李玲玲,雷 薇

(華北電力大學人文與社會科學學院,北京 102206)

論我國信訪制度的既存缺陷與重構途徑

李玲玲,雷 薇

(華北電力大學人文與社會科學學院,北京 102206)

信訪制度作為一種弱救濟性的行政救濟手段、行政監(jiān)督途徑及表達民意的方式,是我黨的一項政治發(fā)明,曾對社會的穩(wěn)定與發(fā)展起到了重要作用。但是,由于其存在功能錯位、“人治”色彩濃厚以及缺乏統(tǒng)一的協(xié)調、效率低下等問題,使信訪制度似乎走入了“困境”,而造成這些問題的根本原因在于其制度設計的缺陷。要進一步完善信訪制度,就必須重設其功能目標,整合機構,暢通信訪渠道實行陽光信訪。論文分析了信訪制度在我國設計的初衷及定位,探討了其存在的缺陷,提出了重構信訪制度的途徑與建議。

信訪;信訪制度;補救

改革開放以來,我國由計劃經濟向市場經濟轉軌,從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型,各種社會矛盾和社會沖突在此過程中加劇。作為公民合法表達的渠道之一,相較于其他行政和法律的救濟形式,信訪具有門檻低、更直接、更全面的特點。在構建社會主義和諧社會的進程中,信訪制度很大程度上起到了“減壓閥”的作用,但與此同時,其自身存在的制度性缺陷又成為導致許多社會矛盾的淵源。這不但動搖了人民群眾對信訪制度的信心,也違背了信訪制度的設計初衷。

一、我國信訪制度設計初衷及其定位

信訪作為一種社會活動形式,早在我國古代就已經存在并發(fā)展。但“信訪”一詞經歷了長期歷史發(fā)展才被確定下來。信訪作為黨政機關了解民意和化解矛盾的方式,一般是指人民群眾來信來訪。[1]從概念上來說,“信訪”有廣義和狹義之分,廣義的信訪是指社會組織和公民個人通過來信、走訪、詢問等形式針對全部國家機關及其國有企事業(yè)單位進行監(jiān)督和尋求救濟的一種社會活動。而狹義的信訪僅指社會組織和公民個人向國家行政機關表達個人或集體訴求而進行的社會活動。

我國現(xiàn)代的信訪制度可以說是中國共產黨的一項政治發(fā)明,可以說它最先萌芽于1950年成立的中央辦公廳秘書室,該室的主要職能是專門負責處理人民群眾寫給中央領導同志的信件,接待上訪群眾。政務院于1951年6月7日頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》被視為信訪制度正式確立的起點。[2]

根據學者應星的研究,建國以后的現(xiàn)代信訪制度大致可以分為三個階段。第一階段為大眾動員型信訪,時間從1951年6月到1979年1月,進行揭發(fā)和要求平反成為了這個階段信訪活動中交替出現(xiàn)的兩大主題;第二階段為撥亂反正型信訪,時間從1979年1月到1982年2月,在這個短暫的時期內,我國經歷了一次史無前例的信訪潮,“信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置。人民來信數(shù)量之多,來訪人數(shù)之多,重復信訪和越級上訪特別是進京上訪之多,國家投入處理上訪問題的人數(shù)之多,解決問題之多,都是史無前例的”[3];第三階段為安定團結型信訪,時間從1982年至今,大規(guī)模、持續(xù)不斷的政治運動及其帶來的政治偏向問題已經不復存在,化解糾紛、實現(xiàn)救濟變成了新時期下信訪活動的主題。[4]

從信訪制度的發(fā)展歷史可以看出其制度定位:

(一)信訪是一種弱救濟性的行政救濟手段

與行政救濟和司法救濟相比,信訪制度可以說是一種弱救濟性的行政救濟手段。信訪并不具有司法爭訟的強制性,從信訪的程序設計和制度保障來看,它只是一項補充性的救濟制度。具體來說,對行政系統(tǒng)的管理和監(jiān)督可以說是其救濟權力的來源,在行政系統(tǒng)內部進行通知、批示、督辦等是其主要的救濟手段,雖然這種救濟手段本身是受到行政法的制約,但這種制約只是針對信訪部門在處理涉訪事項時的程序,這種程序規(guī)范以信訪部門的建議訴諸司法程序為最后的底線。而信訪救濟的結果是涉訪事項的解決、改善或者因救濟失效而維持原狀,由此可看出,信訪制度更多的是表現(xiàn)出強行政性而非救濟性。信訪制度對于涉防事項的處理既沒有法律上的義務,其處理結果也沒有相應的法令約束,由此可知,我國的信訪制度“固有的初衷與目的在于通達民情、疏導民意、進而保證其能夠起到權力監(jiān)督的作用”[5],而權利救濟只是其一項輔助性的功能。

(二)信訪是一種行政監(jiān)督途徑

信訪制度作為一種行政監(jiān)督途徑,其所針對的事項應當只是不當?shù)男姓袨?。在《信訪條例》第15條和第21條中明確規(guī)定:對已經或依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求,信訪機構不予受理,但應當告知信訪人依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出;信訪人對各級人大及人大常委會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項,應當分別向上述機關提出。這充分說明行政復議和行政訴訟要優(yōu)先于信訪,也表明信訪所涉及的范圍只是不當?shù)男姓袨?監(jiān)督是其主要的功能。然而一直以來,我國涉法類信訪在信訪事項中一直占有很大的比例。2004年中國社科院一個課題組在問卷調查中,發(fā)現(xiàn)623位上訪者中有401位在上訪前已經到法院起訴過,其中法院不予立案的占42.9%,認為法院不依法裁判而導致敗訴的占54.9%。[6]涉法信訪的數(shù)量如此之多,可以說已經對司法權威造成了影響。在我國法制建設還不健全的今天,對司法機關的監(jiān)督是必不可少的,但是這種監(jiān)督并不意味著可以隨意的干預司法機關的活動,信訪制度的行政監(jiān)督功能也應該是在與法律不相違背,尊重法律的前提下所實施的。

(三)信訪是一種重要的民意表達方式

信訪是人民群眾政治參與、利益表達的制度性方式,也是維護和實現(xiàn)人民群眾經濟利益和民主權利的重要手段。當前,信訪制度已成為人民代表大會之外人民群眾表達意愿、參政議政、實施民主監(jiān)督的一種最直接、最常用、制度性的群眾性利益表達渠道。同時,信訪制度也是反映黨員干部違法違紀情況的一種主要渠道,是反腐倡廉的重要信息源。是黨發(fā)動人民群眾監(jiān)督地方基層干部的有效手段和途徑。通過信訪,黨和政府及其負責人能夠密切聯(lián)系群眾,了解社會情況和民間信息,使政府能夠更好的為人民服務。

二、信訪制度的既存缺陷

2009年,信訪形勢依然嚴峻,政府希望通過大接訪、基層官員培訓等措施,集中解決“信訪遺留問題”,“把不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)”。但是在面對大批的上訪民眾,特別是進京上訪的人群時,仍然沒有出現(xiàn)一種行之有效的解決方案,而我國信訪制度所存在的體制性缺陷可以說是根本原因。

(一)信訪制度的功能錯位

我國信訪制度主要具有溝通、監(jiān)督、調節(jié)和救濟等四種功能。其中溝通功能和監(jiān)督功能符合信訪制度建立時保障群眾民主權利,加強政府與群眾聯(lián)系的本意,而調節(jié)功能和救濟功能則大大偏離了信訪制度的民主本質和民主功能的定位,調節(jié)功能本應由司法機關、調解機關以及民間自治組織等承擔,信訪機關過多履行調解功能,在增加了決策成本和執(zhí)行成本的同時,所獲得的收益卻大為下降,結果事倍功半?！皩⑿旁L引入救濟領域會產生許多矛盾。首先,信訪的救濟行為若過度,會沖擊司法救濟和行政救濟。其次,信訪救濟存在制度性缺陷,即它并無權對自身受理的案件做出裁決與裁決性處理。最后,信訪救濟過多過濫,會使民眾滋生一種信“訪”不信“法”的思想,不利于社會公眾法治理念的培養(yǎng)與強化。”[7]

(二)信訪制度的“人治”色彩濃厚

目前的信訪工作帶有較濃重的人治色彩,中國古代社會是一個“禮治社會”,較之于對簿公堂,人們更愿意接受“無訟”師的鄉(xiāng)里政治。時至今日,百姓心目中的“清官情結”依然根深蒂固。這里的原因,無非是我國的法制還不健全,法治還不夠?！疤厥绿剞k”、領導“拍板”、“批條子”等做法助長了人們企圖通過特殊途徑而避開正當法律途徑實現(xiàn)自己利益的思想。這一切都在無形之中助長了人治之風,雖然信訪制度在實體合法而程序不合法的基礎之上可以在一定程度上解決社會問題,但是長此以往,人治思想愈加揮之不去,群眾權益遭到侵害時,忽視司法而轉求于信訪,會導致原本不強的法制觀念更加淡薄,阻礙我國全面建設法治國家的進程。

(三)信訪機構龐雜、缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制

現(xiàn)行的信訪機構龐雜繁多,歸口不一。從中央到地方,各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。但由于信訪機構并屬于國家機關序列,這些機構并沒有嚴格意義上的隸屬關系。中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間的管制協(xié)調能力十分有限,各地信訪機構的職能和權力及運作方式都有較大的差異,而導致信息不能共享,缺乏強制力。[8]這樣就造成了各級信訪機構在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件層層轉辦,導致信訪不斷升級,各種問題和矛盾焦點向中央聚集,使進京上訪的人數(shù)不斷增加。

(四)集權體制下信訪制度的邏輯悖論

曾有學者認為在信訪制度中存在著一種邏輯悖論。[9]集權體制下的信訪民眾、信訪官員、基層政府和中央政府作為信訪制度的參與各方由于目標和手段的不同,在運用信訪制度時所進行的一系列利益博弈所造成的后果是“信訪困境”的根本原因。這里的邏輯悖論在于:民眾越過地方政府到中央上訪實際是信息在官僚層級中的跨級傳遞,長此以往,會對官僚層級的穩(wěn)定造成影響,從而中央政府希望“將矛盾化解在地方”,通過向地方政府施壓來消解上訪量的傾向又使得地方政府不惜利用各種手段阻撓民眾進京,由此而產生的沖突與矛盾的激烈程度甚至超過了由涉訪事項所引起的矛盾本身。這種邏輯悖論說可以說是從信訪制度運作角度對其缺陷所做出的一個解釋。信訪制度的設計初衷是中央政府希望加強對地方政府的行政監(jiān)督,盡量糾正集權體制下信息傳遞的失真與扭曲,給廣大人民群眾一個相對自由的表達渠道,是一種民主的象征。然而在實際的制度運作與實踐的過程中,由于沒有一種良好的利益平衡機制,使得地方政府在響應中央加強信訪工作的號召中,片面的追求信訪量與進京上訪人數(shù)的減少,而不是真正解決涉訪事項,化解矛盾,從而造成大量因在上訪過程中受到不公待遇而上訪的案例,社會矛盾被進一步加深。

三、重構信訪制度的途徑選擇

對于信訪制度的改革與完善,有許多學者做過詳細深入的研究,提出了各種合理化的建議,但是“信訪救濟與法治關系的兩面性既預示了信訪救濟被納入行政法治軌道的可能性,也表明了信訪救濟與法治建設相互協(xié)調的艱巨性。正因為此,筆者既不認為靠呼吁制訂一個信訪法就能夠解決信訪救濟本身的一些弊端,也不認為在現(xiàn)階段取消信訪制度就萬事大吉?！盵10]由此可見,對于信訪制度的進一步完善,必須要從其體制設計上想辦法。

(一)重新設定信訪功能目標

必須要從國家憲政建設的高度來認識信訪制度改革問題?！笆紫刃枰獜恼误w制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標,即在把強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時,要把公民權利救濟方面的功能從信訪制度中分離出去,以確定司法救濟的權威性。”[11]在《信訪條例》中已明確規(guī)定,涉法信訪將移交相應的司法機關處理,信訪機構將不再受理。那么進一步,“可以在尊重行政相對人意愿的前提下,爭取把相當一部分可以通過行政訴訟或復議來實現(xiàn)救濟的案件轉移到這兩個渠道中去,以彌補法院和行政復議機關收案嚴重不足的問題,緩解信訪機構因為“投訴爆炸”帶來的負擔問題。鑒于訴訟救濟費用高,而復議救濟兼有程序性和便利性的特點,可以將更多的信訪案件轉到復議機關來處理。這樣既可以為行政相對人提供“接近正義”的免費班車,又可以使他們在復議救濟所遵循的程序中、在司法最終審查權的原則中逐步認識法律,尊重法律,樹立對法治的信心,學會用法律武器來維護自己的權利?！盵12]總之,就是要進一步的弱化信訪的行政救濟功能,甚至取消其救濟功能,只有這樣才能解決由于信訪機構責重權輕而產生的問題,也保證法律的公平正義。

(二)整合機構,規(guī)范信訪部門職能權力,形成“大信訪”格局

我們要加強各種社會矛盾協(xié)調機構的工作,加強組織協(xié)調,定期排查調處矛盾糾紛,發(fā)揮信訪部門的協(xié)調督促檢查功能,分流泄洪,真正形成黨政統(tǒng)一領導、信訪部門督促協(xié)調、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的“大信訪”格局。一是通過基層社會治安綜合治理工作網絡及時了解群眾關注的熱點和難點問題,及時發(fā)現(xiàn)各種矛盾糾紛,加強組織協(xié)調,明確疏導化解責任,盡快采取措施加以解決。二是強化社會聯(lián)動調處,將人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來,特別是加強新時期人民調解工作,把各種矛盾糾紛解決在當?shù)?解決在基層,解決在萌芽狀態(tài)。三是充分發(fā)揮行政復議和仲裁在解決行政、經濟糾紛方面的作用,及時糾正違法或不當?shù)木唧w行政行為,公正仲裁合同糾紛和其他財產權益糾紛,大幅度減少由此引發(fā)的信訪事項,分流部分信訪問題。四是規(guī)范信訪部門職責權力,提高信訪工作質量。黨政信訪部門受理、交辦、轉辦信訪人提出的信訪事項,承辦上級交辦的信訪事項,協(xié)調處理重要信訪事項,督促檢查信訪事項的處理,研究分析信訪情況并提出完善政策和信訪工作的建議,指導有關部門和下級的信訪工作。五是強化各級司法機關接受公民告訴、申訴及處理案件的責任和能力,把社會矛盾的解決引導到司法渠道。

(三)暢通信訪渠道,實行陽光信訪

暢通的信訪渠道是將信訪制度落到實處的一個必不可少的條件。對于民眾意見的有效上傳起著重要的作用。為了實現(xiàn)渠道的暢通無阻,尊重和維護群眾的信訪權利,實行“陽光信訪”的制度原則是十分必要的。所謂“陽光信訪”就是指一種以服務人民為理念、依托現(xiàn)代化科技成果,結合信訪工作實際特色,集“投訴、查詢、服務、督辦、分析、管理”等功能于一體的綜合服務管理制度平臺。要實現(xiàn)“陽光信訪”,現(xiàn)代化信息技術的運用是必不可少的。要不斷開拓新的信訪渠道,建立信訪工作信息系統(tǒng)。各級黨委政府、立法及司法機關可以充分利用現(xiàn)有政府信息網絡資源,建立本區(qū)域的信訪信息平臺,以實現(xiàn)系統(tǒng)在縱向上的互聯(lián)互通。其次,建立政府主導、社會參與、反應迅速的信訪受理機制。針對這點可以組織各種社會團體、法律援助機構、相關專業(yè)人員、社會志愿者等共同參與,通過咨詢、教育、協(xié)商、調解、聽證等多種方法,依法、及時合理地處理好信訪人的投訴請求。要鼓勵和扶持各類社會中介組織逐漸介入信訪代理領域,“最終使其承擔起社會領域中的社會責任,以培養(yǎng)與現(xiàn)代法治社會相適應的公民社會”。[13]

總之,信訪制度作為一種中國特色的政治制度已在實踐中綿延數(shù)十年,在理論界抑或實踐界均未曾間斷的置疑與剖析聲中蹣跚而行,其所傳遞的執(zhí)政及法治的理念,也隨著自身以及相關制度對其或褒或貶的態(tài)度變換而不斷變化著。制建設不完善的今天,在公民法制意識不算強的今天,信訪制度作為一種表達民意的渠道起著獨特而重要的作用;另一方面,其本身的制度缺陷以及所帶來的種種社會問題,已經不是單純依靠對信訪制度進行改革就能消除與解決的,它只是中國政治體制改革中所遇到的困難之一,只有進一步建立健全社會主義制度,真正建立服務型政府,才能走出信訪困境。

[1]現(xiàn)代漢語詞典[M].北京:外語教學與研究出版社,2002:2137.

[2]易虹.憲政體制下我國信訪制度功能的重構[J].求索,2007(4):40.

[3]刁杰成.人民信訪史略[M].北京:北京經濟學院出版社,1996:230.

[4]應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究,2004(3):60-61.

[5]董鑫.從信訪的權利性質看其制度定位[J].理論學刊,2006(6):97.

[6]趙凌.中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關口[N].南方周末,2004(11):4.

[7]梁超.制度性缺陷:現(xiàn)階段我國信訪的突出問題[J].中國黨政干部論壇,2009(11):46.

[8]于建嶸.中國信訪制度批判[J].中國改革,2005(2):26-27.

[9]于建嶸.“信訪悖論”及其出路[J].南風窗,2009(8):42-43.

[10]應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究,2004(3):70.

[11]于建嶸.對信訪制度改革爭論的反思[J].中國黨政干部論壇,2005(5):16.

[12]應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究,2004(3):70-71.

[13]陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006(6):19-20.

A Study on the Existent Defect and Restructured Approach of Letters and Visits System in China

LI Ling-ling,L EI Wei
(School of Humanities and Social Sciences,North China Electric Power University,Beijing 102206,China)

Being a weak measure of administrative remedy,a way of administrative supervision and a mean of expression of public opinion,the Letters and Visits system is a unique political invention of our party,which has played an important role in social stability and development.However,due to the function derangements,ruling of man,lacking of coordination and efficiency,this system seem to have stepped into a deadlock.And major cause of the problem is the invalid of institution.In order to change this situation,some key points should be taken into consideration:Reconstruct the functions of targets,integrate our government’s organizations,building a clear channel for the petition.The paper analyses the beginning of the system,then explores its existence defect and gives some advices about restructured approach of Letters and Visits system.

letters and visits;letters and visits system;remedy

D632.8

A

1008-2603(2010)05-0046-05

2010-08-30

李玲玲,女,華北電力大學人文與社會科學學院副教授,碩士研究生導師;雷薇,女,華北電力大學人文與社會科學學院碩士研究生。

(責任編輯:李瀟雨)