城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)換與制度安排的公正性
——我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式變遷的路徑分析

何立勝

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)換與制度安排的公正性
——我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式變遷的路徑分析

何立勝

(中國浦東干部學院科研部,上海201204)

我國城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)模式伴隨經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型,其行政主導型的二元結(jié)構(gòu)功能在逐步弱化的同時,其市場主導型二元結(jié)構(gòu)的功能卻在逐漸強化。社會轉(zhuǎn)型期,行政主導型與市場主導型的城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的疊加,使得我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式不僅具有復合性的特征,而且在城市內(nèi)部也存在二元結(jié)構(gòu)的特點。破解我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,必須實施制度創(chuàng)新,保障城鄉(xiāng)制度安排的公正性,實施城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

行政主導;市場主導;城鄉(xiāng)分割;二元結(jié)構(gòu);制度安排

我國城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)既是城鄉(xiāng)非協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史積累,又是二元戶籍制度、非均衡的社會福利制度、差異化的教育制度等一系列制度安排的反映。其演變路徑經(jīng)歷了從單一的行政主導型到行政主導與市場主導耦合的變遷過程,具有復雜性與特殊性。改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu),需要破除以二元結(jié)構(gòu)為基礎的制度安排,跳出現(xiàn)有制度安排以二元結(jié)構(gòu)為基礎的悖論,實施制度安排創(chuàng)新,促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

一、從行政主導到市場主導的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式

1.行政主導型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式的形成。首先,中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成是計劃經(jīng)濟體制與國家發(fā)展戰(zhàn)略的選擇[1]。20世紀50年代,新中國建立之初,我們?nèi)匀皇且粋€貧窮落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家,人民迫切希望改變一窮二白的狀況,實現(xiàn)民族振興,而重工業(yè)的快速發(fā)展被當作國家富強的標志,加上當時蘇聯(lián)在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下實現(xiàn)工業(yè)化的成功對中國具有強烈的示范效應。因此,國家根據(jù)當時的政治和經(jīng)濟實際情況,實施了偏好重工業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)、全面支持工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略,相應的制度安排是對資源實行集中計劃配置。國家以法令的方式自上而下推行城鄉(xiāng)分割的二元管理體制,使生活資料供應、勞動就業(yè)、社會保障、財政投資等制度安排全面偏向城市,使農(nóng)村基礎設施、教育等方面的投入不足,造成農(nóng)村與城市在經(jīng)濟、社會發(fā)展等各個方面的差距越來越突出。同時,農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)民不得不付出相對較高的價格購進工業(yè)品支持工業(yè)發(fā)展,而農(nóng)產(chǎn)品卻受到規(guī)定價格的限制,以工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”的方式從農(nóng)業(yè)和農(nóng)民身上提留積累,全面支持重工業(yè)發(fā)展。正是伴隨著計劃經(jīng)濟體制的形成過程,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制度也內(nèi)生地形成了。當然,選擇優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略并非僅為中國采用,也不單是實行社會主義制度的必然結(jié)果,它普遍存在于后發(fā)展中國家,充分體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)主義的思路。其次,中國城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu),源于以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)分割制度。新中國建立之初,戶籍制度的最直接的目標一般被認為是為了維持社會的秩序,即新政權(quán)試圖通過一種有效的制度安排,營造一種“人工維持的秩序”,以確立新興民族國家的安全與穩(wěn)定。1953年全國糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的實施,使糧食生產(chǎn)和分配問題開始與戶籍制度聯(lián)系起來。為了增加糧食生產(chǎn)和供應,政府決策者期望能夠把農(nóng)民留在土地上,以確保農(nóng)村有足夠多的勞動力。1958年國務院頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》,規(guī)定戶口的遷移不僅需要遷出地政府機關(guān)的審批意見,更重要的是需要遷入地的政府機關(guān)或主管部門的審批意見。由此,戶籍真正開始成為一種限制城鄉(xiāng)人口的遷移的制度的管理工具[2]。此外,該制度還明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶籍,并在生活資料供應、勞動就業(yè)、社會保障、人口流動等方面進行了區(qū)別與限制。除戶籍制度外,國家在糧油及副食品供應制度、勞動用工制度和社會保障制度等方面也頒布了一系列的政策和法令,把城市人口和農(nóng)村人口分割開來,所有這些政策與法規(guī)最終形成了具有中國特色的工人與農(nóng)民“身份”封閉、城市與鄉(xiāng)村互相割裂的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)。所以說,中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的核心,是以戶籍制度為代表,主要包括戶籍、土地、社會保障與就業(yè)制度等制度的集合。

2.市場主導型的二元結(jié)構(gòu)模式的形成。經(jīng)濟的市場化,促使行政主導型的二元結(jié)構(gòu)功能在逐步弱化,同時,一種市場主導型的二元結(jié)構(gòu)開始形成。其主要表現(xiàn)是,城市和農(nóng)村之間的聯(lián)系越來越少,農(nóng)村對城市的依賴性越來越強,而城市對于農(nóng)村的依賴性越來越小;城市對農(nóng)村資源具有很強的吸納性,城市越來越與國際市場聯(lián)系并成為一個體系,農(nóng)村在這個體系中越來越不重要。任何國家在現(xiàn)代化、工業(yè)化的過程當中都要經(jīng)歷這樣一個對農(nóng)業(yè)依賴性降低的過程。伴隨經(jīng)濟的發(fā)展,生活水平的提高,城市居民用來購買農(nóng)產(chǎn)品和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)品的支出比例越來越小,在這種情況下,因行政型的二元結(jié)構(gòu)的存在,盡管農(nóng)村剩余勞動力被釋放出來,并最終形成史無前例的人口流動大潮,但傳統(tǒng)戶籍制度的存在和以戶籍為基礎的城市社會保障與福利體制又使大量農(nóng)村流動人口成為既沒有長期勞動合同又未被城市社會保障體系所覆蓋的生存于正規(guī)體制之外的就業(yè)群體,其主體是大量的非正規(guī)就業(yè)者。讓眾多的農(nóng)村勞動力工作、生活在傳統(tǒng)的城市體制之外,是對農(nóng)村人口的一種剝奪,是一種制度公正的逆向選擇。

3.復合型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式。這是行政主導性與市場主導性二元結(jié)構(gòu)的疊加。在行政主導型的二元結(jié)構(gòu)依然存在,一系列原有體制的制度安排依然發(fā)揮作用的同時,市場配置資源的功能日益增強,市場機制的作用日益顯現(xiàn)。但行政主導型二元結(jié)構(gòu)具有很強的路徑依賴,難以在短期內(nèi)打破。比如我國的戶籍制度,它不僅僅是一種人口管理制度,更是與一系列成文與不成文的法律制度、政治環(huán)境及社會福利緊密結(jié)合的。在現(xiàn)行戶籍制度下,城市人口享有許多與生俱來的福利,這些福利是通過相關(guān)社會政策和城市戶口結(jié)合在一起的。盡管在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下,戶籍制度立足的根基已經(jīng)有所松動,并且近年來在某些領(lǐng)域進行了若干改革的嘗試,但迄今為止,以戶口為基礎的人口管理制度仍然是將勞動用工、住房、醫(yī)療、教育等公民權(quán)益同戶口性質(zhì)掛鉤的,使城市戶口成為“身份”和“福利保障”的象征。與城市戶籍人口相比,外來流動人口在社會保障、社會福利和公共服務方面存在較大差距。農(nóng)村流動人口可以進城打工,而不能在城市落地。戶籍制度造成的社會福利壁壘,人為地在城市內(nèi)部劃分出“本地人”和“外地人”兩大群體,由此形成城鄉(xiāng)二元體制之外的城市內(nèi)的二元社會結(jié)構(gòu),阻礙了流動人口對城市社會經(jīng)濟資源和發(fā)展成果的分享[4]。我們不能把城鄉(xiāng)之間的差距都歸罪于戶籍制度,但戶籍制度至少是加劇了這種差別。如經(jīng)濟收入差別,城鎮(zhèn)居民的年平均收入一般為農(nóng)村居民年均收入的3～8倍;消費水平差別,城鎮(zhèn)居民平均每人的消費性支出約為農(nóng)村居民平均消費性支出的4～6倍;教育水平差別,由于辦學條件、教師素質(zhì)、教育投資等方面的不同,一般來說大城市優(yōu)于中小城市,中小城市優(yōu)于城鎮(zhèn),城鎮(zhèn)優(yōu)于集鎮(zhèn),集鎮(zhèn)又優(yōu)于農(nóng)村,而在目前的教育體制中,以戶口所在地為基礎招收學生無形中更加強了城鎮(zhèn)居民的特權(quán)。此外,城市居民在其他方面也享有農(nóng)村居民難以比擬的優(yōu)越性,如生活能源、交通郵電、商品供應、社會服務、文化娛樂以及醫(yī)療保險等[4]。

兩種類型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)疊加,不僅加深了城鄉(xiāng)之間的差距,而且使這樣的一種狀況轉(zhuǎn)移到城市的內(nèi)部,形成了我們通常所講的由流動人口、農(nóng)民工和城市當中的其他居民所形成的新二元結(jié)構(gòu)。由兩個二元結(jié)構(gòu)的疊加所造成的巨大的城鄉(xiāng)差距,反映到城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu),就是初級勞動力市場和次級勞動力市場的疊加,兩個市場之間的差距很大。我們以為只要通過市民化,給農(nóng)民解決了城市的戶口,解決了其身份問題,就解決了福利、產(chǎn)業(yè)工人化的問題,但事實是初級勞動力市場的價格和次級勞動力市場的價格差距,使得在進入城市的農(nóng)民中,從次級勞動力市場獲得收入的這部分人幾乎完全無法承擔城市生活的費用和在城市生活的代價。由此形成了城市和農(nóng)村之間一種新的二元結(jié)構(gòu)形式,這種二元結(jié)構(gòu)主要不是由人為的制度造成的,而是由市場造成的。兩種類型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的疊加,既造成了城鄉(xiāng)之間的社會斷裂,擴大了城鄉(xiāng)之間的差距,又加劇了社會沖突與社會矛盾。現(xiàn)在,越來越多的農(nóng)村人口流出鄉(xiāng)村卻又難以被城市接受,往往成為社會管理體系中最薄弱的環(huán)節(jié),特別是在宏觀經(jīng)濟不景氣時期,如果尋找工作失敗或失業(yè),他們很容易演變?yōu)椤坝蚊瘛?成為社會的“不安定”因素[5]。農(nóng)民工二代(即進城流動人口的子女)中的很大比例從小就生活在流入地城市,已經(jīng)對上一代所在的鄉(xiāng)村缺乏認同感,卻又不被生活于其中的城市所接納,融入社會的難度比較大,其群體行為以及對社會的不滿情結(jié)更容易成為城市生活安全穩(wěn)定的隱患。

二、解除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與制度公正的選擇

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解構(gòu),將是一個長期的、復雜的歷史過程。這一過程的邏輯起點是消除城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展中的逆向制度安排。城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實,要求政府政策從依賴于經(jīng)濟增長型轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?制度公正)型,在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架中真正確立城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的目標。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新,不僅需要放在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局中重新設計和安排,而且需要按照中央“在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面……促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動,推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合”[6]的要求,保障城鄉(xiāng)在戶籍、社會保障、勞動就業(yè)、教育制度等方面的公正。

1.實現(xiàn)城市與農(nóng)村利益、城市居民與農(nóng)村居民利益的統(tǒng)籌。推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程涉及農(nóng)民群體和非農(nóng)民群體現(xiàn)在和未來的發(fā)展權(quán)益的調(diào)整,涉及農(nóng)民工市民化的權(quán)益保障和獲得相應保障時的利益交換問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須進行“綜合配套改革”,實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度,推進相關(guān)配套改革,消除勞動力戶籍因素造成的就業(yè)歧視現(xiàn)象,將農(nóng)民工子女納入正規(guī)的義務教育體系,全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的居民最低生活保障制度。戶籍制度改革雖然不能解決與流動人口有關(guān)的所有問題,但可以使部分流動人口在社會保障等方面受益,有助于社會和諧的實現(xiàn)和城鄉(xiāng)差距的縮小。解決農(nóng)民工完全的市民待遇,是一個非常復雜的問題?？赡苄枰麄兎艞壴谠幼〉氐囊恍?quán)利,如土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村社會保障權(quán)、計劃生育權(quán)等。如果他們既擁有在城市的各項權(quán)利,也不放棄在原居住地的權(quán)利,對城市居民來講,也是一種不公平。對已經(jīng)長期在流入地工作、生活并成為事實上的常住人口的那部分人口或“新市民”來說,解決其戶籍問題,不僅能使他們在就業(yè)、社會保障、子女教育等方面獲得公平合理的市民待遇,更能使他們積極地融入城市生活。對于具備流動能力和正在流動的那部分人群,戶籍改革將給他們選擇的權(quán)利。這是建立開放的城鄉(xiāng)發(fā)展機制、避免城鄉(xiāng)差距不斷擴大的必要措施,是實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口和勞動力合理流動、加速城市化進程的前提條件。因此,只有拆除一些城鄉(xiāng)戶籍的藩籬,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全新的戶籍制度,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展才有可能,才有希望。進行戶籍制度創(chuàng)新要從兩個方面著手:一是淡化城市偏向,使戶籍與其所享受的福利待遇逐步分離,削弱其吸引力;二是加大力度放寬農(nóng)村戶口遷向城鎮(zhèn)的限制,先從小城鎮(zhèn)再到中小城市,最后到大城市,逐步推廣以公民住房及生活基礎為落戶標準的戶籍遷移辦法。同時在中小城市探索建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度,將進城農(nóng)民工作為市民管理,在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、最低生活保障以及住房等方面逐步讓他們享受市民待遇,從制度上保障農(nóng)民工進得來、留得住。盡快建立針對農(nóng)民工的低保制度,將已經(jīng)在城市落戶并將承包土地一次性出讓的農(nóng)民納入城市最低生活保障的范圍。只有這樣,才能徹底打消進城農(nóng)民的顧慮,農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移才會穩(wěn)定。

2.建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務保障體系。解除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),應該從制度安排入手,通過增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距等措施,構(gòu)建以保護和發(fā)展農(nóng)民利益為導向的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制與機制。首先應打破公共服務產(chǎn)品供給方面的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”,形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局,有效解決城鄉(xiāng)基本公共服務供給非均衡的問題,推動城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。其次,要不斷提高政府公共財政和提供公共服務的能力,從而為農(nóng)村人群提供良好的社會福利和保障,推行農(nóng)村社區(qū)化服務,把更多的財政資金投向公共服務領(lǐng)域,投向公共服務薄弱的農(nóng)村、基層和困難群眾,并形成長效機制。要完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)促進體系和社會保障體系,把城鄉(xiāng)就業(yè)人口全部納入就業(yè)目標統(tǒng)籌安排,建立城鄉(xiāng)人力資源市場,加大職業(yè)培訓力度,實施免費培訓,盡量保障農(nóng)民就業(yè),為他們“造飯碗”,同時,要加大對農(nóng)村基本公共產(chǎn)品的投入,彌補農(nóng)村公共配套服務的欠賬。為農(nóng)村、農(nóng)民提供公共產(chǎn)品與公共服務就是為農(nóng)民減負;縮小城鄉(xiāng)公共服務水平的差距,就是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距與生活差距。

3.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán),建立城鄉(xiāng)共享土地的收益分配機制。土地制度是農(nóng)村的基礎制度,推進土地管理制度改革,要在堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節(jié)約用地制度的前提下,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。首先,應完善農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利制度,穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)并依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項權(quán)利。其次,要完善土地流轉(zhuǎn)制度,鼓勵農(nóng)民走向規(guī)?；?jīng)營,在政策上對他們進行傾斜,在資金鏈上加大扶持力度。應建立農(nóng)村土地交易市場,積極探索農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式,允許農(nóng)村集體土地的建設用地進入市場出售、轉(zhuǎn)讓、贈予、交換、作價人股等,以促使農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,理順利益分配機制,解決農(nóng)民的未來出路。土地的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益需要農(nóng)民與政府共享。再次,加快土地流轉(zhuǎn)的長效機制的建立,有效地解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)、收益和生活保障問題。必須從制度上保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益,積極探索對被征地農(nóng)民公平和合理的補償辦法,保證失地農(nóng)民就業(yè)有出路、生計有保障。最后,在土地流轉(zhuǎn)和置換過程中,要確保農(nóng)民的利益不受損害。要充分運用市場機制去配置土地資源,對各類經(jīng)營用地,可以招標、拍賣等公開、公平、公正的方式實現(xiàn)用途轉(zhuǎn)換,充分發(fā)揮土地資源的潛力和優(yōu)勢。由于農(nóng)民的承包地具有生產(chǎn)資料和生活資料的雙重性質(zhì),因而政府不僅要考慮其一定的經(jīng)濟補償和農(nóng)民市民化后的未來發(fā)展與社會保障問題,而且還需要研究“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“城市反哺農(nóng)村”機制建設中各方面利益的統(tǒng)籌兼顧問題,通過建立一套行之有效的制度,保障城鎮(zhèn)化的規(guī)范化操作,保障農(nóng)民利益不受侵害,確保解決農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化之后“人往哪里去”的問題,即解決就業(yè)保障問題。

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The Transformation on Models of Dual Urban-Rural Structureand the Fairness of System Arrangement——The Path Analysis of the Evolution of Dual Urban-Rural Structure in China

HE Li-sheng
(China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China)

Along with the economic system transformation,the administration-oriented f unction associated with the dual urban-rural system model is weakening while the market-oriented function is gradually strengthening.In the transition period,accumulated effects of the administration-oriented and market-oriented dual systems has not only made dual-system model in China very complicated,but also resulted in dual structurein urban areas.To solve theproblems associated with dual urban-rural structure in China,it is necessary to make system innovation,to ensure fairness of urban-rural system,and to enable a coordinated urban-rural development.

Administration-Oriented;Market-Oriented;Urban-Rural Separation;Dual Structure;System Arrangement

文獻標識碼:A 文章編號:1000-2359(2010)04-0057-04

何立勝(1963-),男,河南太康人,經(jīng)濟學博士,中國浦東干部學院科研部教授,博士生導師,主要從事制度經(jīng)濟學與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學研究。

中共上海市委宣傳部中國特色社會主義理論創(chuàng)新基地與中國浦東干部學院長三角研究重點課題研究成果

2010-05-01

[責任編輯 迪 爾]