馬成成

制度視域下的礦業(yè)安全探析

馬成成

礦業(yè)安全事故頻發(fā)的現(xiàn)實，需要從制度層面加強對礦業(yè)生產(chǎn)安全問題的研究。制度的重要功能在于確定政府權(quán)力邊界、維持市場經(jīng)濟秩序、遏制現(xiàn)實不良行為。制度構(gòu)建應(yīng)該遵循合理性、效率性和現(xiàn)實性原則。

礦業(yè)安全；制度功能；制度設(shè)計原則

作為人類社會的重要現(xiàn)象，制度推動了社會的發(fā)展，也促進了人類的進步?，F(xiàn)代社會問題的復(fù)雜性更是凸顯了制度研究的重要意義。從我國礦業(yè)安全研究情況來看，也需要重視制度層面的問題。

一、從制度層面研究礦業(yè)安全的必要性

按照制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，制度是影響個人選擇的重要因素。制度作為社會生活中的一種既定現(xiàn)象，體現(xiàn)在生活中的方方面面?！爸贫葢?yīng)該既包括明確的法律、規(guī)章等有形的規(guī)則，同時也包括習(xí)俗、慣例和共同遵守的行為準則?！保?］在現(xiàn)實生活中，人類的生活是和制度緊密聯(lián)系在一起的?！爸贫仁侨舜嬖诤桶l(fā)展的社會條件。任何人都生活在一定的社會制度中，是一種制度里的公民。”［2］50但是，人類并不是主觀愿意遵守這些制度，破壞制度體系的現(xiàn)象時有發(fā)生。哈耶克說：“人始終具有一些較為原始且兇殘的本能，因此人們必須通過種種制度對這些本能進行制約和教化?！保?］因此，破除影響生產(chǎn)力發(fā)展的制度桎梏，建立促進社會生產(chǎn)力發(fā)展的制度體系是十分必要的?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！保?］

煤炭工業(yè)是我國能源安全的重要組成部分。未來十幾年將是我國經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，以煤炭為主體的能源結(jié)構(gòu)不會發(fā)生根本變化。但是，近年來礦業(yè)安全事故頻發(fā)。2010年開始就先后發(fā)生過神華駱駝山煤礦透水事故、山西王家?guī)X煤礦透水事故、河南伊川煤礦瓦斯爆炸事故等多起煤礦特大安全事故。這些都反映出我國礦業(yè)安全生產(chǎn)過程中存在著諸多問題。礦難頻發(fā)實質(zhì)上是礦業(yè)生產(chǎn)秩序失范的體現(xiàn)，急需從制度層面進行維護。因此，從制度層面進行礦業(yè)安全生產(chǎn)的分析是十分必要的。

二、制度功能在礦業(yè)安全中的體現(xiàn)

從制度角度分析礦業(yè)安全問題，目的在于通過完善制度，減少礦難，維持礦業(yè)的安全生產(chǎn)。制度的功能很多，從確定政府權(quán)力邊界、維持市場經(jīng)濟秩序以及遏制現(xiàn)實不良行為等方面看，制度的完善可以提高對礦業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)管程度，促進礦業(yè)生產(chǎn)的良性運行。

（一）確定政府權(quán)力邊界

在礦業(yè)安全生產(chǎn)過程中，政府發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。“政府扮演著仁慈的家長角色，既要制定煤炭開采計劃，又要建立煤炭開采企業(yè)并組織生產(chǎn)。在經(jīng)營管理煤炭開采企業(yè)時，一方面要確保生產(chǎn)指令性計劃的完成，另一方面又要確保生產(chǎn)的安全。這就導(dǎo)致安全與經(jīng)濟效益目標在相當(dāng)程度上的混同，使以犧牲安全目標換取更多經(jīng)濟效益成為可能?！保?］政府權(quán)力邊界不清、職責(zé)混亂，是導(dǎo)致礦產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清的重要原因。從這個角度來說，正是因為政府權(quán)力沒有得到有效控制，所以滋生了各種腐敗，導(dǎo)致礦難事故屢禁不止。

孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！保?］而這種界限，就是制度。通過制度設(shè)計要使得政府的權(quán)力得到限制，官員的權(quán)力得到控制，讓忽視安全的礦主失去政府官員非法給予的“保護傘”，建立起煤礦安全生產(chǎn)的長效機制。制度設(shè)計的基礎(chǔ)在于人的缺陷以及不完善?！敖?gòu)于人的缺陷基礎(chǔ)上的制度目的在于防止權(quán)力的濫用，這是對人的缺陷的制度性彌補，更是對人性中善的因素的尊重與保護和對人的基本權(quán)利的尊重與保護。”［2］117只有對政府官員的權(quán)力進行合理限制，制度設(shè)計才能有意義，才能更好地維護礦業(yè)安全生產(chǎn)的順利進行。

（二）維持市場經(jīng)濟秩序

政府具有一項重要的功能，就是對市場進行監(jiān)管。政府的監(jiān)管就是政府對市場經(jīng)濟行為進行必要的干預(yù)與干涉，目的是維持正常的市場經(jīng)濟秩序?！氨O(jiān)管是在不存在市場最優(yōu)解的前提下，由政府替代市場的一種次優(yōu)制度安排，這種監(jiān)管保證了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)供給，證明是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的一個必要手段?！保?］13制度的一項主要功能就是維護市場經(jīng)濟秩序，通過各種制度體系維持政府和市場的分工，在限制政府權(quán)力的同時維持市場正常運行，在確定政府權(quán)力界限的同時發(fā)揮政府的監(jiān)管作用。

政府制定了一系列針對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的規(guī)章制度，如煤礦安全生產(chǎn)行政檢查制度、行政處罰制度等。加強安全生產(chǎn)制度建設(shè)，全面規(guī)范礦山企業(yè)的生產(chǎn)行為，才有可能形成良好的生產(chǎn)秩序，減少礦難的發(fā)生。

（三）遏制現(xiàn)實不良行為

在礦業(yè)生產(chǎn)過程中存在許多違反社會道德甚至違反法律的行為，這些行為是造成礦難頻發(fā)的重要因素。通過制度建設(shè)，要嚴格規(guī)范生產(chǎn)行為尤其是規(guī)范礦主行為，減少不良行為的產(chǎn)生，生產(chǎn)安全才有保障。

“人們不可能要求國家或者作為其代表的政府取代市場。同樣，市場的運行也不可能沒有政府。哪怕市場再發(fā)達也需要有政府，而且更應(yīng)該強調(diào)的是市場越發(fā)達，生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，越需要有一個強有力的高效廉潔的政府。”［7］從這個意義上來說，政府在遏制礦主的不良行為過程中起著基礎(chǔ)性的作用。政府通過制定相關(guān)的法律制度，通過完善具體的礦業(yè)生產(chǎn)章程，可以有效規(guī)制礦主行為?！巴ㄟ^界定和限制礦業(yè)行為主體的選擇集合，減少時常運行依賴的不確定性，抑制人性的機會主義傾向，激勵和促進礦業(yè)主體實現(xiàn)自我利益與社會利益的統(tǒng)一。”［8］。不良行為減少了，就能形成良好的礦業(yè)生產(chǎn)條件。

制度經(jīng)濟學(xué)的核心內(nèi)容是產(chǎn)權(quán)問題?！懊旱V產(chǎn)權(quán)不清晰，極大地遏制了投資者投資于安全生產(chǎn)的積極性，造成煤礦生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)環(huán)境存在嚴重的隱患，這是我國礦難事故頻發(fā)的制度性原因?！保?］因此，政府必須制定能清晰界定產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度，才能更有效地規(guī)制礦主行為。同時，在監(jiān)管礦業(yè)安全生產(chǎn)過程中還必須重視對管理人員的監(jiān)管。道德不能解決一切問題，必須謹慎對待那些具有監(jiān)管權(quán)力的政府官員，設(shè)計出更加全面的監(jiān)督制度，從而有效地遏制監(jiān)管過程中容易出現(xiàn)的不良行為。

三、礦業(yè)安全研究中的制度理念構(gòu)建

任何一種制度都不可能是完美無瑕的，人們只能在實踐中不斷完善制度的內(nèi)容，在制度演進過程中促使制度設(shè)計更加符合實際。

合理性是制度架構(gòu)過程中的首要問題。制度的合法性是制度架構(gòu)的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代社會構(gòu)建各種制度必須首要考慮的問題，而制度的合理性是與合法性緊密相聯(lián)的?！翱疾煺喂膯栴}主要是就權(quán)利和權(quán)力兩大問題而展開。對個人來講，就是社會制度如何保障個人權(quán)利得到實現(xiàn)；對社會來講，就是公共權(quán)力資源如何合理分配?！保?0］當(dāng)社會制度符合現(xiàn)代人的要求并滿足人的利益時，表明由此建立的生產(chǎn)關(guān)系能進一步激發(fā)人的積極性，具有一定的合理性，從而推動生產(chǎn)力的發(fā)展。與此相對，如果制度建構(gòu)過程中沒有充分考慮到制度的合理性問題，那么必然會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，從而遭到人們的反對。制度的群眾基礎(chǔ)主要來源于制度的合理性，只有當(dāng)制度的合理性得到人們的贊同，尤其是礦主和礦工共同支持，此項制度才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

效率性是制度架構(gòu)過程中的指導(dǎo)方向?！靶适侵贫劝l(fā)展和制度文明的重要尺度，一個沒有效率的制度，其存在價值及合理性將遭到懷疑。”［2］103雖然不能將效率性作為制度設(shè)計的唯一目標，但效率性應(yīng)該是制度設(shè)計過程中需要充分重視的一個重要因素。在礦業(yè)安全相關(guān)制度設(shè)計過程中，要充分提高礦主的認識，正確理解可持續(xù)發(fā)展意義上效率性的含義，區(qū)別于飲鴆止渴般的短視行為。要努力設(shè)計這樣一種制度，其中一切對社會有利的事對個人也有利，對個人有利的事也有利于社會。對于礦業(yè)安全制度而言，就是要既能滿足礦主提高生產(chǎn)效率的合理動機，同時也能有效減少安全事故的發(fā)生。

現(xiàn)實性是制度架構(gòu)過程中的實踐依據(jù)。制度設(shè)計不能閉門造車，制度必須有其可以實現(xiàn)的實踐依據(jù)。制度設(shè)計必須要充分考慮到人的因素，既要充分利用人性中善的一面，又要有效遏制人性中惡的一面，及時給予不法行為相應(yīng)的懲罰。同時，制度設(shè)計還要考慮到制度實施過程中可能出現(xiàn)的困難，并預(yù)先設(shè)計出解決方案。礦業(yè)安全相關(guān)的法律法規(guī)早已頒布，但這些制度實施的效果并不容樂觀。只有敢于正視現(xiàn)實中存在的諸多問題，制度設(shè)計才能真正貼近現(xiàn)實，從而有效地發(fā)揮作用。

提高礦業(yè)安全生產(chǎn)水平，離不開對安全生產(chǎn)相關(guān)制度的構(gòu)建與完善?！耙灾贫冉ㄔO(shè)為中心是國家制度

TD79

A

1673-1999（2010）23-0099-02

馬成成（1986-），男，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州221000）文法學(xué)院行政管理碩士研究生，研究方向為當(dāng)代中國政府與政治。

2010-09-12