方萬(wàn)永

憲政視野下的公共利益研究

方萬(wàn)永

哲學(xué)上的“利益”對(duì)于研究法學(xué)上的“公共利益”具有一般指導(dǎo)意義。公共利益是特定歷史階段的產(chǎn)物，內(nèi)涵豐富，它具有特定的表現(xiàn)形式。公共利益與個(gè)人利益激烈碰撞，又互相妥協(xié)，必須在個(gè)人利益和公共利益之間找到最佳的平衡點(diǎn)。

利益；公共利益；表現(xiàn)形式；平衡

一、哲學(xué)上的利益

在中國(guó)古代典籍中，利益是由“利”和“益”合成的。據(jù)學(xué)者考證，所謂“利”甲骨文中的含義是指使用農(nóng)具從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及采集自然果實(shí)或收割成熟的莊稼?！耙妗奔锤辉Ｖ狻！袄妗本褪侵溉藗?yōu)榱诵枰ㄟ^社會(huì)生產(chǎn)或交往得到的好處或擁有的資源。在日常生活中，利益一般指好處，即對(duì)自己有利的事物或情況。從哲學(xué)意義上看，人的利益起源于人的需要?！靶枰抢娴囊话闱疤??！保?］需要是人們對(duì)所需對(duì)象的欲求，包括生理欲求和心理欲求。人類本能地按照天然存在并長(zhǎng)期進(jìn)化形成的自身生理規(guī)律生存發(fā)展，并且與人交往，表達(dá)感情，交換思想，維持情感交流。人的需要是豐富多彩和多種多樣的，隨著社會(huì)的發(fā)展不斷拓寬需要的領(lǐng)域，不斷提高需要的層次?！叭艘孕枰臒o(wú)限性和廣泛性區(qū)別于其他動(dòng)物?！保?］人的需要是變化的，一個(gè)需要得到滿足，就會(huì)產(chǎn)生另一個(gè)新的需要。“人不僅為生存而斗爭(zhēng)，而且為享受而斗爭(zhēng)……準(zhǔn)備為取得高級(jí)的享受而放棄低級(jí)的享受?！保?］有需要，就有生產(chǎn)，生產(chǎn)就是滿足需要的途徑和手段，包括物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)，即生產(chǎn)精神產(chǎn)品，滿足精神享受。人類的生產(chǎn)不是孤立進(jìn)行的，由于受到生產(chǎn)工具和生產(chǎn)技術(shù)的限制，人類必須分工合作，相互配合，才能完成生產(chǎn)活動(dòng)，才能提高生產(chǎn)效率。在生產(chǎn)過程中形成了生產(chǎn)關(guān)系，逐漸發(fā)展出了家庭、階級(jí)、國(guó)家、民族等社會(huì)群體，發(fā)展出了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)關(guān)系。與此同時(shí)，人的需要獲得了社會(huì)內(nèi)容，具備了社會(huì)特性，受到社會(huì)發(fā)展水平的制約和影響，不同的社會(huì)產(chǎn)生不同的需要，同一社會(huì)的不同發(fā)展階段產(chǎn)生不同的需要，并且隨社會(huì)的變化而變化?！斑@種獲得了社會(huì)內(nèi)容和特性的人們的需要就是利益?！保?］

所以，利益就是指建立在一定的生產(chǎn)基礎(chǔ)上，反映一定社會(huì)的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系狀況，獲得了社會(huì)內(nèi)容和特性的人的需要。它在形式上是主觀的，但是在內(nèi)容上是客觀的，是特定社會(huì)背景下的物質(zhì)條件和當(dāng)時(shí)社會(huì)狀況的反映。在社會(huì)發(fā)展的特定階段和水平上，它是具體有限的，但是就總體發(fā)展?fàn)顩r而言，它又是無(wú)限向前發(fā)展的，它既是人們追求的目標(biāo)，又反過來(lái)促進(jìn)和提高人類的自身素質(zhì)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，在滿足需要的過程中，不斷地由自我實(shí)現(xiàn)向社會(huì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化，它一經(jīng)出現(xiàn)，就對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

二、“公共利益”開始出現(xiàn)的歷史階段和“公共利益”的內(nèi)涵

“公共利益”是在自由資本主義向壟斷資本主義過渡階段開始出現(xiàn)的。進(jìn)入壟斷資本主義后，生產(chǎn)力水平得到極大提高，科技發(fā)展日新月異，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系空前緊密，社會(huì)分工在世界范圍內(nèi)展開，同時(shí)出現(xiàn)了單個(gè)資本家無(wú)力或不愿承擔(dān)又是實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、國(guó)際化大生產(chǎn)所必須的能源、交通、基礎(chǔ)建設(shè)等問題，同時(shí)產(chǎn)生了一系列的環(huán)境保護(hù)、貧富差距懸殊、社會(huì)矛盾激化、周而復(fù)始的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成極大破壞的社會(huì)問題。這些問題只能由政府出面解決，于是政府開始干預(yù)經(jīng)濟(jì)，制定經(jīng)濟(jì)政策，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，管理公共事務(wù)，政府由“守夜人”變成“全能政府”。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)分工空前擴(kuò)大，為公共利益的產(chǎn)生提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；社會(huì)意識(shí)加強(qiáng)，“個(gè)人本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變，對(duì)個(gè)人權(quán)利加以必要限制形成的共識(shí)，為公共利益的出現(xiàn)奠定了思想基礎(chǔ)；政府化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，制定發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)和社會(huì)矛盾，推行福利政策，為公共利益的出現(xiàn)提供了政治基礎(chǔ)。當(dāng)這些條件都具備了，公共利益自然而然出現(xiàn)了?！肮怖妗钡某霈F(xiàn)是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)具備了廣泛的經(jīng)濟(jì)、政治、文化基礎(chǔ)，對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生了深刻的影響。

“公共利益”的內(nèi)涵十分豐富，如何界定“公共利益”是一個(gè)學(xué)術(shù)難題，又是無(wú)法回避的。英國(guó)功利主義法學(xué)家邊沁認(rèn)為，公共利益是個(gè)人利益的總和，真實(shí)存在的是個(gè)人利益，個(gè)人利益增加，公共利益就相應(yīng)增加?！肮餐w是個(gè)虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為可以說(shuō)構(gòu)成其成員的個(gè)人組成。那么，共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益的總和：不理解什么是個(gè)人利益，談共同體的利益便毫無(wú)意義。”［5］約翰·羅而斯認(rèn)為：“公共利益既不是單個(gè)人所欲求的利益的總和，也不是人類整體的利益，而是一個(gè)社會(huì)通過個(gè)人的合作而生產(chǎn)出來(lái)的事物價(jià)值的總和；這種合作極為必要，其目的就在于使人們通過努力和勞動(dòng)而能夠構(gòu)建他們自己的生活，進(jìn)而使之與人之個(gè)性的尊嚴(yán)相一致?！保?］羅而斯認(rèn)為，公共利益不是個(gè)人利益的總和，也區(qū)別于整體利益，公共利益是特定范圍內(nèi)的人的利益。英國(guó)的哈耶克則認(rèn)為：“自由社會(huì)的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達(dá)到的已知的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個(gè)整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無(wú)論哪個(gè)成員都可以將自己的知識(shí)用于自己的目的?！保?］哈耶克把公共利益作為一個(gè)整體看待，把公共利益定義為一種抽象的秩序，但是，抽象的秩序只是公共利益的其中一種表現(xiàn)形式。博登海默并未明確界定公共利益的概念，而只是對(duì)他的內(nèi)容和范圍指出了一些基本的原則：首先，公共福利不能認(rèn)為是個(gè)人欲望和要求的簡(jiǎn)單的總和；其次，我們也不能同意將公共福利視為政府當(dāng)局所做的決策決定［8］?！爱?dāng)今德國(guó)最有影響的解釋‘公共利益’的理論是‘量廣’、‘質(zhì)高’理論。”［9］“量廣”就是受益人數(shù)量最多；“質(zhì)高”就是最能滿足受益人生活需要。馬克思主義經(jīng)典作家則認(rèn)為：“公共利益不是僅僅作為一種普遍的東西存在于觀念中，而且首先作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)中?！保?0］

從馬克思主義法學(xué)的基本原理出發(fā)，公共利益具有以下基本含義：（1）公共利益是相對(duì)于個(gè)人利益而言的；（2）公共利益必須是合法的；（3）公共利益是變化發(fā)展的；（4）公共利益具有普遍性；（5）公共利益不是一切人利益的相加，而是特定范圍的人的需要的綜合?？梢姡怖媸侵饔^性和客觀性相統(tǒng)一的，既是一種欲望或要求，又是客觀地存在于活生生的現(xiàn)實(shí)之中；公共利益作為“個(gè)人之間的相互依存關(guān)系”，不是孤立存在的，它產(chǎn)生和存在于人們之間的相互關(guān)系；公共利益與社會(huì)分工密切聯(lián)系，社會(huì)分工為公共利益的產(chǎn)生創(chuàng)造了必要的條件，反映一定歷史階段社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平。

因此，可以把公共利益定義為：公共利益是在一定的生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，由法律規(guī)定的，反映占統(tǒng)治地位的社會(huì)群體的意志，不斷變化發(fā)展的共同需要。

三、“公共利益”的表現(xiàn)形式

“公共利益”有兩種表現(xiàn)形式：物質(zhì)形式和抽象形式。物質(zhì)表現(xiàn)形式是“公共物品”和“公共服務(wù)”，因而提供“公共物品”和“公共服務(wù)”的行為是真正為了“公共利益”。所謂“公共物品”是指為了公共利益的目的，由政府提供的，惠及大眾的并由政府代表公眾管理的公共設(shè)施。所謂“公共服務(wù)”是指為了公共利益的目的，由政府提供并由政府代表公眾管理的惠及大眾的公共服務(wù)。公共物品一般包括國(guó)防設(shè)施、教育設(shè)施、政府機(jī)關(guān)設(shè)施、交通設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、醫(yī)院慈善事業(yè)等。公共服務(wù)一般包括通信服務(wù)、郵政服務(wù)、氣象服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、銀行金融服務(wù)、公共信息發(fā)布等服務(wù)。政府提供公共物品和服務(wù)，是政府應(yīng)盡的義務(wù)、法定職責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度加大，由政府提供公共物品和服務(wù)呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，“從搖籃到墳?zāi)埂?，涉及社?huì)生活的方方面面。但是，政府并不是唯一的提供者，一些公共物品和服務(wù)是由公民和社會(huì)組織提供的，政府通過與公民和社會(huì)組織簽定協(xié)議等方式，將一部分公共物品或服務(wù)委托給公民和社會(huì)組織行使?！肮怖妗钡某橄蟊憩F(xiàn)形式是“公共秩序”，即為了“公共利益”的目的，政府依據(jù)法律規(guī)定的程序，采取法定的措施，維持有序的社會(huì)生活秩序，實(shí)現(xiàn)階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理。一般包括制定公共交通規(guī)則、制定交易規(guī)則、發(fā)布戒嚴(yán)令、實(shí)行緊急措施、制定經(jīng)濟(jì)文化政策、推行民主制度等。其目的是最大限度地維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共利益?！肮仓刃颉钡奶峁┱咧荒苁钦?。

四、在個(gè)人利益和公共利益之間尋求平衡

“作為一般的、普遍的和具有共性特點(diǎn)的社會(huì)利益，寓于作為個(gè)別的、特殊的和具有個(gè)性特點(diǎn)的個(gè)人利益之中，而個(gè)人利益則體現(xiàn)著社會(huì)利益的要求，是社會(huì)利益在各個(gè)個(gè)別人身上的利益表現(xiàn)，并且受到社會(huì)利益的制約。社會(huì)利益是反映在個(gè)人利益之中的一般的、相對(duì)穩(wěn)定的、不斷重復(fù)的東西，是人的最強(qiáng)大的利益基礎(chǔ)。社會(huì)利益不是簡(jiǎn)單地存在于個(gè)人利益之中，而借助于個(gè)人利益以不同形式和不同強(qiáng)度來(lái)實(shí)現(xiàn)?！保?1］個(gè)人利益和社會(huì)利益互相融合，互相依存，關(guān)系密切。一方面社會(huì)生活已經(jīng)要求國(guó)家必須正視和維護(hù)公共利益；另一方面，要求國(guó)家在維護(hù)公共利益時(shí)必須保護(hù)公民的合法權(quán)利不受侵犯，這就要求在公共利益和個(gè)人利益之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。“在很多情況下，我們可以在公共利益和私人利益之間找到共同的利益，即便是在需要作出“非此即彼”的選擇時(shí)，我們也需要對(duì)被犧牲一方的利益作出平衡?！保?2］

通過界定公共利益的范圍，規(guī)范公共利益的運(yùn)用機(jī)制，以此尋求最佳平衡是重要的途徑。那么，誰(shuí)來(lái)界定“公共利益”呢？有學(xué)者主張，“公共利益”的界定是一個(gè)憲法分權(quán)問題，在較為具體的層面，公共利益的界定屬于憲法分權(quán)問題，是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同分享的。立法者只能對(duì)此做出概括性規(guī)定，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)則由行政機(jī)關(guān)行使。惟有出現(xiàn)糾紛和沖突時(shí)，法院才能介入，對(duì)兩造各執(zhí)的理由進(jìn)行判斷，確定爭(zhēng)執(zhí)的問題是否屬于“公共利益”［13］。這就要求立法機(jī)關(guān)做出概括性的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)貫徹法律精神，結(jié)合實(shí)際靈活把握，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督法律的運(yùn)行。為此必須堅(jiān)持以下基本原則：

一是合法原則。公共利益的行使必須根據(jù)法律的規(guī)定，獲得法律的授權(quán)或肯定，并遵循法定的程序。合法包括實(shí)體合法和程序合法，公共利益的行使必須遵循法定的程序。合法原則是公共利益首要的基本原則。

二是比例原則。是指行使國(guó)家權(quán)力時(shí)要適度、必要，以最小的代價(jià)換取最大的利益，手段和目的相稱。德國(guó)行政法學(xué)者毛雷爾教授認(rèn)為，比例原則的內(nèi)容主要包括：“目的和手段之間的關(guān)系必須具有客觀的對(duì)稱性；禁止任何國(guó)家機(jī)關(guān)采取過度的措施；在實(shí)現(xiàn)法定目的的前提下，國(guó)家活動(dòng)對(duì)公民的侵害應(yīng)當(dāng)減少到最低限度?！保?4］

三是相應(yīng)補(bǔ)償原則。為了公共利益而損害個(gè)人利益時(shí)，就應(yīng)該進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償已成為共識(shí)，也為我國(guó)憲法所肯定，只是對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)仍然存在分歧。我國(guó)法律目前還沒有明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。本文強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)該明確相應(yīng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，補(bǔ)償直接損失，但不包括間接損失，這是由我國(guó)初級(jí)階段的基本國(guó)情決定的。

四是救濟(jì)原則。當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，應(yīng)該賦予當(dāng)事人尋找救濟(jì)的權(quán)利，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。賦予當(dāng)事人多樣化的救濟(jì)渠道，包括調(diào)解、裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等，以此最大限度地化解糾紛，調(diào)整社會(huì)關(guān)系。

總之，“公共利益”內(nèi)涵豐富，哲理深刻，準(zhǔn)確地界定“公共利益”有利于平衡各種利益，緩解矛盾，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義?！肮怖妗焙汀皞€(gè)人利益”互相依存、互相影響，在堅(jiān)持馬克思主義法學(xué)基本立場(chǎng)上，吸收其他法學(xué)的精華，針對(duì)現(xiàn)實(shí)，依法保護(hù)公民權(quán)利，建設(shè)法治政府，集思廣益，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)建言獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)力量。

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A

1673-1999（2010）09-0018-03

方萬(wàn)永（1978-），男，安徽阜陽(yáng)人，安徽師范大學(xué)（安徽蕪湖241001）政法學(xué)院2007級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。

2010-01-07