某種型式化的行政行為而加以行政法上的控制。關(guān)保英教授在1993年就提出行政決策應(yīng)該接受行政法的調(diào)整,并且他的主要方法就是視行政決策為某種行政行為。[5]楊海坤教授也曾撰文指出,行政決策是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法、法律,發(fā)揮行政管理職能做出的處理國(guó)家公共事務(wù)的決定。行政決策將形成政府的方針、政策、規(guī)定、規(guī)劃等具有普遍約束力的決定以及行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中針對(duì)特定對(duì)象、特定事件、特定問(wèn)題所做出的具有重要意義的決定。[6]這種對(duì)行政決策的概括雖然沒(méi)有將行政決策視為某種特定的行政行為,但其所指范圍十分寬泛,既包括了抽象行政行為,也涵蓋了某些具體行政行為。行政決策首次作為一個(gè)法律概念被立法吸收運(yùn)用是在《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)中。《規(guī)定》將行政決策視為行政程序法的一個(gè)調(diào)控對(duì)象,根據(jù)該《規(guī)定》,行政決策主要包括兩大類(lèi):重大行政決策和制定規(guī)范性文件。③重大行政決策包括制定行政政策措施、編制行政規(guī)劃和財(cái)產(chǎn)預(yù)決算、決定重大政府投資項(xiàng)目和重大國(guó)有資產(chǎn)處置、應(yīng)急預(yù)案的制定等九類(lèi);一般行政決策指制定規(guī)范性文件。這一界定和前述兩位學(xué)者有所不同,總體來(lái)看,《規(guī)定》傾向于把行政決策視為一種抽象行政行為。但從《規(guī)定》的列舉范圍來(lái)看,行政決策又不全是抽象行政行為,比如決定重大政府投資項(xiàng)目和重大國(guó)有資產(chǎn)處置等。

(二)“行政過(guò)程論”

“行政過(guò)程論”是在20世紀(jì)60年代末期到70年代由日本學(xué)者遠(yuǎn)藤博也教授、鹽野宏教授等提出的。園部逸夫法官最早對(duì)行政過(guò)程的概念作出界定,他認(rèn)為,行政過(guò)程是指在憲法構(gòu)造之下,行政官?gòu)d為達(dá)成行政目的,可以利用的法令上、慣例上一切行政手段構(gòu)成的程序上的連鎖。遠(yuǎn)藤博也所主張的行政過(guò)程論為廣義的行政過(guò)程論。他認(rèn)為,行政過(guò)程包括所有可以納入行政法學(xué)檢討對(duì)象的立法過(guò)程、行政(執(zhí)行)過(guò)程、司法過(guò)程。鹽野宏將行政過(guò)程的分析對(duì)象原則上限定在行政的法效果的發(fā)生和變動(dòng)的過(guò)程,亦即不包括立法過(guò)程和司法過(guò)程,僅指狹義的行政過(guò)程。[7]“行政過(guò)程論”者認(rèn)為傳統(tǒng)“行政行為形式論”僅致力于整理、分析各種行政行為之抽象、共通要素,并未深入檢討行政活動(dòng)之實(shí)際運(yùn)作過(guò)程及其可能涉及之各種利益沖突,僅抽象的、形式的論證行政行為之各種法效果,對(duì)于支撐該法效果正當(dāng)性之各種具體因素多有忽略或認(rèn)識(shí)不足。因此,“行政過(guò)程論”主張應(yīng)致力于在整體行政活動(dòng)過(guò)程中,出現(xiàn)之各種流動(dòng)發(fā)展、互動(dòng)結(jié)構(gòu),是法學(xué)真正問(wèn)題所在。[3]84“行政過(guò)程論”并不否定行政行為的概念及意義,只是在全面觀察行政過(guò)程時(shí)并不單純強(qiáng)調(diào)行政行為形式,因?yàn)樵谛姓^(guò)程中,不僅有型式化的行政行為,而且還有諸多未型式化行政行為;不僅有法律行為,而且還有大量的事實(shí)行為;不僅有行政主體的行為,還有行政相對(duì)人的行為。由此可見(jiàn),“行政過(guò)程論”意在擴(kuò)充“行政行為形式論”之視野,以彌補(bǔ)其僵化之缺陷。

若以“行政過(guò)程論”的觀點(diǎn)看行政決策,其明顯不同于同屬行政活動(dòng)下位概念的其他行政行為,比如行政處罰、行政許可等。因?yàn)樾姓幜P、行政許可等被型式化之行政行為是經(jīng)過(guò)分析概括并提煉出其共通要素而形成的一個(gè)概念,目的在于為行政權(quán)力運(yùn)行提供一個(gè)固定之框架模型,以規(guī)制行政權(quán)力、保障相對(duì)人權(quán)利?！靶姓^(guò)程論”視角下的行政決策不是單純的一個(gè)行政行為,而是行政權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)邏輯階段。這一階段可能會(huì)是幾個(gè)行政行為或行政行為和其他非型式化的行政行為之聚合,也可能是法律行為和事實(shí)行為之聚合。行政權(quán)力的運(yùn)行都會(huì)涉及到?jīng)Q策和執(zhí)行兩個(gè)階段,并且,決策和執(zhí)行是相對(duì)而言的:相對(duì)于執(zhí)法而言,行政立法是行政決策;相對(duì)于建設(shè)實(shí)施而言,行政規(guī)劃是行政決策。即使在一個(gè)典型的具體行政行為中,也存在著決策和執(zhí)行兩個(gè)邏輯階段的劃分,比如行政處罰的決定作出可以稱(chēng)之為行政決策。

(三)“行政法律關(guān)系論”

“行政法律關(guān)系論”是試圖以法律關(guān)系取代行政行為作為行政法的“阿基米德支點(diǎn)”。關(guān)于何謂行政法律關(guān)系,認(rèn)識(shí)不一。漢斯·J·沃爾夫等認(rèn)為,行政法律關(guān)系是一個(gè)概括行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的雙方或者多方、內(nèi)部或者外部的法定相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系的集合概念,目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的行政任務(wù)和保護(hù)關(guān)系人的基本權(quán)利。行政法律關(guān)系還包括行政主體之間的法律關(guān)系。[8]臺(tái)灣學(xué)者吳庚認(rèn)為,行政法關(guān)系可界定為國(guó)家、地方自治團(tuán)體或其他公法人與人民之間、行政主體相互間、行政主體與受監(jiān)督執(zhí)法人或團(tuán)體以及人們相互間所成立之行政法上法律關(guān)系。[9]哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為,法律關(guān)系是一般法理概念,指以特定法律為根據(jù)、產(chǎn)生于具體事件的、兩個(gè)或多個(gè)法律主體之間的法律的關(guān)系。如果作為依據(jù)的法律規(guī)范屬于行政法,該關(guān)系就是行政法律關(guān)系。[10]臺(tái)灣學(xué)者賴(lài)恒盈在對(duì)德國(guó)和日本的“行政法律關(guān)系論”①賴(lài)恒盈在其大著《行政法律關(guān)系論之研究--行政法學(xué)方法論評(píng)析》中認(rèn)為,德國(guó)關(guān)于行政法律關(guān)系論之發(fā)展,似未成熟之對(duì)通說(shuō)理論構(gòu)成“典范轉(zhuǎn)移”效果之程度,真正大膽嘗試提出完整法律關(guān)系論者,不是德國(guó)學(xué)者,而是日本的山本隆司教授。參見(jiàn)賴(lài)恒盈《行政法律關(guān)系論之研究——行政法學(xué)方法論評(píng)析》,元照出版有限公司2003年版。詳細(xì)考察分析后認(rèn)為,行政法律關(guān)系是各法主體間其行為的法律上可能性及其彼此關(guān)系。其中,所謂法主體,系指將某一利益或行為可能性歸屬某一資格(主體)后,形成之特定法秩序本身之(擬人化)載體。②賴(lài)恒盈關(guān)于何為行政法律關(guān)系的界定更多地借鑒了日本學(xué)者的觀點(diǎn),參見(jiàn)賴(lài)恒盈《行政法律關(guān)系論之研究——行政法學(xué)方法論評(píng)析》,元照出版有限公司2003年版,第161頁(yè)。

臺(tái)灣學(xué)者張錕盛之長(zhǎng)文《行政法學(xué)另一種典范之期待:法律關(guān)系理論》較為清晰細(xì)致地比較了“行政行為形式論”和“行政法律關(guān)系論”,在比較的過(guò)程中展示了“行政法律關(guān)系論”之主張。他認(rèn)為,與行為形式理論不同之處,法律關(guān)系理論的觀察,特別重視在整體生活現(xiàn)實(shí)中,作為法規(guī)范之規(guī)范對(duì)象的“所有法主體”之可能行為的特殊事實(shí)結(jié)構(gòu),強(qiáng)調(diào)對(duì)于具體法律關(guān)系的事實(shí),不只局限于行政此一法主體的特定行為,而是針對(duì)所有法主體之行為為法的分配。重視行政與人民之法律地位,也是法律關(guān)系理論與傳統(tǒng)行政法體系最大不同之處。在此理解下,行政法不再只是規(guī)制行政的法,而是規(guī)制所有以行政作為一端法主體之法律關(guān)系的法。國(guó)家與人民不再是上下隸屬的權(quán)力關(guān)系,而是同臣服于法規(guī)范秩序的對(duì)等法律關(guān)系。人民不再成為單純權(quán)力的客體,而是相對(duì)于行政主張權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的法主體。

他進(jìn)一步認(rèn)為,行政法律關(guān)系不再只局限在國(guó)家與人民間外部法律關(guān)系,屬于行政內(nèi)部之組織法、預(yù)算法與其他規(guī)范內(nèi)部法律關(guān)系之法規(guī)范所形成的法律事實(shí)都是行政法律關(guān)系關(guān)注的焦點(diǎn)。

“行政行為形式論”和“行政法律關(guān)系論”觀察問(wèn)題的進(jìn)路有所不同,張錕盛指出:法律關(guān)系理論所關(guān)注的不僅是行政決定本身,其更重視在一個(gè)法規(guī)范下的生活事實(shí)中,各法主體間的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)關(guān)系。對(duì)于多樣的生活過(guò)程,法律關(guān)系所集中觀察的重點(diǎn),不再僅是行政所為的某個(gè)行為將導(dǎo)致何種法律效果,而是就一個(gè)生活事實(shí)進(jìn)行法的觀察時(shí),以法主體間的關(guān)系作為聯(lián)系點(diǎn),就法規(guī)范所形成的個(gè)別法主體的權(quán)利義務(wù)之法律地位的內(nèi)涵進(jìn)行分析,并觀察他們基于各自的法律地位所從事的行為過(guò)程乃至于決定所造成的變動(dòng)現(xiàn)象,進(jìn)一步將之規(guī)范為法律關(guān)系。法律關(guān)系理論所注重的不僅是在一個(gè)法律關(guān)系中行為形式的發(fā)生,也包括法律關(guān)系之內(nèi)容,如法主體的權(quán)利義務(wù)與其它確定法律關(guān)系內(nèi)容的制度。而他所關(guān)注形成權(quán)利義務(wù)變動(dòng)的法制度,也不再局限于法律關(guān)系之一方法主體的行政所為之行為形式,而是包括涉及法律關(guān)系之所有法主體的法律行為。相對(duì)于行政行為形式理論所強(qiáng)調(diào)的目的與結(jié)果取向,法律關(guān)系理論更重視對(duì)于生活事實(shí)為法狀態(tài)的變動(dòng)現(xiàn)象之觀察。[11]

概言之,“行政法律關(guān)系論”觀察分析問(wèn)題的著力點(diǎn)不在于行政主體所做出的行政行為,而在于現(xiàn)實(shí)生活中不同的主體間的法律關(guān)系。這些主體不同于傳統(tǒng)所認(rèn)為的行政主體,他們既包括行政主體,也包括行政相對(duì)人,甚至也包括行政主體內(nèi)部之不同機(jī)構(gòu)。按照這一方法論,關(guān)于行政決策的研究至少要觀察到如下主體間的法律關(guān)系:做出行政決策的行政主體同行政相對(duì)人間法律關(guān)系、同行政決策有關(guān)聯(lián)的行政機(jī)關(guān)間法律關(guān)系、行政決策做出主體內(nèi)部各行政機(jī)構(gòu)間法律關(guān)系、行政決策做出主體與參與行政決策做出之公務(wù)員間法律關(guān)系,等等。

三、三種方法論分析之比較

“行政行為形式論”是行政法學(xué)傳統(tǒng)的方法論,行政法正是以行政行為作為核心概念構(gòu)建起整個(gè)行政法理論大廈。但是,隨著行政任務(wù)的變遷、公民法律地位的提升,行政活動(dòng)方式日益多樣化,利益主體也日益多元化,“行政行為形式論”以難以應(yīng)付,“行政過(guò)程論”、“行政法律關(guān)系論”等新的行政法學(xué)方法論應(yīng)運(yùn)而生。這些方法論之間是否存在本質(zhì)上的不同?是否彼此排斥?通過(guò)對(duì)行政決策的分析也許對(duì)此問(wèn)題可以作出初步的回答。

作為行政管理學(xué)上一個(gè)具有較為寬泛意義的概念,行政決策很難簡(jiǎn)單地在行政法中型式化為某種行政行為。行政決策的實(shí)質(zhì)對(duì)行政方案的選擇而“做出決定”,如果不考慮規(guī)范的法律用語(yǔ),“做出決定”既可以指作出某種具體的處理性決定,也可以指作出某種抽象的規(guī)范性決定。若是按照這一理解,行政決策應(yīng)當(dāng)涵蓋抽象行政行為和具體行政行為。換言之,所謂行政決策就是做出抽象行政行為和具體行政行為的決定。①也有人認(rèn)為,行政決策是對(duì)某個(gè)具體問(wèn)題進(jìn)行的決定。參見(jiàn)李迎春《行政法視角下的行政決策》《,行政法學(xué)研究》2007年第4期,第104頁(yè)。顯然,這種朝行政行為型式化方向的努力,其結(jié)果注定是失敗的。因?yàn)?這種理解視行政決策為抽象行政行為和具體行政行為的一個(gè)模糊的代稱(chēng),一旦具體到法治化問(wèn)題上時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn),所謂行政決策的法治化便淪為抽象和具體行政行為的法治化。這無(wú)疑等同于將行政決策虛置,使之無(wú)法納入到行政法治的軌道。

《規(guī)定》關(guān)于行政決策的規(guī)定稍有進(jìn)步,但仍不明確?！兑?guī)定》傾向于把行政決策理解為一種抽象行政行為,但所列舉的十類(lèi)重大行政決策卻并非都屬于抽象行政行為,有的甚至都不是法律行為。值得說(shuō)明的是,《規(guī)定》第4章第54條明確規(guī)定“行政執(zhí)法”的定義為“具體行政行為”,并且,該“行政執(zhí)法”的根據(jù)是“法律、法規(guī)和規(guī)章”,并不包括第3章所規(guī)定的“行政決策”。結(jié)合整個(gè)《規(guī)定》的規(guī)定來(lái)看,《規(guī)定》制定者顯然是把行政決策當(dāng)作一種獨(dú)立的行為,并且有意識(shí)地把行政決策作為某種特定的行政行為來(lái)納入到行政程序法中。這里的進(jìn)步是不再把行政決策視為一種模糊的抽象和具體行政行為的代稱(chēng),而是把行政決策當(dāng)作一種獨(dú)立的行為加以法的規(guī)范。遺憾的是這種思想進(jìn)行的不夠徹底,其并沒(méi)有厘清行政決策和行政行為之間的關(guān)系。

這也許是“行政行為形式論”在行政決策上的宿命:試圖將行政決策作為一種獨(dú)立的行為并加以行政行為的型式化但總是不太成功。②有學(xué)者在將行政決策納入到行政法視角中時(shí),已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“無(wú)法將行政決策統(tǒng)歸于行政法中已有的行政行為類(lèi)別中去”,最后只能勉強(qiáng)得出結(jié)論“對(duì)于不能歸人行政行為中的部分,可以利用政策和程序的方法來(lái)加以規(guī)范?！眳⒁?jiàn)李迎春《行政法視角下的行政決策》,《行政法學(xué)研究》2007年第4期,第106頁(yè)。行政決策難以行政行為的型式化,行政決策和行政法的不同分析緯度使得行政決策和行政行為很難統(tǒng)一起來(lái)。問(wèn)題的根源在于這一方法論本身。

從行政決策和行政行為的關(guān)系來(lái)看,行政決策既包括具有普遍約束力的決定,也包括具體性的決定。前者可以是行政立法以及其他形成政府的方針、政策、規(guī)定、規(guī)劃等具有普遍約束力的決定;后者包括政府重大投資項(xiàng)目、重大國(guó)有資產(chǎn)處置等。以“行政行為形式論”作為方法論對(duì)行政決策加以分析有其固有局限,“行政行為形式論”的固有局限是其僵化性,不能有效面對(duì)非型式化的行政行為。真實(shí)的行政世界是復(fù)雜的,型式化的行政行為只能通過(guò)抽象概括才能得到,現(xiàn)實(shí)世界中存在的更多的是非型式化的行政行為,有時(shí)甚至是諸多型式化和非型式化行政行為之綜合?！靶姓^(guò)程論”能克服這一局限,將視野對(duì)準(zhǔn)真實(shí)的行政世界,摒棄固定化思維,用動(dòng)態(tài)的眼光看行政權(quán)力運(yùn)行,以尋求更加符合行政權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)的規(guī)范機(jī)制。

以“行政過(guò)程論”考察行政權(quán)力的運(yùn)行不需要抽象概括出一定的要素以符合特定的所謂“行政行為”模型,而直接以行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際狀況依據(jù),按照行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程加以分析。所以,以“行政過(guò)程論”分析行政決策,更容易觀察到影響行政決策的各種因素,更容易了解現(xiàn)實(shí)行政世界中的權(quán)力運(yùn)行。如果說(shuō)“行政行為形式論”是一個(gè)個(gè)抽屜,分別裝著不同的行政行為,則“行政過(guò)程論”是一條流水線(xiàn),在流水線(xiàn)的前端便是行政決策;如果說(shuō)“行政行為形式論”用照相機(jī)將行政行為固定為一點(diǎn),那么“行政過(guò)程論”則用攝像機(jī)拍攝了行政活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程。

如前所述,行政決策涉及到的多個(gè)主體間法律關(guān)系,在諸多的法律關(guān)系中,處于中心地位的應(yīng)當(dāng)是作出行政決策的主體和受行政決策影響的行政相對(duì)人的法律關(guān)系。其他法律關(guān)系,包括行政決策做出主體內(nèi)部機(jī)構(gòu)間關(guān)系等,對(duì)于行政決策也有很大影響。如果行政決策構(gòu)成一個(gè)行政行為,這一法律關(guān)系按照行政行為的理論可以解釋;如果行政決策不能構(gòu)成一個(gè)行政行為,則需按照法律關(guān)系的理論加以解釋。正是由于行政決策和行政行為并不完全重合,“行政法律關(guān)系論”在解釋行政決策時(shí),顯然比“行政行為形式論”更加有力、全面。當(dāng)然,“行政法律關(guān)系論”也不否定行政行為的作用。

就三個(gè)方法論間關(guān)系而言,可以說(shuō)三者并不存在根本的沖突?！靶姓^(guò)程論”擴(kuò)大了觀察問(wèn)題的視野,但是,單純的“行政過(guò)程論”尚不具備充分的解釋力。“行政過(guò)程論”不能否定“行政行為形式論”,在“行政過(guò)程論”中,行政行為仍不失為一個(gè)核心概念。“行政過(guò)程論”注意到了“行政行為形式論”的“結(jié)果”取向,而代之以“過(guò)程”取向。但是,在如何對(duì)待政府與公民間關(guān)系、政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)間關(guān)系等問(wèn)題上,“行政過(guò)程論”仍缺乏有效的認(rèn)識(shí)工具,“行政法律關(guān)系論”也許恰好彌補(bǔ)了這一缺憾?！靶姓申P(guān)系論”準(zhǔn)確地說(shuō)應(yīng)當(dāng)是在“行政過(guò)程論”的基礎(chǔ)上,注意到了不同主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。同時(shí),“行政法律關(guān)系論”也沒(méi)有否定“行政行為形式論”,通過(guò)行政行為形成的行政主體同相對(duì)人間的法律關(guān)系是“行政法律關(guān)系論”之最主要內(nèi)容,二者不同之處在于“行政法律關(guān)系論”不僅僅局限于行政主體同相對(duì)人間的法律關(guān)系。

筆者進(jìn)一步認(rèn)為,單純認(rèn)識(shí)到三者不存在沖突尚不夠,協(xié)調(diào)好三者間關(guān)系是行政法學(xué)必須面對(duì)的課題。一個(gè)合理的思考是以“行政過(guò)程論”為基礎(chǔ),同時(shí)結(jié)合“行政行為形式論”和“行政法律關(guān)系論”,構(gòu)建一個(gè)“三位一體”的方法論體系。③有學(xué)者也認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題,他指出:“通過(guò)研讀行政過(guò)程論或者行政法律關(guān)系論的資料,我們發(fā)現(xiàn)其設(shè)計(jì)雖然新穎但仍然是以傳統(tǒng)行政行為的形式理論為基礎(chǔ)。應(yīng)該講這種探討方式或者視角均是適應(yīng)了現(xiàn)代行政發(fā)展的需要,但如果僅強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新而不以實(shí)在法分析為邏輯前提、不以傳統(tǒng)行政方法論為立足點(diǎn)的話(huà),開(kāi)放性將是無(wú)根基的開(kāi)放性,將導(dǎo)致方法論的虛無(wú)及本學(xué)科的虛無(wú)。”高秦偉《反思行政法的教義立場(chǎng)與方法論學(xué)說(shuō)——閱讀<德國(guó)公法史(1800-1914):國(guó)家法學(xué)說(shuō)和行政學(xué)>之后》,《政法論壇》2008年第2期,第179頁(yè)。這個(gè)“三位一體”的方法論體系對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的行政法學(xué)研究具有十分重要的意義。以關(guān)于政府規(guī)制的研究為例。①政府規(guī)制興起于美國(guó),“是對(duì)一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的政治行為世界所進(jìn)行的分析。它沒(méi)有僅僅停留于行政法的規(guī)范與程序,而是深入到政府管制行為的整個(gè)過(guò)程中。”[12]盡管美國(guó)行政法學(xué)中沒(méi)有所謂的“行政過(guò)程論”和“行政法律關(guān)系論”,但政府規(guī)制實(shí)則和“行政過(guò)程論”和“行政法律關(guān)系論”極為吻合。在我國(guó)進(jìn)行政府規(guī)制的研究,就不能再僅僅局限于“行政行為形式論”,而需要“三位一體”的方法論,只有這樣才能將政府規(guī)制的研究推向縱深。為此,既要用“行政過(guò)程論”和“行政法律關(guān)系論”的眼光看到政府規(guī)制的新問(wèn)題,也要注意到使用行政行為的分析,以便和我國(guó)行政程序、行政訴訟等行政法制度銜接。

四、結(jié)語(yǔ)

行政決策主要是作為行政管理學(xué)的范疇而存在,不能隨意拉入到行政法學(xué)領(lǐng)域,尤其是不能把行政決策簡(jiǎn)單化地視為某種行政行為。某些行政決策,如行政立法、制定規(guī)范性文件等在行政法領(lǐng)域已經(jīng)有較好的法治化基礎(chǔ)。但是,有些行政決策——這類(lèi)行政決策在行政法上可能既不屬于具體行政行為,也不屬于行政立法、制定規(guī)范性文件等抽象行政行為,甚至只是行政法上的內(nèi)部行為或者是事實(shí)行為——其法治化尚不具備完善的制度基礎(chǔ),法治化還僅僅停留在觀念表達(dá)或?qū)ζ渌贫鹊暮?jiǎn)單借鑒上。個(gè)中原因在于傳統(tǒng)“行政行為形式論”解釋力之不足?！靶姓袨樾问秸摗痹诜治鲂姓Q策時(shí)并不成功,行政決策很難予以“型式化”?！靶姓^(guò)程論”為行政決策的行政法分析提供了一個(gè)新的方法,這一方法更加符合行政決策的實(shí)際。“行政過(guò)程論”擴(kuò)展了觀察問(wèn)題的視野,但在解決問(wèn)題時(shí)仍有不足,還需要引入“行政法律關(guān)系論”。未來(lái)我國(guó)行政法學(xué)的研究,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“行政行為形式論”、“行政過(guò)程論”和“行政法律關(guān)系論”“三位一體”的方法論體系。

① 有學(xué)者將政府規(guī)制視為一種方法論,認(rèn)為:“未來(lái)對(duì)傳統(tǒng)行為形式學(xué)說(shuō)的理論提升應(yīng)包括三個(gè)方面:第一,用規(guī)制工具理論彌補(bǔ)傳統(tǒng)理論對(duì)行政實(shí)體運(yùn)作狀態(tài)以及政策面關(guān)注的先天不足;第二,用行政過(guò)程論來(lái)補(bǔ)足行為形式理論集中于”瞬間攝影“的片斷式考察所帶來(lái)的對(duì)整個(gè)行政過(guò)程的忽略;第三,用行政法律關(guān)系論來(lái)挽救行為形式理論僅僅發(fā)現(xiàn)行政法律關(guān)系中行政主體和相對(duì)人雙向法律關(guān)系的缺陷?！敝煨铝Α⑻泼髁肌冬F(xiàn)代行政活動(dòng)方式的開(kāi)發(fā)性研究》,《中國(guó)法學(xué)》2007年第2期,第44頁(yè)。筆者認(rèn)為,政府規(guī)制是政府對(duì)市場(chǎng)的介入,屬于行政法學(xué)的一個(gè)研究領(lǐng)域,但政府規(guī)制本身不是方法論,尚不能同“行政行為形式論”、“行政過(guò)程論”和“行政法律關(guān)系論”相提并論。

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The Comparison among the Adm inistrative M ethodologies——TakingAdministrative Decision-Making as an ObjectAnalyzed

LV Cheng

(Law School,Soochow University,Suzhou215006,China)

The Theory of the Type ofAdministrativeAction is not successful in the analysisof the administrative decision -making,for the administrative decision-making is difficult to be typed.It is more realistic for the administrative decision-making to be analyzed through The Administrative Process Theory.The theory extends the field of vision in finding problems,but it is still insufficient in solving them.Therefore,it is necessary to use The Administrative Law Relationship Theory.In the future,to do research on administrative law needs to build a three-in-one methodology system made of the Theoryof the Type ofAdministrativeAction,TheAdministrative Process Theory and TheAdministrative Law Relationship Theory.

administrative decision-making;theory of type of administrative action;administrative process theory; administrative law relationship theory

book=1,ebook=1

D912.1

A

1008-2395(2010)01-0114-05

2009-08-10

呂成(1978-),男,蘇州大學(xué)法學(xué)院博士研究生,主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

3 本文系第三屆全國(guó)公法學(xué)博士生論壇優(yōu)秀論文,發(fā)表時(shí)作了適當(dāng)修改。感謝應(yīng)松年教授、楊寅教授在論壇上的點(diǎn)評(píng),同時(shí)感謝楊海坤教授在整個(gè)論文創(chuàng)作過(guò)程中的悉心指導(dǎo)。