余軒

略論20世紀初中國的聯(lián)邦主義思潮及政治實踐

余軒

清末民初的聯(lián)省自治運動是中國近現(xiàn)代唯一一次建立聯(lián)邦制的實踐嘗試，聯(lián)邦主義思潮對此起到了推波助瀾的作用。分析了聯(lián)省自治失敗的原因，總結了聯(lián)省自治運動的歷史意義。

清末民初；聯(lián)邦主義思潮；聯(lián)省自治運動；中央集權；地方自治

中國自秦朝以來，“大一統(tǒng)”思想一直指導著國家意識形態(tài)和各種體制的建構。國家的一切權力屬于中央，地方的權力具有中央授權性，這一直是中國古代社會政治體制的基本特征之一。清末民初，軍閥割據(jù)，中央集權衰微，地方自治興起，亟待在理論和實踐上進行調和，否則國家將走向分崩離析。伴隨西學東漸，聯(lián)邦主義思想傳入中國，并成為當時先進知識分子冀圖解決中國長期以來國家結構形式方面存在的諸多問題的重要理論武器。聯(lián)邦主義“最為簡單而可能的定義是自治加上共享治理”［1］，它一般是指某個民族國家中權力由中央與構成聯(lián)邦的成員單位分享的思想和制度安排，這種制度安排使得中央和地方政府在一個有限范圍內既是獨立的但又是相互合作的。聯(lián)邦主義有時專指其觀念形態(tài)，其制度形態(tài)即聯(lián)邦制。聯(lián)邦主義在20世紀初中國的實踐——聯(lián)省自治運動，雖然無果而終，但個中之經(jīng)驗與教訓也是中國政治現(xiàn)代化探索道路上的寶貴財富。

一、聯(lián)邦主義在中國的實踐

20世紀初葉，聯(lián)邦主義在中國最有影響力的政治實踐無疑是聯(lián)省自治運動。聯(lián)省自治運動在20世紀20年代初興起并席卷全國，一方面固然與當年的直皖戰(zhàn)爭爆發(fā)以及護法軍政府的瓦解等政治格局的變化緊密相關，另一方面清末民初的聯(lián)邦主義思潮傳入以及有識之士倡導的聯(lián)邦體制更起到了推波助瀾的作用，使得以實行聯(lián)邦制為核心內容的“聯(lián)省自治”成為盛行一時的思潮，并進而演變成為一場政治實踐運動。

聯(lián)省自治運動最早于湖南省發(fā)起。湖南為通往西南各省的軍事要沖，連年受戰(zhàn)亂之禍，加之軍閥張敬堯主政湖南施以暴政，民怨沸騰，湖南政學界接受并傳播聯(lián)邦自治的思想，要求自決自治的呼聲極其強烈。1919年各界人士起而自決，發(fā)動了“驅張運動”。湖南進步人士在考慮驅張后的湖南建設問題時，提出了自治的具體方針。督軍譚延闿于1920年7月發(fā)出了實行自治的通電，但譚延愷等人企圖包辦省憲的制定，想繼續(xù)實行軍閥割據(jù)，這種明顯違背聯(lián)省自治目的的做法遭到多數(shù)士人的反對。不久，譚延愷被迫下臺。趙恒惕決定直接由省政府聘請專家組成憲法起草委員會，負責起草憲法，完成后的草案由湖南各縣人民選舉代表組織審查委員會進行審查和修改，最后將草案交湖南全省人民投票公決，通過后公布施行。從省憲制定的程序來看，達到了前所未有的民主程度，尤其是由全省人民對憲法草案進行公決，這在中國制憲史上也是絕無僅有的。1921年11月1日，開始了為期40多天的全省公投。12月11日以1800萬余票通過，并于1922年1月1日起正式公布實行。

四川、貴州、廣西、浙江、廣東等省繼而響應，或由當局宣布制憲運動，或由人民積極制憲自治。由于各省的紛紛響應，聯(lián)省自治運動發(fā)展到高潮，各省形成了從驅逐軍閥、要求廢督到民選省長、制定省憲自治的聲勢浩大的民主運動。20世紀20年代，聯(lián)省自治潮流激蕩全國，但在軍閥勢力的宰制下，加上革命形勢的風云突變，聯(lián)省自治運動最后無果而終。

二、聯(lián)省自治運動失敗的原因

20世紀初聯(lián)邦主義思潮在中國的興起及聯(lián)省自治運動作為中國近現(xiàn)代唯一一次建立聯(lián)邦制的嘗試，其中的經(jīng)驗與教訓值得認真總結與反思。

（一）聯(lián)邦主義思想與中國傳統(tǒng)政治文化以及近代中國的國情相疏離

自秦朝以來，單一制的國家結構和集權式的治理方式成為中國古代社會政治統(tǒng)治的主要方式，歷史上有過的分裂與割據(jù)都被認為是對大一統(tǒng)的反動。在我們的政治文化觀念中，常把分權看成分裂，把集權視為統(tǒng)一，這種二元對立的思維模式難于接受法治框架內的分權自治，沒有產(chǎn)生出聯(lián)邦主義思想。

近現(xiàn)代意義上的聯(lián)邦主義源于擁有悠久普通法秩序和傳統(tǒng)的英國，它長期以來所形成的地方自治制度傳統(tǒng)，可以被視作某種實質上的聯(lián)邦體制。近代以來，英國在世界范圍內建立殖民體系，也必然把它的政治傳統(tǒng)和治理模式植入這些地區(qū)，于是形成了美國、澳大利亞等當今世界典型的聯(lián)邦制國家。在缺乏自生自發(fā)的普通法秩序和傳統(tǒng)、民主共和思想和制度尚未普及完善的近代中國實現(xiàn)聯(lián)邦制則無異于在空中建立樓閣。

自鴉片戰(zhàn)爭以來，西方列強的堅船利炮打開了中國的國門，給本來已經(jīng)走向沒落的封建帝制以沉重的打擊，中央政權衰微，地方各種勢力崛起，在此內憂外患的背景之下，國家有走向分崩離析的趨勢。這些情勢，都有悖于精英和民眾根深蒂固的大一統(tǒng)觀念，建立強有力的中央政權和領導核心作為一種歷史傳統(tǒng)的“路徑依賴”而必然出現(xiàn)。聯(lián)邦主義思想與中國傳統(tǒng)政治文化以及近代中國的國情相疏離，在20世紀中國建立的兩個共和國最后都選擇了和傳統(tǒng)政治文化具有親合力的單一制作為國家結構形式，都沒有選用聯(lián)邦制。

（二）倡導者和實踐者的工具性目的導致聯(lián)邦制最終成為暫時性工具

清末民初，政界學界的知名人士在中央集權單一制與分權聯(lián)邦制的選擇問題上態(tài)度變化不定，政治活動家沒有也難于考慮中國長遠利益的國家結構形式，只是把聯(lián)邦主義作為一種政治工具或暫時策略，因此在各個時期的言論變化反復極大。孫中山、宋教仁、張東蓀等許多知名人士，各時期均有贊成和反對聯(lián)邦制的言論和行動。各省軍閥更是借聯(lián)省自治來為建立自己的獨立王國披上合法的政治外衣，最大地擁有不受中央控制的權力是其最終目的。1927年，國民黨執(zhí)政后則完全壓制聯(lián)邦主義的言論。

作為舶來品的聯(lián)邦主義思想，本來對于長久閉關鎖國的封建帝國就十分陌生，加之中國的掌權者和有識之士對西方列強的政治、經(jīng)濟、軍事的強烈刺激產(chǎn)生過激的反應，對西方的政治理論和治理模式囫圇吞棗式的拿來，對于其理論實質和精髓以及當時環(huán)境下實現(xiàn)的可能性，都缺乏學理和法理上的深入研究，缺乏完整系統(tǒng)的中國化體系，所以把其運用于中國政治現(xiàn)實的實踐，成功的幾率十分微小。

三、聯(lián)邦主義思潮及聯(lián)省自治運動的歷史意義

（一）聯(lián)邦主義思想豐富了中國近現(xiàn)代政治思想和學說

清末民初，聯(lián)邦主義思想通過先進知識分子的譯介傳入到中國，豐富了中國近現(xiàn)代政治思想和學說。當時大部分政界學界的知名人士關于聯(lián)邦制的主張和討論，都是在真誠地探討在封建帝制轉型到民主共和制度的過程中如何運用更為先進的理論來處理分裂與統(tǒng)一、自治與集權等矛盾。辛亥革命之前，革命黨人把聯(lián)邦制作為革除中國傳統(tǒng)封建集權統(tǒng)治弊端的良方。辛亥革命后，政學兩屆對聯(lián)邦制的宣傳與實踐是出于反對袁世凱武力獨裁以及之后祛除軍閥混戰(zhàn)割據(jù)之弊的需要。一時間，《民報》《努力周報》《太平洋雜志》等有影響力的報刊雜志，都充斥著聯(lián)邦主義思想的論戰(zhàn)。這些論戰(zhàn)資料也成為了珍貴的歷史文獻，豐富了中國近現(xiàn)代政治思想和學說，對中國未來政治現(xiàn)代化的探索具有一定的參考借鑒價值。

聯(lián)省自治中通過公民投票產(chǎn)生的湖南省憲法，是中國第一部以聯(lián)邦制為基本原則的省憲法，它遵循主權在民的原則，人民有言論、結社、信仰、遷居自由及營業(yè)自由等基本人權，并將選舉、罷免、創(chuàng)制和復決四項權利第一次寫入憲法。這些在中國憲政史上，無疑具有里程碑意義。在湖南省憲法的內容中，最有特色的就是公民總投票制，凡是省議會的解散、省憲的修改、省長的選舉和罷免、法律的復決案等，都由公民總投票來決定。江蘇、四川、廣東等省的自治運動繼湘、浙兩省之后發(fā)動，但最后均因各種原因而未能通過制憲程序，僅僅形成了一些草案。湖南省憲和這些草案也為我們留下了彌足珍貴的歷史文獻，成為中國近代政治思想史不斷豐富和發(fā)展的見證。

（二）聯(lián)省自治運動對中國政治發(fā)展的意義

在一個實行了兩千多年中央集權的國家，要推行在法治框架下的地方自治，在理論和實踐層面都是十分困難的。20世紀初聯(lián)邦主義思潮的興起以及聯(lián)省自治運動的勃興就從理論和實踐上嘗試了在憲政框架下的地方分權自治。聯(lián)省自治運動中各省制定的憲法或憲法草案，都是對法治和民主的尊重與肯定，由此帶來“人的觀念”上的進步，為中國未來的憲政改革提供了歷史積淀，成為中國人民探索政治現(xiàn)代化道路上的重要精神財富。聯(lián)省自治普及了“分權”、“民主”的思想，培育了在憲政框架內地方自治的精神，這對以后的民國體制的設計，以及后來共產(chǎn)黨執(zhí)政后少數(shù)民族自治區(qū)的設立，都有著潛移默化的影響。中國民族區(qū)域自治制度以及特別行政區(qū)制度，都可以視作聯(lián)邦制在中國的異化形態(tài)。如何解決長期以來懸而未決的臺灣問題，聯(lián)邦主義思想及其在中國歷史上的實踐所產(chǎn)生的經(jīng)驗與教訓，都是可借鑒的寶貴思想資源。

[1]丹尼爾·J·伊拉扎.聯(lián)邦主義探源[M].上海：上海三聯(lián)書店，2004：15.

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D693

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1673-1999（2010）23-0024-02

余軒（1977-），男，湖北武漢人，廣西師范大學（廣西桂林541001）政治與行政學院2008級碩士研究生，研究方向為政治學理論和中國近現(xiàn)代政治思想史。

2010-09-17