潘小璐

（中山市委黨校，廣東 528400）

一、地方人大對預算外資金實施監(jiān)督權的依據

預算外資金是指國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各項財政性資金，包括：各種行政事業(yè)性收費、政府性基金和其他預算外收入。我國預算外資金是在特定的歷史條件下形成和發(fā)展起來的。它產生于建國之初，目的主要是為了在高度集中的財政管理體制下，給地方、部門和企事業(yè)單位一定的財務自主權，以調動其理財的積極性。隨著社會主義市場經濟和分稅制財政管理體制的確立和發(fā)展，預算外資金的規(guī)模不斷擴大，幾乎與預算內資金平分秋色，成為地方政府重要的財力來源。然而，如此龐大的資金目前仍游離于地方人大預算監(jiān)督之外，收入和使用存在著較大的盲目性和隨意性，造成地方財力的嚴重損失和浪費，還出現了不少違紀和腐敗現象。因此，在預算內、外資金實現歸并之前，地方人大必須強化對預算外資金的監(jiān)督。

從預算外資金的性質看，預算外資金是國家財政的組成部分，是預算內資金的補充，它的收取依賴于國家的強制力和行政權力，其所有權屬于國家，是國家財產所有權與經營權分離在資金分配上的表現。既然預算外資金是國家所有的財政性資金，其收取、使用和管理是一種行政行為，就必然接受國家法律的約束，接受國家權力機關的監(jiān)督。

從人民代表大會的性質來看，人民代表大會是代表人民管理國家事務的機關，是國家權力機關。國家權力機關的性質決定了人大不僅產生行政機關、審判機關、檢察機關等一切國家機關，而且賦予其國家權力并對權力行使監(jiān)督。而且人大自成立時起，就一直負責“審查和批準國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算執(zhí)行情況的報告”。因此，地方人大對預算外資金實施監(jiān)督有理有據。

二、地方人大加強對預算外資金監(jiān)督的路徑

1.完備法制建設。有法可依，監(jiān)督才會有力度、才會落到實處。而目前，預算外資金監(jiān)管恰恰缺乏明確具體、全國統(tǒng)一的法律規(guī)范。因此，當務之急是要盡快建立起預算外資金管理監(jiān)督的法律體系。首先，全國人大及其常委會要制定統(tǒng)一的、與預算法相配套的《預算外資金法》。同時，國務院要制定相應的行政法規(guī)，有立法權的地方人大及其常委會要制定地方性法規(guī)，明確界定預算外資金的權屬、性質范圍，規(guī)定預算外資金管理的內容、方法、程序和各級政府的管理權限以及法律責任等。還要明確規(guī)定各級人大及其常委會的監(jiān)督職責和監(jiān)督的方法、程序，以及責任追究的手段等。在《預算外資金法》未出臺前，各級政府應當從本地實際出發(fā)，根據目前的有關法律原則和政策精神，積極制定預算外資金管理的行政規(guī)章，切實把預算外資金盡快納入規(guī)范監(jiān)督的軌道。

2.強化計劃管理。地方人大要督促政府把預算外資金納入政府的基本財政計劃，與年度財政預算一樣，建立定期向本級人大及其常委會報告并經其審查、批準制度。年初，要編制預算外資金的年度收支計劃，向人大及其常委會報告，并經其審查批準后實施；下半年，要向人大常委會報告年度計劃的部分變更情況，年末，要向人大常委會報告年度計劃的執(zhí)行情況，并經其審查批準。內容主要包括預算外資金收支安排的原則、收支的明細項目、每個項目的收支額度，以及完成收支任務的措施等。地方人大在審查監(jiān)督預算外資金收支計劃及其執(zhí)行時，重點審查預算外資金收入計劃的完整性和可行性、支出計劃的合理性和效益性、計劃執(zhí)行的真實性和準確性。在審查中，要注意做到綜合性審查與專題性審查相結合，突出審查重點，對一些事關全局的問題或群眾反映強烈的問題要重點地、有針對性地進行審查。對重大收支的審查要到項目、到資金額度。還要注意做到把提前介入計劃編制與跟蹤檢查計劃執(zhí)行結合起來。這樣，對預算外資金計劃的審查監(jiān)督才富有成效。

3.規(guī)范收支行為。地方人大加強對預算外資金收支行為的監(jiān)督，根本目的是要規(guī)范政府的收支行為，制止和糾正亂收費、亂集資、亂罰款、濫開支現象。為此，地方人大一方面要審查各級財政和其他征收機關是否嚴格執(zhí)行國家法律、法規(guī)和規(guī)章的收費范圍和標準，有無違反國家有關規(guī)定而擅自設立收費項目、隨意調整征收范圍和標準；有無將應上繳的預算收入擅自轉作預算外資金。地方人大還要督促政府加強對預算外資金收費項目標準的審批管理，建立健全預算外資金各種收費和集資、基金的審批和許可證制度。對于亂收費、亂集資、亂罰款行為，地方人大要大膽行使監(jiān)督職權，堅決、及時地給予抵制和糾正，對于制造“三亂”而造成嚴重問題的，要督促有關部門依法按章予以追究和處理。另一方面，地方人大要督促政府加強對預算外資金使用情況的檢查和審計，建立健全預算外資金使用的定期反饋制度、跟蹤檢查制度和審計制度。對于未按規(guī)定用途使用資金或濫開支的，地方人大要督促政府及時追回已撥款項或停止撥款，對于濫開支嚴重的，要督促有關部門依法按章嚴肅處理。只有這樣，才能有效地防止亂收費、亂集資、亂罰款和濫開支現象發(fā)生。

4.完善監(jiān)督體系。地方人大應充分發(fā)揮審計機關審計監(jiān)督的作用，在每年財政審計工作開始前，對審計機關預算外資金的審計工作給予領導和指導，提出審計工作意見及如何深入開展預算外資金執(zhí)行審議工作要求，并寫進審計方案；審計工作結束后，審計部門應及時全面地向人大常委會報告客觀、真實的審計情況；對人大常委會的審議意見，審計部門應認真抓落實并及時報告。與此同時，地方人大還要注意發(fā)揮好監(jiān)察、社會中介機構和新聞媒介的監(jiān)督作用，組織和動員多方面的力量，共同搞好對預算外資金的監(jiān)督。

5.增強監(jiān)督實效。目前，盡管預算外資金管理監(jiān)督的專門法律尚未出臺，但憲法、地方組織法以及有關法律、法規(guī)已經賦予了權力機關較為充分的監(jiān)督職權和一些具有強制力的監(jiān)督手段。地方人大要進一步加強對預算外資金管理的監(jiān)督，并增強監(jiān)督的力度和實效，就必須充分運用法律賦予的監(jiān)督職權和監(jiān)督手段，對預算外資金管理中的重大問題、突出矛盾，以及嚴重違法違紀的人和事，大膽行使決定權、質詢權、特定問題調查權，甚至撤職或罷免權，依法予以追究和處理。只有這樣，地方人大對預算外資金的監(jiān)督才會有權威、有力度，才會收到更好的效果。

〔1〕安敏.進一步加強預算外資金的監(jiān)督與檢查[J].內蒙古科技與經濟，2005（6）.

〔2〕陳曉梅，韓紅.論國家權力機關對預算外資金的監(jiān)督[J].連云港職業(yè)技術學院學報，2008（3）.

〔3〕羅正德.論地方國家權力機關加強對預算外資金使用的監(jiān)督及其法律思考[J].湖南省政法管理干部學院學報，2000（4）.

〔4〕周梅.財政審計要為人大監(jiān)督服務[J].審計月刊，2004（3）.

〔5〕林伯海.人民代表大會監(jiān)督制度的分析與構建[M].北京：中國社會科學出版社，2004.