農(nóng)村財務(wù)管理及債務(wù)化解情況調(diào)查——以襄樊市襄陽區(qū)為例

陳 明 張樹全 楊雪冰

（襄樊市襄陽區(qū)財政局，湖北 441000）

2009年3月，湖北省政府安排了省審計廳組織審計工作組，對襄陽區(qū)農(nóng)村債務(wù)進行為期三個月的全面清理、審計和認定。審計認定后，債務(wù)規(guī)模與稅費改革之初鎖定的農(nóng)村債務(wù)規(guī)模出入較大，相差甚遠，有近一半的債務(wù)未被認定，廣大群眾和農(nóng)村干部一時難以理解。審計認定結(jié)果再次掀起了廣大農(nóng)民群眾要求還債的呼聲。

一、襄陽區(qū)農(nóng)村財務(wù)、債務(wù)管理現(xiàn)狀

襄陽區(qū)現(xiàn)有13個鎮(zhèn)，448個農(nóng)村（居）委員會，3073個村民小組，總?cè)丝?00.7萬人，其中農(nóng)業(yè)人員70萬人，耕地面積129.83萬畝，2003年根據(jù)農(nóng)村稅費改革的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組債務(wù)進行全面“鎖定”，鎖定后的全區(qū)農(nóng)村債務(wù)總規(guī)模為13.79億元，其中鎮(zhèn)級財政負擔的債務(wù)4.23億元，村級債務(wù)5.09億元，組級債務(wù)4.47億元，全區(qū)村級平均負債1603萬元，村級負債面達96%。為了從根本上管理好農(nóng)村財務(wù)，襄陽區(qū)從2003年起就在個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村財務(wù)服務(wù)中心建設(shè)試點工作，收到了很好的效果，并得到了省紀委的充分肯定。2007年，根據(jù)省政府辦公廳的文件精神，襄陽區(qū)的農(nóng)村財務(wù)管理由經(jīng)管部門為主體變?yōu)橐载斦块T為主體，財務(wù)全部移交到鎮(zhèn)財政所，并在各鎮(zhèn)財政所建立了農(nóng)村財務(wù)代理中心，在“三權(quán)”不變的原則下，對農(nóng)村財務(wù)實行了全代理，即“村賬鎮(zhèn)管”的管理模式，使農(nóng)村財務(wù)管理走上科學(xué)化、電算化、規(guī)范化的道路。2009年6月份，省審計廳在開展農(nóng)村財務(wù)清理、審計認定后，襄陽區(qū)按照有關(guān)部門的要求，再次將農(nóng)村財務(wù)的管理移交給經(jīng)管部門。目前，襄陽區(qū)13個鎮(zhèn)448個村（居）委會的財務(wù)又全部移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站。

二、當前農(nóng)村財務(wù)管理、債務(wù)化解中存在的矛盾和問題

農(nóng)村財務(wù)在鎮(zhèn)財政部門的代理管理下，管理規(guī)范、透明度高、效果明顯、約束力增強，得到了基層廣大干群的認可。通過一年來的運行，各鎮(zhèn)財政服務(wù)中心共拒絕不合理開支470余筆，金額達152萬多元。農(nóng)村財務(wù)在鎮(zhèn)財政服務(wù)中心的代理下，雖然取得了一定的成績，但通過這次清理審計，發(fā)現(xiàn)還存在著一些矛盾和問題。主要表現(xiàn)以下幾點：

1.農(nóng)民要求還債的火藥味濃、呼聲高。農(nóng)村稅費改革之初，為了農(nóng)村大局的穩(wěn)定，中央對農(nóng)村債務(wù)進行了全面鎖定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行接管，而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大都成為“討飯型”財政，根本無力還債，這些債務(wù)實際上已轉(zhuǎn)嫁到地方財政。但從鎖定到現(xiàn)在已過7年，國家還沒有出臺相應(yīng)的還債政策和措施，縣鄉(xiāng)財政又無力顧及，再加上2009年6月份省政府組織的省審計廳清理審計認定的農(nóng)村債務(wù)與原來鎖定的債務(wù)出入大，有4億多村組債務(wù)，7600多萬元村級基金會債務(wù)未被認定，而農(nóng)村債務(wù)中有相當大的部分是向農(nóng)民的借款，農(nóng)民感覺被政府“忽悠”了，忍耐度已到了極限，要求還債的呼聲越來越高。從調(diào)查的情況來看，近幾年經(jīng)常有債權(quán)人與村組干部因要所欠款項而發(fā)生沖突，有的為此而到信訪部門及區(qū)、市政府上訪，造成了極壞的影響和不穩(wěn)定因素?？梢哉f，農(nóng)村債務(wù)已成了打開保險的“定時炸彈”，隨時都有爆炸的危險，如果再不出臺政策進行化解，到時不僅會拖垮地方財政，而且還嚴重影響新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

2.農(nóng)村財務(wù)管理主體不明確、變動頻繁。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)村財務(wù)一直由經(jīng)管部門負責管理、監(jiān)督、指導(dǎo)，但由于多種原因，導(dǎo)致農(nóng)村財務(wù)管理混亂，債務(wù)巨大，農(nóng)民負擔重，群眾上訪多，社會矛盾尖銳。為了改變這種狀況，各級黨委政府開展了大量的調(diào)查研究，并從2003年開始，對農(nóng)村財務(wù)管理進行改革探索，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政代理管理，在試點成效突出的情況下，2007年全面展開，按照財政部的有關(guān)精神，全國90%以上的農(nóng)村財務(wù)都交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代理，農(nóng)村財務(wù)管理主體也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財政所。襄陽區(qū)也是在這一年把農(nóng)村財務(wù)移交到鎮(zhèn)財政所進行管理。農(nóng)村財務(wù)管理主體變更后，襄陽區(qū)財政部門投入了大量的資金為全區(qū)13個鎮(zhèn)財政所建立了農(nóng)村財務(wù)服務(wù)代理中心，配備了微機和檔案柜，并對服務(wù)中心人員進行了培訓(xùn)，建立了各項制度程序，使農(nóng)村財務(wù)管理走上了規(guī)范化道路。截止到2009年6月，襄陽區(qū)448個村，已有438個村的財務(wù)實行了鎮(zhèn)服務(wù)中心代理，占97.76%。但2009年6月，根據(jù)地方政府及有關(guān)部門的要求，農(nóng)村財務(wù)再次移交給經(jīng)管部門管理，這樣一來，財政部門不僅為財務(wù)中心的建設(shè)、設(shè)備的配置、人員的培訓(xùn)等打了水漂，造成人力、財力、資源浪費，而且還不利于“村賬鎮(zhèn)管”的全面實施，嚴重影響了農(nóng)村財務(wù)的規(guī)范化管理。同時，財務(wù)移交到經(jīng)管站管理，經(jīng)管站又要申請資金購設(shè)備、搞培訓(xùn)，進行重復(fù)建設(shè)，造成資金浪費。

3.農(nóng)村債務(wù)化解途徑不暢，措施不力。襄陽區(qū)是農(nóng)業(yè)大區(qū)，農(nóng)村債務(wù)規(guī)模大、問題多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜。而目前縣鄉(xiāng)財政無力化解，村組集體又無經(jīng)濟實體。債務(wù)化解不到位是當前農(nóng)民上訪的主要原因之一。從2003年債務(wù)鎖定之后，該區(qū)在化債方面主要依靠村組集體的小林場、小堰塘及部分自留地對外承包進行。但在調(diào)查中了解到，一方面，由于農(nóng)村黑惡勢力和宗族勢力的介入，這些小林場、小堰塘和自留地大都被這兩種勢力惡意侵占和硬性“承包”。80%的侵占者未交分文承包費，極少數(shù)“承包”者也只是象征性的給點錢，普通百姓和債權(quán)戶根本承包不到。但由于黑惡勢力威脅恐嚇，村干部怕引火燒身，敢怒不敢言，只求村里太平無事；另一方面，一些債權(quán)戶承包不到林場、堰塘及土地，就經(jīng)常性纏著村組干部要求還債，實在沒辦法，有的村就從農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付款中擠出少量的錢應(yīng)付。有的村就挪用高速路和廠礦征地補償款進行還債。而象這樣有“條件”的村也只是極少數(shù)，絕大部分村未化解分文債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，從2003年至2009年6月，襄陽區(qū)的13個鎮(zhèn)，448個村僅化解債務(wù)1500多萬元，占村組債務(wù)總額的1.56%。這對于9億多的巨額農(nóng)村債務(wù)來說簡直是杯水車薪，九牛一毛。同時，由于債務(wù)化解不力，群眾再不愿出錢進行農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，嚴重地阻礙了新農(nóng)村建設(shè)進程。

4.村組舉債現(xiàn)象多、隨意性大。農(nóng)村稅費改革后，中央、省市以及縣鄉(xiāng)部門未向農(nóng)民收取一分錢，從根本上減輕了農(nóng)民負擔，遏制了農(nóng)村債務(wù)的增加，村組干部工資及日常開支從中央財政對村組轉(zhuǎn)移支付資金中支付。但國家對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額有限，除村組干部工資外，大村每年1萬元，小村不到1萬元，平均每村每年1萬元公用經(jīng)費，有限的經(jīng)費根本不能滿足村組正常需求。為了確?；鶎庸ぷ髡＿\轉(zhuǎn)，確保中央各項政策的有效落實，村組干部不得不再次進行舉債。新增的債務(wù)主要用于村組干部的電話費、摩托車汽油費、增加工資、招待費、解決上訪糾紛費、政策宣傳費、打印費、計劃生育和惠民政策牌子費等等。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全區(qū)85%的村存在著舉債現(xiàn)象，最高的村年新增債務(wù)20多萬元，最少的也在8000元以上。如該區(qū)石橋鎮(zhèn)崔崗村從2003年債務(wù)鎖定到現(xiàn)在，新增債務(wù)60多萬元，平均每年新增債務(wù)10萬多元。但有的村組在借款時，未經(jīng)群眾討論，不征求群眾意見，一些村組干部隨意舉債，只對上級負責，不對農(nóng)民負責，只顧當時的工作業(yè)績，不管今后的持續(xù)發(fā)展。有的村針對宗族勢力強不好惹的債權(quán)戶，只好借東墻補西墻，舉新債還舊債，舊債還不了，新債在增加，長此以往，會影響農(nóng)村基層組織正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

5.農(nóng)村債務(wù)清理審計認定結(jié)果未能體現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)實。2003年中央對農(nóng)村債務(wù)進行鎖定時，襄陽區(qū)的村組債務(wù)總額為9億多元，2007年全國推行“村賬鎮(zhèn)管”時，襄陽區(qū)財政部門組織人員對農(nóng)村財務(wù)進行了清理移交。由設(shè)在財政所的農(nóng)村財務(wù)服務(wù)中心進行統(tǒng)一管理，除少數(shù)村組未移交外，當時村組債務(wù)規(guī)模為7億多元，2009年3月，根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于開展全省村級債務(wù)審計清理的通知》要求，省審計廳組織人員對襄陽區(qū)的農(nóng)村債務(wù)進行了清理審計。這次審計清理共核實該區(qū)13個鎮(zhèn)，445個村級組織，核實債務(wù)總額為44924萬元，核減債務(wù)19529萬元，無法核實的債務(wù)8608萬元，不納入清理核實范圍的47781萬元，其中組級債務(wù)40170萬元，村級基金會債務(wù)7611萬元。最終核實的債務(wù)總額與當初債務(wù)鎖定和2007年農(nóng)村財務(wù)移交時的債務(wù)規(guī)模出入之大，最主要的是組級債務(wù)、村級基金會債務(wù)和會計資料丟失的村級債務(wù)未能認定。導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模出入之大的主要原因有：一是組級財務(wù)未納入村級財務(wù)核算。有的組雖然有會計賬，但沒有納入村級財務(wù)統(tǒng)一核算，有的組連基本的明細賬都沒有，僅是包包賬，卷卷賬。這些都被視為賬外賬。如襄陽區(qū)張灣鎮(zhèn)20個村的組級債務(wù)高達2104萬元未被認定。二是村級債務(wù)沒有納入鎮(zhèn)財務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一管理的。襄陽區(qū)從2007年開始清理農(nóng)村財務(wù)，統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財務(wù)服務(wù)中心管理。但截止2009年6月，省審計廳開展債務(wù)清理審計時，少數(shù)村仍未把農(nóng)村財務(wù)移交到鎮(zhèn)財務(wù)服務(wù)中心，債務(wù)數(shù)額高達2800多萬元。三是財務(wù)零余額移交，缺乏連續(xù)性，出現(xiàn)斷檔，債務(wù)重新?lián)Q據(jù)，失去了真實性。由于改革等諸多原因，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管理村級財務(wù)的一部分人員外出打工，會計賬始終拿不出來，而2007年實行村級財務(wù)統(tǒng)一管理時，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行零余額移交，致使財務(wù)資料缺乏連續(xù)性并出現(xiàn)斷檔，過去債務(wù)換據(jù)時也沒有換，這次審計清理時又重新?lián)Q據(jù)，有的地方還將利息一并計入進行換據(jù)，新?lián)Q據(jù)的債務(wù)不僅丟失原有債務(wù)的真實性，而且也掩蓋了這些年來化債的效果。四是無批件，導(dǎo)致手續(xù)不夠全。2003年后因農(nóng)村公益建設(shè)特別是村村通公路建設(shè)形成的債務(wù)，由于手續(xù)不夠齊全，沒有上級的批件，而老百姓卻認可，但上級審計、清理、核實時不信可。例如：襄陽區(qū)張灣鎮(zhèn)和伙牌兩鎮(zhèn)通村公路建設(shè)就有10個村債務(wù)額達500多萬元，都是老百姓同意修建的村村通公路，也由村民代表大會討論通過并采取一事一議籌資籌勞的辦法籌集了一定的資金，加上國家補貼資金也達不到建設(shè)的需求，因此，往往是公路修建工程已經(jīng)完成，而資金無法兌現(xiàn)給工程老板，村委會不得不承擔其責任而向老板個人舉債。五是村企業(yè)垮臺缺少破產(chǎn)手續(xù)而形成的債務(wù)。村辦企業(yè)由于沒有正式的破產(chǎn)手續(xù)或文件依據(jù)，這類債務(wù)在審計核實時全部被核減。僅石橋鎮(zhèn)村辦企業(yè)垮臺形成的債務(wù)就達200多萬元。六是屬村級組織的農(nóng)村居委會和林場形成的債務(wù)，不作為村級債務(wù)核算。2008年襄陽區(qū)實有448個村級組織，在這次審計中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟統(tǒng)計年報反映為445個，與實際相差3個，即兩個居委會和一個林場，但它們和其他行政村一樣，基本上都是農(nóng)業(yè)人口，都有自己的責任田。林場也不屬于國營農(nóng)場改革形成的，也不是農(nóng)業(yè)局管理的“小三場”。七是財務(wù)資料丟失一律作為無法核實債務(wù)處理。

6.村組會計人員素質(zhì)低、更換快。多年來，由于農(nóng)村社會矛盾突出，不少村組班子調(diào)整隨意性比較大，有的村組干部說當就當，說不當就不當了，再加之不少村干部幫派思想，致使農(nóng)村財會人員穩(wěn)定性不夠，有的干脆一屆班子一任會計或出納，業(yè)務(wù)和思想素質(zhì)都很低；同時，各級對農(nóng)村財會人員重視程度也不夠，沒有專業(yè)部門管理，對會計業(yè)務(wù)、財務(wù)管理等方面的業(yè)務(wù)知識缺乏培訓(xùn)。通過調(diào)查，由于多方面的原因，襄陽區(qū)從2001年以來對農(nóng)村財會人員就沒有進行過一次專業(yè)培訓(xùn)和教育，所有農(nóng)村財會人員沒有一人持有會計專業(yè)從業(yè)證書。

7.民主監(jiān)督體系不健全，制度形同虛設(shè)。農(nóng)村稅費改革后，為了加強農(nóng)村財務(wù)管理，中央要求村組兩級建立村民民主理財小組。由于理財小組或多或少的約束了村組干部的開支行為，于是很多村干脆就不成立理財小組，有的村先成立后解散，有的村雖然成立了，也建立了財務(wù)制度，但不執(zhí)行制度也不開展活動。有的民主理財小組職能發(fā)揮不夠，理財小組成員不懂財務(wù)，想監(jiān)督但不會監(jiān)督，致使監(jiān)督效果欠佳。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，襄陽區(qū)全區(qū)448個村，3073個組，已成立民主理財小組的村只有220個，組1418個，分別占村組總數(shù)的49%、46%，能夠開展正?；顒拥闹挥?47個村，289個組，占村組總數(shù)的32%、10%。

三、當前農(nóng)村財務(wù)管理和債務(wù)化解的對策與建議

這次省政府組織的農(nóng)村債務(wù)清理審計中暴露出的農(nóng)村財務(wù)管理和債務(wù)化解方面的矛盾和問題十分突出，影響之大，應(yīng)引起各級黨委、政府、財政及經(jīng)管部門的重視。為此，本文圍繞上述矛盾和問題，結(jié)合農(nóng)村工作實際，特提出如下建議：

1.建議中央、省級盡快出臺還債政策。一方面，農(nóng)村債務(wù)中很大一部分是向農(nóng)民借的，是農(nóng)民的血汗錢，這些年來農(nóng)民不斷要求還債；另一方面當前農(nóng)村社會矛盾和問題依然較多，農(nóng)村債務(wù)很可能成為矛盾爆發(fā)的引爆點。因此，中央、省級應(yīng)及早制定農(nóng)村還債策，把農(nóng)村債務(wù)的化解納入國家“十二五”規(guī)劃。由于縣鄉(xiāng)財政無力還款，建議農(nóng)村債務(wù)可由中央、省級和村組自身三者負擔，中央財政負擔農(nóng)村債務(wù)的30%，省級財政負擔20%，村組本身負擔50%。中央、省級財政主要負擔村組興辦公益事業(yè)如興建學(xué)校、村組公路、農(nóng)田水利基本建設(shè)等形成的債務(wù)，考慮到農(nóng)村債務(wù)的規(guī)模巨大，中央、省級財政可在5至10年完成，村組自身10至20年完成。

2.依法確定農(nóng)村財務(wù)管理主體。對于農(nóng)村財務(wù)的管理主體，應(yīng)從兩個方面來定性。一是從法律方面來看，財政部《村集體經(jīng)濟組織會計制度》中明確要求：財政部門依照《中華人民共和國會計法》的規(guī)定對村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)會計工作進行管理和監(jiān)督。農(nóng)村經(jīng)營管理部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)等規(guī)定對村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)會計工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督?！敦斦筷P(guān)于開展村級會計委托代理服務(wù)工作意見》（財會[2008]8號）文件明確規(guī)定：代理服務(wù)機構(gòu)原則上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門負責組建。同時，各級財政部門應(yīng)加強農(nóng)村票據(jù)的管理工作，規(guī)范票據(jù)的使用，加強對票據(jù)使用的監(jiān)管，有條件的地方可以由省級財政稅務(wù)部門統(tǒng)一印制、發(fā)放農(nóng)村商用票據(jù)、報銷表格、村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部結(jié)算憑證等?！逗笔≌k公廳關(guān)于進一步規(guī)范全省村級會計委托代理服務(wù)工作意見的通知》（鄂政辦發(fā)[2007]39號）文件也明確規(guī)定：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所內(nèi)設(shè)農(nóng)村會計代理中心，代理農(nóng)村集體經(jīng)濟會計業(yè)務(wù)。負責農(nóng)村收費票據(jù)的發(fā)放和核銷管理，對農(nóng)村財政和村集體組織資金使用情況實施監(jiān)督管理。二是從農(nóng)村現(xiàn)實情況來看，當前財政部門負責惠農(nóng)政策的宣傳落實，負責各項惠農(nóng)補貼資金的發(fā)放、管理、監(jiān)督，負責新農(nóng)村建設(shè)資金的撥付、管理及監(jiān)督，負責中央對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金的撥付管理及監(jiān)督，是與農(nóng)村財政、財務(wù)、資金接觸最緊密的部門，就是將來的化債工作，無論是通過農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付或是國家撥付專項資金，最終要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所來完成兌付工作。因此，農(nóng)村財務(wù)管理的主體無論從法律的角度或是現(xiàn)實情況來看，都應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所來管理，中央應(yīng)對農(nóng)村財務(wù)管理主體進行明確規(guī)定，統(tǒng)一到財政部門管理。

3.農(nóng)村債務(wù)的認定應(yīng)考慮到農(nóng)村現(xiàn)實情況。以襄陽區(qū)為例，這次省政府組織的農(nóng)村債務(wù)清理認定有4種情況的債務(wù)未被認定。一是會計資料丟失。由于會計人員去世，導(dǎo)致財務(wù)資料全部丟失，而老百姓的債務(wù)仍然存在，象這樣的問題應(yīng)當考慮到財務(wù)會計連續(xù)性的要求，如果能夠通過正常的法定程序，實事求是地補出會計資料，還是應(yīng)該尊重事實，予以核實認定。二是財務(wù)報表的遺失。這在農(nóng)村財務(wù)會計中帶有普遍性，主要是農(nóng)村財務(wù)會計人員變動因素太大、業(yè)務(wù)素質(zhì)很差所致。由于會計人員的個人行為或素質(zhì)問題，使財務(wù)報表遺失或者根本就沒有制作，導(dǎo)致賬面數(shù)字與財務(wù)憑證反映數(shù)字相差異，一時難以核實，并不是無法核實。三是村辦企業(yè)破產(chǎn)沒有法院裁定。這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)普遍存在。過去村辦企業(yè)大都不是按照正規(guī)程序辦理的，垮臺后，根本無人問津，更不用說去法院申請破產(chǎn)手續(xù)。四是組級債務(wù)不作為村級債務(wù)核算。2003年隨著農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革的深入推進，逐步取消了組會計，一部分村才將組財務(wù)納入村級財務(wù)管理范疇，但由于沒有嚴格強調(diào)和要求，仍有一部分還沒有納入，這次審計清理，村級財務(wù)賬目上根本就反映不出組級債務(wù)。但事實上，村民小組是村集體經(jīng)濟組織的所屬單位，由于《村民委員會組織法》中沒有規(guī)定組一級具體法人資格，所以組一級應(yīng)當不具備財務(wù)獨立的核算權(quán)，組級財務(wù)必須在村集體經(jīng)濟組織財務(wù)中統(tǒng)一核算。因此，組級債務(wù)應(yīng)當作為村級債務(wù)的一部分。以上這些問題在農(nóng)村帶有普遍性和共性，是農(nóng)村多年遺留的產(chǎn)物。上級審計認定時，應(yīng)當考慮到這些問題和農(nóng)村的現(xiàn)實情況，在核實認定上放寬傾斜，從而為農(nóng)村社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境。

4.嚴厲打擊農(nóng)村黑惡勢力，全面監(jiān)管農(nóng)村資源。農(nóng)村黑惡勢力和部分宗族勢力經(jīng)常插手農(nóng)村土地、林場、堰塘的承包及農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)，影響了新農(nóng)村建設(shè)進程。一方面，地方黨委、政府要高度重視農(nóng)村黑惡勢力插手農(nóng)村事務(wù)問題，公安、司法機關(guān)要加大對農(nóng)村黑惡勢力的打擊力度，對侵占、搶占農(nóng)村林場、堰塘、自留地等公共資產(chǎn)資源的要從速從快進行查處。另一方面，對農(nóng)村林場、堰塘、自留地、廠礦等公共資產(chǎn)資源進行調(diào)查摸底登記，一律納入農(nóng)村財務(wù)服務(wù)中心監(jiān)管，對侵占、搶占及硬性“承包”農(nóng)村公共資產(chǎn)資源的，一律予以取締，并由司法機關(guān)追討侵占搶占期間的費用，為農(nóng)村資源的公平發(fā)包、農(nóng)村債務(wù)的化解及新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

5.繼續(xù)推進“村賬鎮(zhèn)管”，進一步完善農(nóng)村財務(wù)管理機制。從襄陽區(qū)的調(diào)查情況來看，推行“村賬鎮(zhèn)管”、財政代理的農(nóng)村財務(wù)管理模式，效果非常好。該區(qū)從2007年全面推行以來，共代管438個村，管理村級資金5400多萬元，拒絕不合理開支470筆152萬元。推行這種模式一方面避免了財務(wù)會計資料、憑證的丟失，確保了會計檔案的齊全、完整。另一方面增強了農(nóng)村財務(wù)管理的透明度，杜絕了不合理開支，促進了基層工作的正常開展。因此，各級黨委和政府要高度重視農(nóng)村財務(wù)管理工作，要把“村賬鎮(zhèn)管”財政代理管理方式，作為農(nóng)村財務(wù)管理的最佳措施向前推進，并及時協(xié)調(diào)解決財務(wù)管理工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。同時，建立和完善有效的服務(wù)配合機制，紀檢、監(jiān)察部門負責對財務(wù)管理中的違紀違規(guī)問題進行查處，經(jīng)管部門負責對農(nóng)村財務(wù)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督，財政部門負責管理農(nóng)村財務(wù)和提供必要的經(jīng)費保障，以共同促進農(nóng)村財務(wù)的規(guī)范管理。

6.完善各項監(jiān)督制度，嚴禁村組隨意舉債。一是充分發(fā)揮村組民主理財小組的監(jiān)督作用，對村組舉債的合理性進行討論，凡符合舉債條件的，民主理財小組人員必須簽字認可。二是鎮(zhèn)農(nóng)村財務(wù)服務(wù)中心對村組財務(wù)的審核、入帳、劃撥等要嚴格把關(guān)，對于超預(yù)算開支必須要有民主理財小組簽字，否則不予入賬。三是對于農(nóng)村各項政策宣傳形成的費用，縣鄉(xiāng)對應(yīng)主管部門應(yīng)承擔并劃撥宣傳費用，如宣傳計劃生育政策，縣市計劃生育局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務(wù)站承擔費用；宣傳惠農(nóng)補貼政策，縣市財政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所負責費用；宣傳征兵政策，武裝部門負責提供費用?？傊诨鶎诱咝麄髻M用上，誰組織誰出錢，村組只作為一種落實手段，這樣就減少了村組開支，降低了村組舉債的機率。四是建立新增債務(wù)責任追究制度，把杜絕不良債務(wù)作為考核村干部政績的重要內(nèi)容。五是健全債務(wù)監(jiān)督制度，將村級債務(wù)的增減變化作為村務(wù)公開的重點，增強透明度，一般情況下不得向外舉債，特殊情況下確需舉債的，必須由村民代表大會討論通過。在推進社會主義新農(nóng)村進程中必須堅持從實際出發(fā)，因地制宜，量力而行；在安排農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目時，應(yīng)充分考慮鎮(zhèn)、村的承受能力和當?shù)剞r(nóng)民的收入水平，不得違背農(nóng)民意愿，不得讓鎮(zhèn)、村負債搞建設(shè)，更不能搞出資攤派加重農(nóng)民負擔。六是加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，結(jié)合村組干部工作的特點，在電話費和摩托車汽油費方面適當給予補貼。

7.加強對農(nóng)村財務(wù)人員的培訓(xùn)，穩(wěn)定農(nóng)村財會管理隊伍。從調(diào)查中了解到，農(nóng)村財會人員不懂財務(wù)，丟失資料、憑證、錯帳、漏帳現(xiàn)象多。襄陽區(qū)因村組財務(wù)人員素質(zhì)低出現(xiàn)的問題導(dǎo)致4200多萬元的債務(wù)未被省政府認定。因此，加強對村組人員培訓(xùn)，提高其素質(zhì)，穩(wěn)定農(nóng)村財會隊伍是管好農(nóng)村財務(wù)的基礎(chǔ)。一是在財務(wù)人選上，要選聘有高中以上文化水平的人員擔任村組會計。二是財政部門要加強對農(nóng)村財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實行會計資格認證，對于未取得會計資格認證的不準擔任村組會計。三是嚴禁隨意更換村組會計?！耙怀熳右怀?，村組會計跟著換屆走，誰當書記用誰人”，這種現(xiàn)象導(dǎo)致村組會計更換頻繁。因此，農(nóng)村財務(wù)主管部門要加強對農(nóng)村財務(wù)人員的管理，建立人員檔案。財務(wù)人員的去留必須由村組、財政財務(wù)服務(wù)中心、經(jīng)管站三家同意，村組單方面無權(quán)決定，這樣就避免了村組隨意更換會計現(xiàn)象，使會計人員能夠穩(wěn)定、安心工作，從而確保農(nóng)村財務(wù)開支公正、合理。

8.科學(xué)界定村級財務(wù)核算范圍，確保村級財務(wù)的完整性。目前，國家行政體制是中央、省、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級，村級作為最末一級的行政機構(gòu)，具有法人代表性質(zhì)，而村民小組是村級組織的組成部分，且不具備法人資格，其財務(wù)理應(yīng)納入村級財務(wù)統(tǒng)一核算。村級基金會和村辦企業(yè)財務(wù)是村級集體經(jīng)濟組織興辦的實體，其財務(wù)更應(yīng)納入村級財務(wù)統(tǒng)一核算。因此，中央、省市應(yīng)明確規(guī)定村級基金會、村辦企業(yè)財務(wù)和組級財務(wù)隸屬村級財務(wù)范疇，其產(chǎn)生的債務(wù)一律歸并到村級債務(wù)中，以確保村級債務(wù)的完整性。

9.建立村組集體經(jīng)濟發(fā)展投入機制。農(nóng)村債務(wù)的化解除中央省級財政負擔外，部分債務(wù)最終還是要靠村組本身來化解，而目前村組大部分無經(jīng)濟實體。有些村組想發(fā)展集體經(jīng)濟，苦于無資金，貸款又無抵押，金融部門不給貸。因此，中央應(yīng)根據(jù)農(nóng)村的實際，建立村組經(jīng)濟發(fā)展投入機制，對發(fā)展集體經(jīng)濟的村組從資金上進行扶持，具體為中央財政可設(shè)立村組經(jīng)濟發(fā)展專項啟動資金，對村組集體申報的發(fā)展經(jīng)濟項目進行立項、考察、論證，符合條件的可申請國家?？顔淤Y金，其盈利用于化解債務(wù)。

10.建立還債基金或適當征收“還債附加”。農(nóng)村債務(wù)問題，大部分最終要靠農(nóng)民自己解決，隨著中央支農(nóng)惠農(nóng)政策的力度不斷加大，農(nóng)民收入也大幅度增長，農(nóng)民有責任、有義務(wù)承擔過去由于種種原因形成的債務(wù)。因此，要在尊重農(nóng)民自愿的原則下，可以根據(jù)農(nóng)戶承包面積按年每畝不超過10元的標準作為村組“債務(wù)基金”，由財政部門統(tǒng)一收取，分村、分組記賬，并按規(guī)定程序及時搞好償還債務(wù)工作。若中央或省政府出臺政策，債務(wù)負擔重的地區(qū)每畝可加征20元或30元的“還債附加”，那么農(nóng)民也應(yīng)該能承受，擺脫債務(wù)困擾，也就有了希望。