[摘要]建制鎮(zhèn)在中國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中具有特殊而重要的地位。目前,民族地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模普遍偏小,建制鎮(zhèn)密度低,鎮(zhèn)間聯(lián)系程度弱;近十年來,民族地區(qū)人口產(chǎn)業(yè)和職業(yè)結(jié)構(gòu)具有逆向調(diào)整趨勢;建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施雖有改進(jìn),但總體上建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后,有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大,與東部地區(qū)和中部地區(qū)比較差距就更大;人員從業(yè)依然以農(nóng)業(yè)為主,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低;建制鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚帶動功能弱,難以帶動鎮(zhèn)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;雖然農(nóng)業(yè)依然是民族地區(qū)建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和主體,但農(nóng)業(yè)投資不足。為讓民族地區(qū)建制鎮(zhèn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚帶動功能,各級政府應(yīng)充分重視建制鎮(zhèn)的建設(shè),首先要提升建制鎮(zhèn)規(guī)劃水平,發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用和法治作用,確保建制鎮(zhèn)建設(shè)健康有序發(fā)展;其次,根據(jù)民族地區(qū)的具體實際調(diào)整行政區(qū)劃,對于巨型鎮(zhèn)和大型鎮(zhèn),可以考慮設(shè)市和自治市;第三,多渠道籌集資金,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);第四,把建制鎮(zhèn)建設(shè)同產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來,發(fā)揮建制鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚帶動功能,提升其自我發(fā)展能力,使一些建制鎮(zhèn)形成新的經(jīng)濟(jì)增長極,從而振興地方經(jīng)濟(jì);第五,以加快土地、戶籍等體制改革為突破口,加快體制機(jī)制創(chuàng)新,激發(fā)建制鎮(zhèn)發(fā)展的活力。
[關(guān)鍵詞]民族地區(qū);建制鎮(zhèn);城鎮(zhèn)化;經(jīng)濟(jì)發(fā)展
中圖分類號:F127.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
文章編號:1674-9391(2015)01-0027-12
建制鎮(zhèn)是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的一級行政區(qū)域,包括縣(市)人民政府駐在鎮(zhèn)。根據(jù)《統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》(國務(wù)院于2008年7月12日國函[2008]60號批復(fù)),鎮(zhèn)區(qū)是指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn),政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會和其他區(qū)域。在中國的城鎮(zhèn)化過程中,建制鎮(zhèn)作為一種重要的城鎮(zhèn)化模式,具有重要的作用。據(jù)第6次人口普查統(tǒng)計,2010年的6.7億城鎮(zhèn)人口中,鎮(zhèn)區(qū)人口2.7億,占39.7%。位于西部地區(qū)的民族地區(qū),鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)率更高,如內(nèi)蒙古為41.6%,廣西54.6%,貴州52.8%,云南60.4%,西藏60%,青海45.6%,寧夏31.9%,新疆35%[1]。因此,小城鎮(zhèn)建設(shè)在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中具有十分重要的意義。但是,在民族地區(qū)的建制鎮(zhèn)中,一些建制鎮(zhèn)規(guī)模小,布局比較分散,經(jīng)濟(jì)集聚功能差,對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支撐、帶動作用有限。如何推動小城鎮(zhèn)在民族地區(qū)后發(fā)趕超和發(fā)展轉(zhuǎn)型中發(fā)揮作用,是民族地區(qū)各級地方政府應(yīng)特別關(guān)注的。
本文基于對民族八省區(qū)建制鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析,研究了民族地區(qū)建制鎮(zhèn)的特點及在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用和存在的問題,并據(jù)此提出一些政策建議。
一、建制鎮(zhèn)的數(shù)量與分布
(一) 建制鎮(zhèn)的數(shù)量和分布
據(jù)統(tǒng)計,2002年民族八省區(qū)有鎮(zhèn)3109個, 2012年增長到3234個,建制鎮(zhèn)數(shù)量增長率為4.02%,同期全國鎮(zhèn)數(shù)由20601個變化為19881個,增長率為-3.49%。民族八省區(qū)建制鎮(zhèn)數(shù)量占全國比重由2002年的15.09%,上升到2012年的16.27%。分地區(qū)看,內(nèi)蒙古、廣西增長率為負(fù),分別為-2.58%和-4.67%,其余地區(qū)增長率為正,其中貴州為4.59%,云南為10.39%,西藏沒變化,青海增長率為20%,寧夏為29.49%,新疆為14.41%(參見表1)。
從鎮(zhèn)的分布密度看,2012年全國每萬平方公里有20.71個鎮(zhèn),民族八省區(qū)平均為5.77個/萬平方公里,其中貴州最高,達(dá)41.38個/萬平方公里,其次是廣西,30.09個/萬平方公里,最低的是西藏,1.16個/萬平方公里,新疆1.6個/萬平方公里,青海1.92個/平方公里。根據(jù)第6次人口普查,2010年全國鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模為1.37萬人,民族八省區(qū)平均為1.22萬人。
西藏、青海、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū),由于地域遼闊,鎮(zhèn)間平均距離大,而廣西、貴州、云南等地,雖然鎮(zhèn)間平均距離不大,但這些地區(qū)地表結(jié)構(gòu)復(fù)雜,地勢起伏大,山高谷深,鎮(zhèn)間的實際距離也很大,鎮(zhèn)間聯(lián)系程度比較弱,影響了這些地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
(二)建制鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)化
據(jù)第6次人口普查,2010年全國城鎮(zhèn)化率為50.27%,其中市的貢獻(xiàn)率(市人口/城鎮(zhèn)人口)為60.26%,鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)率(鎮(zhèn)人口/城鎮(zhèn)人口)為39.74%。因此,中國主要由市容納了城鎮(zhèn)人口。民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率為40.06%,其中市的貢獻(xiàn)率為50.4%,鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)率為49.6%,但各地區(qū)變化差異很大,如寧夏、新疆、內(nèi)蒙古和青海,市容納了超過一半以上的城鎮(zhèn)人口,而云南、貴州、廣西、西藏則一半以上的城鎮(zhèn)人口居住在鎮(zhèn)(表2)。比較靜態(tài)地看,2000~2010年,全國新增的城鎮(zhèn)人口中,城市占52.61%,鎮(zhèn)占47.39%;同期民族地區(qū)新增城鎮(zhèn)化人口中,城市占42.31%,鎮(zhèn)占57.69%,民族八省區(qū)中云南、西藏、廣西、貴州、青海等地區(qū)新增城鎮(zhèn)人口,一半以上在鎮(zhèn),個別地區(qū)超過70%,內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等地區(qū)的新增城鎮(zhèn)人口主要在市(表2)。
從市、鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)和城鎮(zhèn)化率的關(guān)系看,2010年普查數(shù)據(jù)表明,城鎮(zhèn)化率高的地區(qū),市容納人口的比例高(圖1A)。圖1顯示,隨著城鎮(zhèn)化率的提高,城區(qū)吸納人口的能力越強(qiáng),鎮(zhèn)區(qū)對人口的集聚功能越弱。大陸31個省、自治區(qū)、直轄市的基本類型如表3。
另一方面,如果考察2000~2010年城鎮(zhèn)化率的變化與市、鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)化的邊際貢獻(xiàn),如圖1B所示,城鎮(zhèn)化率變化與鎮(zhèn)的邊際貢獻(xiàn)呈現(xiàn)出正相關(guān)性,而與市的邊際貢獻(xiàn)呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)性,這在一定程度上說明,未來民族地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中,鎮(zhèn)的作用將愈顯突出。
(三)建制鎮(zhèn)的區(qū)域差異
民族地區(qū)各省區(qū)內(nèi)部建制鎮(zhèn)區(qū)域差異明顯。例如,按行政區(qū)域面積計,內(nèi)蒙古最大的建制鎮(zhèn)行政區(qū)域面積最大的是阿拉善右旗阿拉騰敖包鎮(zhèn),行政區(qū)域面積達(dá)到2866500公頃,最小的是包頭市昆都侖區(qū)昆河鎮(zhèn),只有1650公頃,前者是后者的1737倍;西藏行政區(qū)域面積最大的建制鎮(zhèn)是安多縣雁石坪鎮(zhèn),面積達(dá)941338公頃,而最小的洛隆縣孜托鎮(zhèn),只有1209公頃;其余省區(qū)的情況基本類似。表4給出了民族八省區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口的差異情況,鎮(zhèn)區(qū)人口最少的廣西桂林市雁山區(qū)柘木鎮(zhèn),只有21人,人口最多的建制鎮(zhèn)是內(nèi)蒙古的準(zhǔn)格爾旗薛家灣鎮(zhèn),人口達(dá)到13萬多人,建制鎮(zhèn)間的差異由此可見一斑。民族八省區(qū)分地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模排序如圖2所示。
二、建制鎮(zhèn)的人口特征
(一)人口的增長
根據(jù)第6次人口普查,2010年全國總?cè)丝?3.33億人,其中鎮(zhèn)人口2.66億,占總?cè)丝?9.98%;同年民族八省區(qū)總?cè)丝?.88億,占全國總?cè)丝诘?4.12%,其中鎮(zhèn)人口3739萬人,占民族八省區(qū)總?cè)丝诘?9.87%,占全國鎮(zhèn)人口的14.04%。第5次人口普查表明,全國有鎮(zhèn)人口1.66億,占總?cè)丝诘?3.37%;同年民族八省區(qū)鎮(zhèn)人口為2318萬,占總?cè)丝诘?3.16%。2000~2010年間,鎮(zhèn)人口增長率,全國為60.26%,民族八省區(qū)為61.32%,快于全國水平。鎮(zhèn)人口的增長來源于三個方面,一是鎮(zhèn)人口的自然增長,二是遷移增長,三是行政區(qū)劃調(diào)整,原來為鄉(xiāng),調(diào)整為鎮(zhèn),鄉(xiāng)人口變?yōu)殒?zhèn)人口,這在某些地區(qū)成為鎮(zhèn)人口增長的主要方面,圖3顯示的是2002~2010年鎮(zhèn)數(shù)的增長率和2000~2010年鎮(zhèn)人口增長率間的關(guān)系,發(fā)現(xiàn)兩者間有正相關(guān)關(guān)系。
(二)人口結(jié)構(gòu):性別與年齡
首先看鎮(zhèn)人口的性別結(jié)構(gòu)。如表5所示,2010年全國鎮(zhèn)人口性別比為105.32,在合理范圍之內(nèi)。民族八省區(qū)性別比為106.46,也處于正常值內(nèi)。分省區(qū)看,西藏、青海、寧夏三個自治區(qū)鎮(zhèn)人口性別比偏高,西藏最高,達(dá)到115.96,比2000年高出許多,顯然單從鎮(zhèn)人口看,這樣高的性別比是不合理的。
其次看鎮(zhèn)人口的年齡結(jié)構(gòu)。考察人口的年齡結(jié)構(gòu),一般將人口分為0~14歲(15周歲以下,少年兒童組)、15~64歲(65 周歲以下,成年組)和65歲及以上(老年組)三組,據(jù)此劃分出三種基本人口年齡結(jié)構(gòu)類型:年輕型人口、成年型人口和老年型人口。表6計算了全國及民族八省區(qū)鎮(zhèn)人口的年齡分布,可以看出,與2000年比較,無論全國還是民族八省區(qū),鎮(zhèn)人口的老化程度都在提高,根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)在全國鎮(zhèn)人口屬于老年型人口,廣西、新疆、貴州、云南等省區(qū)鎮(zhèn)人口也屬于老年型人口,寧夏、青海、內(nèi)蒙古等省區(qū)鎮(zhèn)人口屬于成年型人口,鎮(zhèn)人口最年輕的是西藏,2010年西藏鎮(zhèn)人口中65歲及以上老年人口占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.3%。
(三)人口結(jié)構(gòu):受教育程度
從人口受教育程度看, 2010年鎮(zhèn)6歲及以上人口受教育程度的結(jié)構(gòu)和15歲及以上人口文盲率如表7所示。可以看出,6歲及以上人口的受教育程度中,小學(xué)和初中的比例最大,大學(xué)??萍耙陨系谋壤汀钠骄芙逃晗蘅?,全國鎮(zhèn)人口平均為9.02年,民族八省區(qū)中,內(nèi)蒙古和新疆高于全國水平,其余地區(qū)低于全國水平,最低的是西藏,為7.88年。技能勞動力(大專及以上人口)比例,全國為9.33%,民族八省區(qū)除了廣西低于全國外,其余均高于全國或與全國水平持平。15歲及以上人口中,全國鎮(zhèn)人口的文盲率為3.87%,廣西、新疆、內(nèi)蒙古等低于全國水平,西藏、青海、寧夏、貴州、云南等高于全國水平,西藏最高達(dá)18.32%。
(四)人口結(jié)構(gòu):家庭與民族
家庭是我國最基本的微觀經(jīng)濟(jì)單位,在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著重要的分配、消費、生產(chǎn)、投資和財產(chǎn)繼承的功能。根據(jù)2010年人口普查,全國鎮(zhèn)共有家庭戶7853萬戶,占鎮(zhèn)戶數(shù)的96.05%,家庭戶人口24166萬人,占全國鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.77%,家庭戶平均規(guī)模為3.08人/戶。民族八省區(qū)鎮(zhèn)中,家庭戶占96.45%,家庭戶人口占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2.26%,家庭戶平均規(guī)模為3.11人/戶。分地區(qū)看,各省區(qū)鎮(zhèn)的家庭戶比例分別為:內(nèi)蒙古96.34%,廣西96.97%,貴州97.09%,云南96.15%,西藏94.59%,青海94.18%,寧夏95%,新疆96.22%;家庭戶人口占比為:內(nèi)蒙古91.76%,廣西92.96%,貴州94.28%,云南91.04%,西藏85.85%,青海88.81%,寧夏92.12%,新疆92.85%;平均家庭戶規(guī)模分別為:內(nèi)蒙古2.74,廣西3.34,貴州3.12,云南3.29,西藏2.89,青海3.06,寧夏3.14,新疆2.75。從家庭戶規(guī)模看,除西藏外,都是3人戶的比例最大,2人戶次之,2至3人戶占鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的50%以上(表8)??梢?,4人及以下的小家庭是我國民族地區(qū)鎮(zhèn)的家庭戶的主體。
從家庭戶類型看,2010年,全國及民族地區(qū)鎮(zhèn)均以二代戶的核心家庭為主要家庭形式。從全國看,各類家庭戶所占的比例的排序是:二代戶,占49.64%,一代戶,占33.65%,三代戶,占16.09%,四代戶,占0.62%。民族八省區(qū)的家庭戶類型與全國類似,如圖8所示。
圖8 全國與民族地區(qū)鎮(zhèn)家庭戶類型
資料來源:作者根據(jù)《中國2010年人口普查資料》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。
2010年普查表明,全國有少數(shù)民族人口1.12億人,占總?cè)丝诘?.40%,其中居住在鎮(zhèn)的少數(shù)民族有1900多萬人,占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.15%,占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?7.0%。民族八省區(qū)鎮(zhèn)人口的民族構(gòu)成如圖9所示??梢钥闯觯贁?shù)民族人口構(gòu)成民族八省區(qū)鎮(zhèn)人口的重要部分,例如西藏鎮(zhèn)人口中75.58%為少數(shù)民族;內(nèi)蒙古鎮(zhèn)人口中少數(shù)民族人口占了22.08%,少數(shù)民族人口占內(nèi)蒙古少數(shù)民族人口的24.94%;新疆鎮(zhèn)人口中45%以上是少數(shù)民族;民族八省區(qū)合計,少數(shù)民族人口占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.48%,占八省區(qū)少數(shù)民族總?cè)丝诘?6.16%。
(五)人口結(jié)構(gòu):產(chǎn)業(yè)和職業(yè)結(jié)構(gòu)
在業(yè)人口在不同產(chǎn)業(yè)間的分布及其變化既是人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動力之一,也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的一個重要表征。在我國的人口普查中,16歲及以上人口劃分為經(jīng)濟(jì)活動人口和非經(jīng)濟(jì)活動人口。經(jīng)濟(jì)活動人口包括就業(yè)人口和失業(yè)人口。2010年全國鎮(zhèn)人口中16歲及以上人口占鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0.92%,其中經(jīng)濟(jì)活動人口占16歲及以上人口的67.62%,就業(yè)人口占16歲及以上人口的65.12%。從產(chǎn)業(yè)分布看,就業(yè)人口中第一產(chǎn)業(yè)占32.38%,第二產(chǎn)業(yè)占29.49%,第三產(chǎn)業(yè)占38.13%。各地區(qū)就業(yè)人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如表9。表9同時列出了2000年人口普查時鎮(zhèn)就業(yè)人口的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。與2000年比較,發(fā)現(xiàn)民族八省區(qū)鎮(zhèn)就業(yè)人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有逆向調(diào)整趨勢。例如廣西鎮(zhèn)就業(yè)人口中第一產(chǎn)業(yè)的比重由2000年的41.11%上升到2010年的46.17%,第二產(chǎn)業(yè)變化不大,第三產(chǎn)業(yè)由2000年的41.35%下降到2010年的36.43%。造成此種趨勢的一個主要因素是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來,在民族地區(qū)實際上發(fā)生了制造業(yè)向城市的集聚,產(chǎn)生了鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村的去制造業(yè)化現(xiàn)象。
人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)是指全部就業(yè)人口中從事各類職業(yè)的人口的比例,反映了一個人口群體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,同時也反映了勞動者所處的社會地位和社會境遇[5]。表10給出了全國與民族八省區(qū)鎮(zhèn)就業(yè)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)??梢钥闯?,2010年與2000年比較,鎮(zhèn)就業(yè)人口中,腦力勞動(國家機(jī)關(guān)、黨群組織、企業(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人,專業(yè)技術(shù)人員,辦事人員和有關(guān)人員)職業(yè)比重下降,而體力勞動職業(yè)的比重上升,也是呈現(xiàn)出逆向調(diào)整趨勢。和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢一樣,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是城市化的推進(jìn),城市成為人才集聚的高地,而處于與鄉(xiāng)村緊密集合的鎮(zhèn),在產(chǎn)業(yè)和人才集聚方面處于不利地位。
三、建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)特征
(一)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
建制鎮(zhèn)行政區(qū)域包括鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村,鎮(zhèn)區(qū)設(shè)居民委員會,鄉(xiāng)村設(shè)村民委員會。據(jù)統(tǒng)計,在建制鎮(zhèn)的村民委員會中,2011年全國有99.8%的村通電,99.48%的村通電話,99.38%的村通公路,通有線電視的村占79.15%,通自來水的村占74.36%,38.84%的村垃圾集中處理,人均用電1076.67千瓦小時,公路密度為0.56公里/平方公里;同年民族八省區(qū)的數(shù)據(jù)是:98.5%的村通電,96.81%的村通電話,97.7%的村通公路,56.61%的村通有線電視,70.91%的村通自來水,17.1%的村垃圾集中處理,人均用電317.1千瓦小時,每平方公里有公路0.2公里??梢钥闯?,民族地區(qū)建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村中,有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大,與東部地區(qū)和中部地區(qū)比較差距就更大,民族八省區(qū)內(nèi)部建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差異顯著(表11)。
(二)勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)
從勞動力就業(yè)情況看,2011年全國建制鎮(zhèn)從業(yè)人員中,第一產(chǎn)業(yè)占43.67%,第二產(chǎn)業(yè)占29.68%,第三產(chǎn)業(yè)占26.65%,第二和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)合計占56.33%;民族八省區(qū)的就業(yè)結(jié)構(gòu)是:第一產(chǎn)業(yè)占61.17%,第二產(chǎn)業(yè)占16.3%,第三產(chǎn)業(yè)占22.53%。因此,民族地區(qū)建制鎮(zhèn)從業(yè)人員中依然是第一產(chǎn)業(yè)為主,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重不足40%,特別是第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低。
(三)經(jīng)濟(jì)活動的集聚
鎮(zhèn)對經(jīng)濟(jì)活動的集聚能力對于鎮(zhèn)域的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化有重要作用。表13給出了反映鎮(zhèn)集聚能力的相關(guān)指標(biāo),特別是每萬人企業(yè)數(shù)和二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)區(qū)位商,可以直接反映經(jīng)濟(jì)活動的集聚水平[6]。全國鎮(zhèn)每萬人擁有全部企業(yè)數(shù)是92.7個,工業(yè)企業(yè)數(shù)36.65個,民族八省區(qū)對應(yīng)的數(shù)據(jù)分別為63.14個和13.49個,分地區(qū)看均低于全國水平,更低于東部和中部水平;二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)區(qū)位商除東部地區(qū)鎮(zhèn)大于1外,其余地區(qū)均小于1,民族地區(qū)平均只有0.69,所以與全國平均水平比較,民族地區(qū)鎮(zhèn)對經(jīng)濟(jì)活動的集聚能力低,難以帶動鎮(zhèn)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(四)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與投資
鎮(zhèn)一頭連著鄉(xiāng)村,另一頭連接城市,在現(xiàn)階段,鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)依然是多數(shù)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和主體。這可從圖10中看出。圖10繪出的是建制鎮(zhèn)的年末耕地面積、有效灌溉面積、農(nóng)作物播種面積、糧食播種面積在各地區(qū)的比重。從全國看,鎮(zhèn)的耕地面積占全國耕地總面積的一半以上,達(dá)到53.33%,有效灌溉面積占全國總的有效灌溉面積的60.33%,農(nóng)作物播種面積占全國的66.98%,糧食播種面積占全國的68.45%。民族八省區(qū)中,耕地面積占八省區(qū)總耕地面積的43.68%,有效灌溉面積占46.07%,農(nóng)作物播種面積占56.52%,糧食播種面積占58.96%,各地區(qū)的情況如圖10所示。顯然,農(nóng)業(yè)依然是建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和主體。
圖10 全國及民族地區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的地位
資料來源:作者根據(jù)《中國建制鎮(zhèn)統(tǒng)計年鑒》(2012)相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。
2011年全國建制鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額占全社會固定資產(chǎn)投資的31.57%,占城鎮(zhèn)投資的32.52%,因此從全國看,建制鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資占全國總的固定資產(chǎn)投資不到1/3。從民族八省區(qū)看,建制鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額占八省區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資的24.59%,占城鎮(zhèn)投資的25.49%,各地區(qū)差異顯著,例如西藏建制鎮(zhèn)完成的固定資產(chǎn)投資只占全社會和城鎮(zhèn)的1.42%,廣西建制鎮(zhèn)完成的固定資產(chǎn)投資占全社會和城鎮(zhèn)的比例最高,分別為45.84%和48.32%。
雖然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對建制鎮(zhèn)很重要,但從農(nóng)業(yè)投資占鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資比重看,農(nóng)業(yè)投資顯然不足,全國只有5.19%,民族地區(qū)平均6.1%,最高的云南,也只有9.47%(圖11)。
圖11 全國及民族地區(qū)建制鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資比例(2011年)
資料來源:作者根據(jù)《中國建制鎮(zhèn)統(tǒng)計年鑒》(2012)相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。
四、結(jié)論與政策建議
建制鎮(zhèn)建設(shè)是我國少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)。目前,民族地區(qū)建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模普遍偏小,如鎮(zhèn)區(qū)人口在5000以下的建制鎮(zhèn),內(nèi)蒙古有317個,占建制鎮(zhèn)總數(shù)的65%以上,廣西有398個,占53%以上,貴州有407個,占59%以上,云南292個,占51%以上,西藏74個,占54%以上,青海93個,占72%以上,寧夏60個,占60%,新疆190個,占67%以上。本文的研究表明,民族地區(qū)建制鎮(zhèn)密度低,鎮(zhèn)間聯(lián)系程度弱;近10年來,民族地區(qū)人口產(chǎn)業(yè)和職業(yè)結(jié)構(gòu)具有逆向調(diào)整趨勢;建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施雖有改進(jìn),但總體上建制鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后,有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大,與東部地區(qū)和中部地區(qū)比較差距就更大;民族地區(qū)建制鎮(zhèn)從業(yè)人員中依然是第一產(chǎn)業(yè)為主,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重不足40%,特別是第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低;建制鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚帶動功能弱,難以帶動鎮(zhèn)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;雖然農(nóng)業(yè)依然是民族地區(qū)建制鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和主體。但農(nóng)業(yè)投資不足。
經(jīng)濟(jì)活動在空間上的集聚所帶來的報酬遞增和正外部性是欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力[7][8]。為讓民族地區(qū)建制鎮(zhèn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚帶動功能,各級政府應(yīng)充分重視建制鎮(zhèn)的建設(shè),首先要提升建制鎮(zhèn)規(guī)劃水平,發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用,確保建制鎮(zhèn)建設(shè)健康有序發(fā)展。建制鎮(zhèn)的規(guī)劃決策要科學(xué),內(nèi)容要客觀,程序要民主、公正,規(guī)劃經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),就具有法律效力,任何人不得隨意更改,這樣才可能做到建制鎮(zhèn)的發(fā)展健康有序。
其次,根據(jù)民族地區(qū)的具體實際調(diào)整行政區(qū)劃。如前所述,民族地區(qū)建制鎮(zhèn)規(guī)模相差很大,有的鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬人,對于這些巨型鎮(zhèn)和人口在5萬人以上的大型鎮(zhèn),可以考慮設(shè)市。在自治州這一級,可否考慮設(shè)自治市[9]。
第三,多渠道籌集資金,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級政府每年安排一定的專項資金采取以獎代補(bǔ)的方式支持建制鎮(zhèn)建設(shè);建制鎮(zhèn)的集體存量土地收益,宜全部留給鎮(zhèn)政府,專項用于建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);吸引社會資金參與建制鎮(zhèn)住宅開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);積極爭取國家用于城鎮(zhèn)公益性項目建設(shè)的專款;制定相關(guān)政策,鼓勵金融機(jī)構(gòu)向建制鎮(zhèn)建設(shè)提供中長期貸款。
第四,把建制鎮(zhèn)建設(shè)同產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來,發(fā)揮建制鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚帶動功能,提升其自我發(fā)展能力,使一些建制鎮(zhèn)形成新的經(jīng)濟(jì)增長極,從而振興地方經(jīng)濟(jì)。在民族地區(qū)地廣人稀的區(qū)域布局下,建制鎮(zhèn)相對集聚了一定規(guī)模的人口和產(chǎn)業(yè),本身具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),加之與區(qū)域中心城市和各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的協(xié)作配套,更易于形成區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長極[10]。
第五,以加快土地、戶籍等體制改革為突破口,加快體制機(jī)制創(chuàng)新,激發(fā)建制鎮(zhèn)發(fā)展的活力。深化土地使用制度改革,放開搞活土地二級市場,在堅持土地有償使用和嚴(yán)用途管理的前提下,允許集體土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式直接進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場。加快推進(jìn)戶籍制度改革,對在小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及其共同生活的直系親屬,均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口,享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇。規(guī)范和完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度,積極探索面向農(nóng)業(yè)勞動者的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,全面普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療,深化完善新型農(nóng)村社會救助體系,逐步實現(xiàn)農(nóng)村基本社會保障全覆蓋,從政策面推動建制鎮(zhèn)的健康成長。
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