劉銀燕

〔鄭州大學法學院,河南鄭州 450001〕

農村留守兒童的權益保護及其法律對策研究

劉銀燕

〔鄭州大學法學院,河南鄭州 450001〕

農村留守兒童問題已成為當前備受社會關注的熱點問題。對留守兒童的監(jiān)護弱化、教育障礙和人身安全保護不力等問題,極易使未成年人在不良環(huán)境的影響下滋生不良行為,甚至導致犯罪。我們應當加大法律政策的宣傳和執(zhí)行力度;依法確定相關主體的保護責任;不斷完善法律制度,強化政府效能;在以人為本的教育理念下,努力消除教育差別,建立兒童公平的受教育運行機制,使農村留守兒童問題在法律機制的調控下得到有效解決。

留守兒童;監(jiān)護;受教育權;人身安全;法律對策

一、農村留守兒童概況

留守兒童是指由于父母單方或雙方外出打工而被留在農村的家鄉(xiāng),由父母單方、祖父母 (或外祖父母)或他人撫養(yǎng)、教育和管理的處于義務教育階段且年齡在 6-18周歲之間的兒童。[1]

全國婦聯在 2008年 2月 27日召開的全國農村留守兒童狀況調查發(fā)布會上發(fā)布的數據顯示,目前全國農村因父母雙方或一方外出務工而成為留守兒童的約 5800萬人,其中 14周歲以下的留守兒童4000多萬。[2]和 2000年相比,現今農村留守兒童規(guī)模增長十分迅速。留守兒童在全部農村兒童中的比例已高達 28.29%,也就是說平均不到四個農村兒童中就有一個留守兒童。農村留守兒童已成為一個新的社會群體。[3]在 2008年的全國“兩會”上,留守兒童的教育問題成為一個熱得發(fā)燙的話題,受到了代表、委員們史無前例的關注,同時也在全國范圍內引起了人們的思考。家庭教育環(huán)境的好壞直接影響到孩子在學校的學習效果和他們作為一個自然人逐漸社會化的效果,而這些將最終投射到孩子作為一個社會人的社會行為上。如果教育不好這 5800萬個孩子,一方面是國家人才的損失,另一方面這一龐大的群體將會對社會的和諧穩(wěn)定造成強烈的沖擊。因此,如何彌補留守兒童家庭教育環(huán)境的缺失,是我們應當研究解決的重要問題。隨著我國市場經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快,農村勞動力外流家庭數量的增加,留守兒童的規(guī)模將不斷擴大,這種形勢隨著地域水平差異的不斷拉大,將呈繼續(xù)增加的趨勢。

二、留守兒童的法律權益保護存在的問題

1.監(jiān)護問題

監(jiān)護是一種法定義務,父母作為未成年人的法定監(jiān)護人,理應承擔起這一神圣職責,對未成年人的人身、財產及其他合法權益承擔監(jiān)護職責。但是,由于種種條件制約,父母雙方或一方流入外地,無奈與未成年人短期或長期分離,無法履行監(jiān)護職責,而將監(jiān)護責任擅自處置,甚至出現留守兒童無監(jiān)護狀態(tài)。從泛義上的監(jiān)護來看,目前,留守兒童的監(jiān)護主要有五種形式:單親監(jiān)護,祖輩監(jiān)護,親友監(jiān)護,同輩監(jiān)護,混合監(jiān)護或稱不確定監(jiān)護,不確定監(jiān)護是指在一般的狀態(tài)下由孩子自己照顧自己,時而由父母監(jiān)護或者父母委托他人監(jiān)護。[4]據巢湖市的有關調查,不確定監(jiān)護的留守兒童群體約占 1%左右,一般是年齡較大的兒童。這些特殊的監(jiān)護形態(tài)對留守兒童的健康成長產生很大的影響,主要問題表現在以下方面:

(1)監(jiān)護力度不夠。由于監(jiān)護人監(jiān)護能力不足,對留守兒童監(jiān)護質量下降,達不到理想的效果。

(2)監(jiān)護職責不明。相對而言,由于農民法律文化意識薄弱,人們往往把監(jiān)護簡單地理解為看管、照應。在祖輩監(jiān)護、親友監(jiān)護和同輩監(jiān)護形態(tài)下,都存在監(jiān)護職責不明的現象,一旦發(fā)生被監(jiān)護人的權利被侵害或者被監(jiān)護人侵權行為,這種不具有法定形式的委托監(jiān)護人往往將責任一推了之。

(3)監(jiān)護方式不定。留守兒童的監(jiān)護方式是不穩(wěn)定的,經常處于非穩(wěn)定和動蕩狀態(tài)。生活和學習環(huán)境的動蕩,也使他們很容易產生嚴重的安全缺失感,增加了他們的心理和精神負擔,影響身心健康成長。

(4)監(jiān)護責任倒置。在留守兒童中,有一部分留守兒童被留在家鄉(xiāng)的原因之一是因為父母在外打工,他們能照顧爺爺奶奶或外公外婆,這就產生了監(jiān)護倒置現象。

2.教育問題

受教育權是公民的一項基本權利?！稇椃ā返?6條對公民的受教育權作了原則性規(guī)定?！督逃ā返?9條規(guī)定:“公民有受教育的權利和義務;國家實行九年制義務教育制度”。第 18條規(guī)定“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學”。關于留守兒童的教育問題,本文從兩方面進行分析,一是家庭教育,二是學校教育。

(1)在家庭教育方面,表現為家庭教育弱化甚至缺失。在貧困農村,由于沒有學前教育的相關機構,在學前教育階段,主要還是家庭教育。俗話說,父母是孩子的第一任老師,父母在幼兒階段的早期教育,會影響孩子的一生。而有些留守兒童卻在很小時父母離家而去,缺乏父母的關愛和教育。這種強制性的親子剝離會影響到幼兒正常心理發(fā)育,產生心理障礙,影響其一生的發(fā)展。

(2)在學校教育方面,留守兒童受教育權得不到有效保障。調查顯示,學校教育只有與家庭教育、社會教育密切配合,才能產生應有的效果。但是,由于留守兒童家庭教育缺失,學校對留守兒童缺乏有效管理,他們的學習成績普遍較差,品德發(fā)展普遍不理想。老師無法向家長了解他們的真實情況,有些留守兒童在學校欺騙老師,在家里蒙騙臨時監(jiān)護人,這就使學校對留守兒童的管理陷入尷尬的境地。于是,對有些留守兒童,學校在管理不了時,就放任不管,冷落一邊或開除或勸其退學,使留守兒童流入社會,成為問題兒童。

3.人身安全問題

根據我國法律規(guī)定,公民的人身權利受法律保護。兒童年幼,自我保護能力差,人身權利容易受到侵害,更需要父母的關懷與愛護。留守兒童由于得不到父母有力的監(jiān)護,其人身權利極容易受到侵害,存在人身安全問題。主要表現在兩方面:

(1)被害的可獵性明顯增大。被害人學研究表明,婦女、兒童、老人、殘疾人等弱勢群體由于自身的弱點往往成為犯罪侵害的對象,這是被害人所具有的可獵性特征。而農村留守兒童年齡小、抵抗力弱,父母又不在身邊,人身和財產權利更容易受到侵害。這些侵害可能來自臨時委托的監(jiān)護人或者同學、老師、鄉(xiāng)鄰、親戚朋友、社會上的惡勢力以及其他方面(如交通事故等)。

(2)自控力減弱,容易接觸和感染不良文化而走上違法犯罪甚至自殺輕生之路,危及自己的人身安全。由于家庭監(jiān)管缺失,學校監(jiān)管的軟弱或不到位,有些留守兒童整天沉迷于網絡游戲或武打色情電影;有的和社會上的失足青年混在一起,成為他們的打手、幫兇,動輒行兇、搶劫、殺人;有的偷雞摸狗,甚至吸毒、嫖娼。有調查表明,近年來,有近 20%的青少年犯罪分子為留守兒童,有些地方甚至多達50%。

三、解決留守兒童問題的法律對策

1.加大法律政策的宣傳和執(zhí)行力度

我國《未成年人保護法》第 5條規(guī)定,國家保障未成年人的人身、財產和其他合法權益不受侵犯。保護未成年人,是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任。對侵犯未成年人合法權益的行為,任何組織和個人都有權予以勸阻、制止或者向有關部門提出檢舉或者控告。我們要認識到解決留守兒童問題的重要性、必要性、緊迫性,明確各自應承擔的法律義務與責任,找出解決辦法,共同努力來解決這一關系祖國未來長遠發(fā)展的重大問題。

2.依法確定相關主體的保護責任[5]

(1)父母責任。依據相關法律規(guī)定,父母對未成年子女有撫養(yǎng)教育的義務,有監(jiān)護的義務。如《未成年人保護法》第 8條規(guī)定:父母或者其他監(jiān)護人應當依法履行對未成年人的監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務,不得虐待、遺棄未成年人。第 12條規(guī)定:父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護的未成年人的合法權益的,應當依法承擔責任。又如《義務教育法》第 58條規(guī)定:適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人無正當理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學接受義務教育的,由當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育,責令限期改正?？傊?應嚴格貫徹、執(zhí)行相關法律,強化父母的監(jiān)護、教育責任。也可以借鑒國外做法,依法賦予政法機關對留守兒童父母的追究權。

(2)學校責任。根據《未成年人保護法》、《義務教育法》等法律法規(guī)規(guī)定,學校在教育未成年人方面負有不可推卸的責任。如《義務教育法》第 13條規(guī)定:學校應當全面貫徹國家的教育方針,對未成年學生進行德育、智育、體育、美育、勞動教育以及社會生活指導和青春期教育。學校應當關心、愛護學生;對品行有缺點、學習有困難的學生,應當耐心教育、幫助,不得歧視。第 14條規(guī)定:學校應當尊重未成年學生的受教育權,不得隨意開除未成年學生。

(3)黨委、政府責任。首先,黨委、政府要關注并重視留守兒童這一群體,將之作為解決“三農”問題、推進城鄉(xiāng)一體化進程與新農村建設的重要組成部分。當務之急是加強對留守兒童問題的調查研究,及時掌握農村留守兒童的狀況,逐步建立和完善保護留守兒童合法權益的法律法規(guī)體系和政策措施,形成學校、家庭、社會相結合的監(jiān)護網絡。同時擴大社會宣傳,努力營造農村留守兒童健康成長的良好環(huán)境。其次,根據新形勢下農村出現的新問題,研究制定涉及農民工利益的各項政策和措施,整合資源,發(fā)揮相關職能部門作用。加大相關法律、法規(guī)、條例的制定、宣傳、執(zhí)行力度,各部門各司其職,形成合力,逐步建立留守兒童齊抓共管的體系。

(4)群團組織責任。共青團、婦聯、工會、青聯、學聯、少先隊及其他有關的團體組織,要按照法律要求,協助各級人民政府做好未成年人保護工作,維護未成年人的合法權益,為留守兒童送溫暖、獻愛心,給予關懷。

(5)社區(qū)責任。社區(qū)作為留守兒童生活、學習的場所,對留守兒童的權益保護負有重要責任。要充分發(fā)揮社區(qū)功能,加強對留守兒童的各項社會服務。在農村,社區(qū)多以村為單位。社區(qū)可建立家教咨詢站和家教服務部,也可以創(chuàng)辦一些托管中心,配備專門人員,負責管理留守兒童校外的學習、生活、教育和安全等。有條件的村可以利用村活動室,開展一些集娛樂和服務為一體的活動,使留守兒童既可以有地方交流、娛樂,改變單調的生活,也可以在活動室得到一些法律或政策的咨詢與指導。村里也可以建立留守兒童檔案,及時了解和掌握他們的情況,對他們進行跟蹤服務。

3.完善法律制度,強化政府效能

首先,要進一步完善《未成年人保護法》、《義務教育法》、《兒童發(fā)展綱要》等相關法律和政策。各省級人大和政府應當制定相關法律的實施細則,增加留守兒童保護的相關內容,細化和明確具體的處罰辦法,增強其操作性。例如,2003年中共中央、國務院《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》明確指出:進城務工就業(yè)農民流入地政府要建立和完善保障進城務工就業(yè)農民子女接受義務教育的工作制度和機制,明確流動兒童教育“以流入地政府管理為主,以全日制公辦學校為主”的政策。其次,要進一步完善各種社會保障制度。國務院和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府,采取組織措施,協調有關部門做好留守兒童的保護工作,使留守兒童的權益保護落到實處。如河南、安徽、福建等省建立了寄宿學校;安徽等省大力興辦民辦教育機構;北京、上海等市興辦了農民工子弟學校。這些政策措施的執(zhí)行,產生了很好的效果。

4.消除差別,建立兒童公平的受教育運行機制

從制度層面上看,城鄉(xiāng)“二元經濟體制”及義務教育的城鄉(xiāng)分割是留守兒童產生的重要因素。要從根本上解決留守兒童的“留守”問題,必須從這一層面入手,修改相關法律,調整相關政策。雖然我國保障兒童權益的法律有很多,但針對留守兒童這一特殊主體權益保護的規(guī)定很少,并且這些法律的有些規(guī)定不利于留守兒童權益的保護,或者即使有規(guī)定,但不夠細致,缺乏操作性。所以,當前應修改完善《義務教育法》、《未成年人保護法》、《婦女兒童發(fā)展綱要》等法規(guī)和政策,廢除不利于留守兒童權益保護的相關條款,細化和明確具體的處罰辦法,增強其可操作性,切實解決“有法難依”的問題,從而形成尊重、關心和保護留守兒童的法制環(huán)境。從義務教育角度來看,農村留守兒童在接受教育的問題上存在差別?！读x務教育法》第 12條第 1款規(guī)定:“適齡兒童少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童在戶籍所在地學校就近入學”。這就造成了義務教育的城鄉(xiāng)分別,這種分割狀態(tài)是農村留守兒童群體產生的重要因素。同時在第 2款規(guī)定:“父母或其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童少年,在其父母或其他法定監(jiān)護人工作或居住地接受義務教育的,當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件,具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。中央和地方政府為解決流動兒童教育問題雖然頒布了一系列政策法規(guī),但是由于教育體制始終與戶籍制度相聯系,[6]也就不可能從根本上解決流動兒童的教育問題,這對留守兒童這個龐大群體的產生起著“催生劑”的作用。1998年,公安部、教育部曾聯合出臺政策,要求外出打工人員的子女教育要以流出地為主,公立學校為主,這是客觀上造成留守兒童問題的制度原因。2003年、2006年,國務院辦公廳及相關部委頒布文件明確規(guī)定,農民工子女就學應以流入地政府管理為主,以全日制公辦學校為主 (簡稱為“兩為主政策”)。為全面落實文件精神,很多地方也出臺相應政策,并相繼取消“借讀費”政策,這些是流動兒童教育政策的巨大改革和進步,體現了義務教育的公平性原則。但是,由于政策設計與政策執(zhí)行的巨大不平衡,并沒有徹底解決流動兒童入學的問題,一部分流動兒童仍被排斥在公辦學校的大門之外。另外,我們應該改革戶籍制度,給農民工以市民待遇,農民工也應該像城市下崗職工一樣,在稅收、社會保障,特別是子女入學教育方面享有優(yōu)惠政策。當然,戶籍制度改革的核心并不在于完全取消戶籍管理制度,而是進一步弱化乃至取消與戶籍相聯系的城鄉(xiāng)隔離制度,保障勞動力的合理流動,逐步實現以戶籍制度改革為中心,拆除就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘,徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)“二元經濟體制”,這是解決留守兒童問題的根本所在。

總之,隨著社會經濟的發(fā)展,農村大規(guī)模的人口流動還將繼續(xù),留守兒童現象將會在一定時期內長期存在。只有建立健全教育機制以及法律調控機制,才能從根本上解決留守兒童權益保護的問題。

[1] 辭海[M].上海:上海辭書出版社,1979:1023.

[2] 中華全國婦女聯合會.全國未成年人家庭教育狀況抽樣調查報告 [EB/OL]. http://q.sohu.com/topic/1933052.

[3] 劉仁文.誰在關注留守兒童 [N].新京報,2006-7-30.

[4] 呂紹清.中國農村留守兒童問題研究[J].中國婦運,2006(6).

[5] 阮積嵩.對農村留守兒童權利保障的法律思辨[J].經濟與社會發(fā)展,2006(2).

[6] 吳霓.關注千萬農村留守兒童的成長[J].教育科學研究,2006(5).

(責任編輯:登 臣)

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.06.021

DF391

A

1008-3928(2010)06-0098-04

2010-09-25

劉銀燕(1979-),女,河南鄧州人,河南商業(yè)高等?？茖W校助教,鄭州大學法學院法律專業(yè)碩士研究生。