孫葉平

21世紀(jì)方便旗船制度的新反思＊

孫葉平

船旗國(guó)在確保海上安全和保護(hù)海洋環(huán)境方面發(fā)揮著重要的作用，但方便旗在船旗和船舶之間建立的聯(lián)系十分脆弱，一些登記處甚至允許隱瞞船舶的真正所有人。這使得船旗國(guó)不能真正監(jiān)管船舶的活動(dòng)，方便旗船可以逃避法律的約束。在方便旗制度下，海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)受到挑戰(zhàn)，海上安全受到嚴(yán)重威脅，尤其這一制度可能成為滋生恐怖主義的溫床。針對(duì)這些新問(wèn)題，重點(diǎn)從海洋生態(tài)保護(hù)和海上國(guó)際罪行兩個(gè)新角度對(duì)方便旗制度進(jìn)行審視，進(jìn)而對(duì)船舶登記和管理制度進(jìn)行新的反思，并提出合理的改革建議。

海洋生態(tài)保護(hù)；海上國(guó)際罪行；真正聯(lián)系原則；方便旗船

方便旗船就是在船舶登記開(kāi)放或者寬松的國(guó)家進(jìn)行登記，從而取得該國(guó)國(guó)籍，并懸掛該國(guó)國(guó)旗的船舶。簡(jiǎn)而言之，方便旗船是指懸掛非船主國(guó)家國(guó)旗的船只。低廉的注冊(cè)費(fèi)、低稅甚至免稅以及可隨意雇傭廉價(jià)勞動(dòng)力是船主選擇懸掛他國(guó)國(guó)旗的動(dòng)機(jī)因素。

方便旗船發(fā)展非常迅速，至今約占世界商船總噸位的1/2。［1］依聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNC TAD）的統(tǒng)計(jì)資料，擁有方便旗船的船東主要來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，占全部方便旗船的78%以上，其中美國(guó)占總載重噸的31.7%，希臘占20.7%，中國(guó)香港地區(qū)占16.9%，日本占9.2%，德國(guó)為2.8%，而采用開(kāi)放登記的方便旗船籍國(guó)主要是一些不發(fā)達(dá)國(guó)家，如巴拿馬、利比里亞、塞浦路斯等。［2］

國(guó)際運(yùn)輸工人聯(lián)合會(huì)（ITF）認(rèn)定注冊(cè)船只是否為方便旗船時(shí)會(huì)考慮海外注冊(cè)船只與懸掛國(guó)旗的關(guān)聯(lián)程度以及下列附加標(biāo)準(zhǔn)：一是船旗國(guó)在船只上執(zhí)行國(guó)際最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的能力與主動(dòng)性，其中包括尊重基本人權(quán)與工會(huì)權(quán)利、交往自由以及與正當(dāng)工會(huì)集體談判的權(quán)利。二是根據(jù)批準(zhǔn)與執(zhí)行國(guó)際勞工組織（ILO）公約與建議書(shū)的程度所確定的社會(huì)記錄。三是根據(jù)批準(zhǔn)與執(zhí)行國(guó)際海事組織 （IMO）公約以及由港口國(guó)控制檢驗(yàn)所表明的安全與環(huán)保記錄。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，ITF認(rèn)為現(xiàn)在有32個(gè)國(guó)家為開(kāi)放式登記國(guó)，即方便旗登記國(guó)，具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表1。

表1 開(kāi)放登記國(guó)情況一覽表［3］

方便旗在迅猛發(fā)展的同時(shí)也暴露出許多弊端，如船舶技術(shù)條件相對(duì)較差，安全無(wú)保障；船員工資不高，勞工權(quán)利沒(méi)有保證；船東身份不易確定，海運(yùn)欺詐常有發(fā)生等。［4］在這些傳統(tǒng)弊端之外，方便旗船制度滋生的海洋生態(tài)遭受破壞的問(wèn)題以及海上國(guó)際罪行問(wèn)題備受關(guān)注。一些環(huán)保組織強(qiáng)烈要求對(duì)方便旗船舶加強(qiáng)管理和控制。同時(shí)，為保證國(guó)家安全，防止國(guó)際罪行和恐怖主義，各國(guó)也開(kāi)始從一些新的角度審視方便旗船問(wèn)題。筆者便從這些新角度反思方便旗船制度。

一、方便旗船與海洋生態(tài)保護(hù)

方便旗船籍國(guó)一般都只有寬松的環(huán)境立法，一些國(guó)家甚至根本就沒(méi)有相關(guān)的環(huán)境立法，如赤道幾內(nèi)亞和柬埔寨。因此，在海洋環(huán)境保護(hù)方面，方便旗船事故尤為多發(fā)。比如，在巴拿馬和利比里亞注冊(cè)的Prestige號(hào)油輪和Amoco Cadiz號(hào)油輪的嚴(yán)重泄漏事故，給人們敲響了警鐘。同時(shí)，方便旗船在公海的非法捕撈（Illegal，Unreported and Unregulated fishing，簡(jiǎn)稱(chēng)IUU）行為也引起了環(huán)保組織的強(qiáng)烈抗議，如何通過(guò)控制方便旗船來(lái)限制非法捕撈引起了廣泛的討論。

（一）方便旗船制度與環(huán)境污染問(wèn)題

2002年11月，運(yùn)載了77 000噸原油的Prestige號(hào)油輪在西班牙的加利西亞遭遇風(fēng)暴，導(dǎo)致12個(gè)油罐中的1個(gè)爆裂，船長(zhǎng)擔(dān)心沉船，于是向西班牙救援隊(duì)求助，希望能讓Prestige號(hào)入港，但當(dāng)?shù)卣蚝ε挛廴颈緡?guó)海岸而沒(méi)有同意，船長(zhǎng)只得轉(zhuǎn)而求助法國(guó)和葡萄牙，但仍被拒絕。最終船體被風(fēng)暴截成兩段，2000萬(wàn)加侖的原油傾入大海，西班牙和法國(guó)幾千公里的海岸線、1000多個(gè)海灘受到污染，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、漁業(yè)和旅游業(yè)造成災(zāi)難性后果。根據(jù)Pontevedra經(jīng)濟(jì)學(xué)家委員會(huì)的預(yù)測(cè)，該次總清潔費(fèi)高達(dá)120億美元。該事故在歷史上最昂貴的十大事故中位列第三位。［5］海洋污染可能會(huì)極大破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)，影響依賴(lài)海洋生態(tài)系統(tǒng)國(guó)家的國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)安全。

Prestige號(hào)是在巴哈馬注冊(cè)的方便旗船，由希臘一家機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，船東是利比里亞的一家公司。Prestige號(hào)是一艘擁有26年船齡的單殼油輪，居然在過(guò)去3年中從未接受過(guò)“體檢”。船舶自身的不適合，是發(fā)生災(zāi)難的最主要原因，而究其根本原因在于巴哈馬作為船旗國(guó)對(duì)注冊(cè)船舶管理不善，船只的維修狀況得不到有效監(jiān)管，船舶適航性難以保證。

由于方便旗船籍國(guó)普遍缺乏有效的船舶安全立法，注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)很低，單殼油輪大多懸掛巴拿馬、巴哈馬、利比里亞等國(guó)的方便旗，目的是能夠比較寬松地通過(guò)“安檢”。而單殼油輪的失事率比雙殼油輪高5倍。在超齡油輪、單殼油輪應(yīng)當(dāng)逐漸退出海運(yùn)市場(chǎng)的時(shí)候，方便旗船注冊(cè)地卻為其提供了“再生”的機(jī)會(huì)，而這種機(jī)會(huì)卻可能帶來(lái)無(wú)法估計(jì)的環(huán)境污染問(wèn)題。

面對(duì)這種情況，必須加強(qiáng)對(duì)海運(yùn)業(yè)的監(jiān)管，制定一些關(guān)于運(yùn)輸船舶的強(qiáng)行標(biāo)準(zhǔn)。歐委會(huì)2002年公布的一項(xiàng)方案規(guī)定，舊油輪在15年以上者，將被禁止進(jìn)出歐盟區(qū)域的港口，在2015年之前，單殼油輪必須分年度全部淘汰出海運(yùn)市場(chǎng)。國(guó)際海事組織已要求各國(guó)自1996年開(kāi)始停止建造單殼油輪，且要在2026年之前淘汰單殼油輪。加拿大環(huán)境部長(zhǎng)戴維·安德森呼吁國(guó)際社會(huì)對(duì)掛方便旗的船只嚴(yán)加管制，并要求在必要時(shí)禁止其航行。他建議，Prestige號(hào)油輪沉沒(méi)事件發(fā)生后，國(guó)際石油運(yùn)輸界應(yīng)該全面改革。如果掛某國(guó)方便旗的船只出現(xiàn)了問(wèn)題，各國(guó)港口也應(yīng)該拒絕接納所有懸掛這國(guó)方便旗的船只。這跟如果某個(gè)公司的某艘船只維修不善，則不僅要禁止這艘船，還要禁止該公司所有船只是一個(gè)道理。［6］總之，對(duì)于超期服役或管理不善的船只，必須對(duì)其航行權(quán)加以限制。這要求船旗國(guó)、港口國(guó)協(xié)同努力，分享船只的情況記錄，而國(guó)際海事組織應(yīng)從中協(xié)調(diào)，努力達(dá)成統(tǒng)一的限航標(biāo)準(zhǔn)。

（二）方便旗船制度與非法捕撈

在過(guò)去幾十年中，海洋捕魚(yú)量增長(zhǎng)迅速。根據(jù)聯(lián)合國(guó)農(nóng)糧組織的報(bào)告，海洋捕魚(yú)量已從1950年的2000萬(wàn)噸增長(zhǎng)為8000萬(wàn)噸。［7］如何實(shí)現(xiàn)海洋生物資源的可持續(xù)利用，已成為關(guān)注的焦點(diǎn)。根據(jù)2005年英國(guó)海洋資源評(píng)估小組的報(bào)告，每年非法捕撈的魚(yú)類(lèi)價(jià)值大約12億美元。［8］非法捕撈是對(duì)海洋生物資源的過(guò)度利用，并且會(huì)增加船旗國(guó)監(jiān)管成本。許多國(guó)家積極履行船旗國(guó)的監(jiān)管，但很多方便旗船籍國(guó)卻沒(méi)有相應(yīng)的IUU監(jiān)管制度。［9］方便旗船制度會(huì)使已經(jīng)作出監(jiān)管的船旗國(guó)的努力化為泡影。

1.方便旗船制度為非法捕撈提供便利

1999年法國(guó)捕獲一艘名為Camouco的巴拿馬籍漁船，因其在克羅澤群島附近非法捕撈巴塔哥尼亞齒魚(yú)。巴拿馬成功地要求國(guó)際海洋法庭將其釋放。隨后，這艘漁船改名為Arvisal，并改掛烏拉圭國(guó)旗。2002年1月，一艘澳大利亞籍考察船發(fā)現(xiàn)該船在南極洲東部的普里茲灣附近非法捕魚(yú)，而此時(shí)Arvisal號(hào)宣稱(chēng)自己是毛里塔尼亞籍的Kambott號(hào)。2003年7月，這艘船因?yàn)樵诜▏?guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)凱爾蓋朗島附近非法捕撈巴塔哥尼亞齒魚(yú)而再次被捕，然在被捕時(shí)該船名為Eternal，懸掛荷蘭安的列斯旗。［10］

這些方便旗登記國(guó)一般都沒(méi)有對(duì)非法捕撈的監(jiān)管制度，能夠讓非法捕撈的漁船逃避漁業(yè)法規(guī)的控制，逃避起訴，并隱藏真正的受益人。而且，這艘漁船通過(guò)利用方便旗國(guó)的開(kāi)放登記制度，輕易轉(zhuǎn)變船籍，改頭換面，多次實(shí)施非法捕撈。

2.對(duì)IUU問(wèn)題的管制現(xiàn)狀

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第116條至第119條規(guī)定了各國(guó)在養(yǎng)護(hù)和管理生物資源方面的義務(wù)與合作，但只是泛泛規(guī)定。例如，該公約第117條規(guī)定，所有國(guó)家均有義務(wù)為各該國(guó)國(guó)民采取，或與其他國(guó)家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施。更多具體的IUU監(jiān)管措施都是船旗國(guó)制定的，這也導(dǎo)致監(jiān)管水平參差不齊，使得漁船流往監(jiān)管落后的方便旗國(guó)。

表2是方便旗船2005年和2008年在14個(gè)開(kāi)放式登記處注冊(cè)的漁船的對(duì)比信息。

表2 14個(gè)開(kāi)放式登記處注冊(cè)的漁船信息［11］

從該數(shù)據(jù)中可以看出，注冊(cè)方便旗的漁船的總量在減少，伯利茲、洪都拉斯等地的注冊(cè)漁船急驟縮減，這是全球加強(qiáng)IUU監(jiān)管的結(jié)果，另一方面我們必須看到，柬埔寨、巴拿馬、瓦努阿圖等地的注冊(cè)數(shù)量不減反增。從中反映出一些方便旗國(guó)迫于國(guó)際社會(huì)的壓力，提高了自己對(duì)IUU的監(jiān)管程度，但是，漁船可以很輕松地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌?，轉(zhuǎn)向監(jiān)管程度相對(duì)更低的方便旗國(guó)，尋求自身利益的最大化。環(huán)境正義基金會(huì)希望能夠停止對(duì)漁船授予方便旗，從而有效打擊非法捕撈。這無(wú)異于禁止方便旗船制度，故難以實(shí)現(xiàn)。如何在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識(shí)，如何積極有效地執(zhí)行監(jiān)管，是當(dāng)前需要解決的重要問(wèn)題。

3.監(jiān)管建議

監(jiān)管IUU的關(guān)鍵應(yīng)放在制定明確具體的監(jiān)管措施上，這主要包括以下兩個(gè)方面。

第一，利用遠(yuǎn)程識(shí)別和追蹤系統(tǒng)。根據(jù)海事安全委員會(huì)（MSC）第86次會(huì)議［Maritime Safety Committee（MSC），86th session：27May－5June 2009］的內(nèi)容，從2009年1月1日起，遠(yuǎn)程識(shí)別和追蹤系統(tǒng)將會(huì)在《海上人命安全公約》所有締約方生產(chǎn)和使用。雖然目前還不適用于漁船，但已指明了未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前，自愿性國(guó)際漁業(yè)活動(dòng)監(jiān)視網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)揮積極作用，為調(diào)查IUU提供技術(shù)支持。

第二，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域漁業(yè)管理組織的建設(shè)。打擊非法捕撈從來(lái)不是舉一國(guó)之力就可以實(shí)現(xiàn)的，但達(dá)成全球性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)十分困難，在這種情況下，應(yīng)充分加強(qiáng)區(qū)域漁業(yè)管理組織的建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域合作。在本區(qū)域內(nèi)，形成監(jiān)管共識(shí)，推動(dòng)監(jiān)管技術(shù)的現(xiàn)代化，以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，實(shí)現(xiàn)全球性的監(jiān)管。區(qū)域漁業(yè)管理組織的建設(shè)，離不開(kāi)船旗國(guó)、港口國(guó)、市場(chǎng)國(guó)、沿岸國(guó)的協(xié)同努力，只有形成一套完整的相互配合的監(jiān)管體系，才能控制方便旗船的非法捕撈行為，迫使其遵守現(xiàn)行的國(guó)際公約和地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。

二、方便旗船制度與海上國(guó)際罪行

（一）GATUN號(hào)案件

2007年3月18日，美國(guó)海岸巡邏隊(duì)在巴拿馬的太平洋海岸逮捕一艘懸掛巴拿馬旗的貨輪GATUN號(hào)，在其貨物集裝箱內(nèi)搜到了19.4噸準(zhǔn)備運(yùn)往美國(guó)的可卡因，這成為航運(yùn)史上最大的毒品走私案。案件雖然偵破得很成功，但人們更多的還是擔(dān)憂：他們成功走私了多少次呢？還有多少懸掛方便旗的船舶在從事毒品走私呢？當(dāng)然美國(guó)更為擔(dān)憂的是，方便旗船既然能夠被毒梟利用，為什么不能被恐怖組織利用，進(jìn)而運(yùn)送一些核材料、炭疽病毒或天花病毒？［12］方便旗船旗國(guó)對(duì)船舶、船員和貨物都不進(jìn)行監(jiān)督管理，這種真空地帶容易被恐怖分子等利用。

（二）方便旗制度帶來(lái)的安全隱患

國(guó)際海事法規(guī)難以有效地規(guī)范方便旗船，一個(gè)最重要的原因就是船旗國(guó)不要求注冊(cè)船舶明示自身的所有權(quán)，甚至一些方便旗船注冊(cè)地把懸掛方便旗可以隱藏真正的所有權(quán)作為一種優(yōu)勢(shì)。方便旗船登記國(guó)允許登記者在登記文件中隱藏船舶的真正所有權(quán)，這種寬松的登記要求使得走私、洗錢(qián)、販毒等罪行難以被有效偵破。雖然這種隱藏所有權(quán)的機(jī)制的本意并不是為了實(shí)施違法、犯罪活動(dòng)，更不是為了實(shí)施恐怖活動(dòng)，但事實(shí)上這一機(jī)制在客觀上會(huì)助紂為虐。即使是嚴(yán)格的登記制度，也難以保證不被恐怖主義通過(guò)各種手段掩蓋真實(shí)身份，而方便旗注冊(cè)地的開(kāi)放政策讓恐怖勢(shì)力有機(jī)可乘。

（三）應(yīng)對(duì)措施

《聯(lián)合國(guó)海洋和海洋法問(wèn)題不限成員名額非正式協(xié)商進(jìn)程第九次會(huì)議工作報(bào)告》［聯(lián)合國(guó)第六十三屆大會(huì)臨時(shí)議程，項(xiàng)目73（a）海洋和海洋法］針對(duì)跨國(guó)有組織犯罪建議大會(huì)：加強(qiáng)各級(jí)的國(guó)際合作，打擊跨國(guó)有組織犯罪活動(dòng)，包括非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物、偷運(yùn)移徙者和販賣(mài)人口以及屬于聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約管轄范圍的海上犯罪活動(dòng)。海事安全與安保受到的威脅和挑戰(zhàn)是全球性的，只能夠通過(guò)國(guó)際合作與協(xié)調(diào)才能有效應(yīng)付。

打擊海上國(guó)際犯罪、防止恐怖主義，需要加強(qiáng)全球、區(qū)域、雙邊各級(jí)的國(guó)際合作，包括加強(qiáng)國(guó)家間有關(guān)預(yù)防、控制和偵察相關(guān)事件的信息分享。船旗國(guó)、港口國(guó)和沿海國(guó)必須切實(shí)履行自身的責(zé)任。在合作中應(yīng)該引起注意的是，必須尊重海事管轄權(quán)、尊重國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，也就是說(shuō)，應(yīng)該尊重方便旗船籍國(guó)本應(yīng)享有的國(guó)際法上的權(quán)利。但船旗國(guó)對(duì)提高船只所有權(quán)的透明度負(fù)有主要責(zé)任，只有明確了船舶的真正所有人，才能有效預(yù)防和打擊海上罪行，而這更多的是對(duì)現(xiàn)有船舶登記制度的考驗(yàn)。

三、船舶登記和管理制度的反思

對(duì)方便旗船產(chǎn)生的具體問(wèn)題應(yīng)有具體的措施，但解決方便旗船問(wèn)題的根本還在于船舶登記制度的構(gòu)建。國(guó)際海事法規(guī)難以有效地規(guī)范方便旗船，一個(gè)最重要的原因就是船旗國(guó)不要求注冊(cè)船舶明示自身的所有權(quán)，這使得真正的船東可以輕松地逃避法律的懲罰?，F(xiàn)實(shí)中，對(duì)方便旗船監(jiān)管的重任交給了港口國(guó)，但港口國(guó)的措施除了拒絕違法或可疑方便旗船進(jìn)入港口之外，其他約束方便旗船的權(quán)力十分有限。為了使船旗國(guó)真正地發(fā)揮作用，必須不斷完善船舶登記制度。一方面要貫徹真正聯(lián)系原則，加強(qiáng)對(duì)方便旗船登記的管理；另一方面，各國(guó)也在嘗試通過(guò)改變本國(guó)的登記制度，實(shí)現(xiàn)方便旗船的回歸。

（一）對(duì)真正聯(lián)系原則的反思

船舶懸掛的旗幟表明該船舶的國(guó)籍，在公海上的船舶受船旗國(guó)的專(zhuān)屬管轄和保護(hù)，也就是說(shuō)，船旗國(guó)對(duì)船舶管理的法律依據(jù)是船舶的國(guó)籍，船舶國(guó)籍是進(jìn)行船舶管理的“法律紐帶”。但是，在國(guó)際海事實(shí)踐中，由于懸掛方便旗的船舶與船旗國(guó)沒(méi)有“真正聯(lián)系”，方便旗不具備這一紐帶的性質(zhì)。許多方便旗船籍國(guó)不能履行其國(guó)際法下的責(zé)任，這使得人們對(duì)現(xiàn)有的船舶注冊(cè)制度產(chǎn)生了疑問(wèn)。

針對(duì)方便旗船的弊端，學(xué)者們提出了船旗國(guó)與船舶之間必須要有“真正聯(lián)系”的原則?！?958年日內(nèi)瓦公海公約》第一次把國(guó)家與船舶之間的“真正聯(lián)系”寫(xiě)入國(guó)際公約。該公約第5條第1款規(guī)定：“每個(gè)國(guó)家應(yīng)確定對(duì)船舶給予其國(guó)籍、船舶在其領(lǐng)土內(nèi)登記以及船舶懸掛本國(guó)旗幟的權(quán)利的條件。船舶具有被授權(quán)懸掛其旗幟的國(guó)家的國(guó)籍。國(guó)家和船舶之間必須具有真正的聯(lián)系，特別是，一國(guó)必須對(duì)懸掛其國(guó)旗的船舶有效地行使行政、技術(shù)和社會(huì)問(wèn)題上的管轄和控制?！?986年2月，109個(gè)國(guó)家和24個(gè)國(guó)際組織的代表在日內(nèi)瓦鑒定了《聯(lián)合國(guó)船舶登記條件公約》，公約的核心是通過(guò)在行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)等方面建立真正聯(lián)系，使船旗國(guó)對(duì)其所屬船舶確實(shí)施行之有效的管轄和控制。公約賦予“真正聯(lián)系”三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。我們可以參照公約的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，與世界各國(guó)的具體要求進(jìn)行對(duì)比。

1.在船舶所有權(quán)上船旗國(guó)應(yīng)有資金參與的事實(shí)

公約第8條規(guī)定，船旗國(guó)須在其法律和規(guī)章中，對(duì)懸掛其國(guó)旗的船舶的所有權(quán)作出規(guī)定。船旗國(guó)的法律和規(guī)章須就該國(guó)或其國(guó)民參與作為懸掛其國(guó)旗的船舶的所有人，或此種船舶的所有權(quán)，以及此種參與的程度作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定。這些法律和規(guī)章應(yīng)充分使船旗國(guó)能夠?qū)覓炱鋰?guó)旗的船舶有效地行使管轄和控制。在這一方面，大多數(shù)國(guó)家要求船舶所有權(quán)應(yīng)全部或大多數(shù)歸本國(guó)國(guó)民或本國(guó)公司所有。要求船舶所有權(quán)全部屬于本國(guó)公民或法人所有的國(guó)家有美國(guó)、中國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、瑞士、日本等；主張所有權(quán)必須有一半以上屬于本國(guó)公民或法人所有的國(guó)家有法國(guó)、意大利、希臘、瑞典、荷蘭等，而船舶開(kāi)放登記國(guó)，對(duì)此卻沒(méi)有嚴(yán)格的要求。

2.船旗國(guó)應(yīng)配備本國(guó)船員在其船上工作的事實(shí)

公約第9條規(guī)定，在懸掛登記國(guó)國(guó)旗的船舶所配備的高級(jí)船員和一般船員中，其本國(guó)國(guó)民，或在其境內(nèi)設(shè)有住所，或合法永久居住該國(guó)的人，應(yīng)占有令人滿意的比例。不少海運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于船上人員的國(guó)籍選擇是相當(dāng)靈活的，有些國(guó)家甚至不作任何規(guī)定，即使有些國(guó)家有所限制，也只是局限于個(gè)別關(guān)鍵船員的國(guó)籍，其目的完全是為了有效地控制船舶。美國(guó)《統(tǒng)一商法典》第46卷第221條規(guī)定，所有的高級(jí)船員，包括輪機(jī)長(zhǎng)、輪機(jī)員和駕駛員，應(yīng)由美國(guó)公民擔(dān)任。相反，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，對(duì)船員的國(guó)籍有較大的限制。中國(guó)規(guī)定，中國(guó)籍船舶上的船員應(yīng)當(dāng)由中國(guó)公民擔(dān)任，確需雇用外國(guó)籍船員的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)批準(zhǔn)，而方便旗國(guó)對(duì)此基本沒(méi)有要求。

3.船旗國(guó)內(nèi)的船公司至少有本國(guó)的代表或管理人的事實(shí)

公約第10條第2款規(guī)定，如果船舶所屬公司或船舶所屬子公司或其主要營(yíng)業(yè)所不是設(shè)在船旗國(guó)內(nèi)，船旗國(guó)須確保在其船舶登記簿上登記船舶之前有一名身為船旗國(guó)國(guó)民或在其境內(nèi)有住所的人擔(dān)任代表人或管理人。該代表人或管理人可以是在船旗國(guó)境內(nèi)依照其法律和規(guī)章正當(dāng)定居的自然人或適當(dāng)成立或注冊(cè)的法人，并正式得到授權(quán)以船舶所有人的名義和為其利益行事。尤其是，該代表或管理人應(yīng)能參與任何法律訴訟，并依照登記國(guó)法律和規(guī)章承擔(dān)船舶所有人的責(zé)任。這方面授籍條件的規(guī)定，目的是為了確保船舶所屬船公司能承擔(dān)經(jīng)營(yíng)該船舶可能引起的財(cái)務(wù)責(zé)任，并承擔(dān)國(guó)際海上運(yùn)輸中對(duì)第三方造成損害后的責(zé)任。除船舶開(kāi)放登記國(guó)外，大多數(shù)國(guó)家都有此規(guī)定。

從上述分析中可以看出，公約確定的“真正聯(lián)系”原則可以把方便旗登記制度排除在外，但目前加入該公約的國(guó)家大多為海運(yùn)不發(fā)達(dá)國(guó)家。公約沒(méi)能達(dá)到生效條件（合計(jì)噸位至少達(dá)世界總噸位25%的不少于40個(gè)國(guó)家的加入），其通過(guò)后一直處于“休眠狀態(tài)”。休眠的原因，一方面是各海運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家不忍放棄方便旗船制度所帶來(lái)的便利；另一方面是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在實(shí)際管理原則上持不同的態(tài)度。發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持船旗國(guó)應(yīng)對(duì)登記船舶進(jìn)行有效管理，主要體現(xiàn)在對(duì)船舶技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求上，以保護(hù)海上人命和財(cái)產(chǎn)安全，尤其是防止和減輕對(duì)海洋環(huán)境的污染損害。有效管理的要求并不能為發(fā)展中國(guó)家廣泛接受，這些國(guó)家因其國(guó)情并不能確實(shí)對(duì)船舶有效地行使行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)上的管轄和控制。［13］

聯(lián)合國(guó)第六十三屆大會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)提交的報(bào)告指出，聯(lián)合國(guó)大會(huì)可以考慮，公布船旗國(guó)在執(zhí)行現(xiàn)有的船舶管理制度中遇到的問(wèn)題，并考慮起草一個(gè)關(guān)于具體如何執(zhí)行的公約。這一新公約應(yīng)該包括有效的措施確保船旗國(guó)履行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》下的責(zé)任，且應(yīng)包括如何建立船舶和船旗之間的“真正聯(lián)系”，還應(yīng)包括阻止在違反國(guó)際法的注冊(cè)地登記船舶的措施。這一報(bào)告也表明了對(duì)現(xiàn)有真正聯(lián)系原則的重構(gòu)需求。真正聯(lián)系原則與有效管理原則相結(jié)合符合船舶登記制度發(fā)展趨勢(shì)。真正聯(lián)系應(yīng)作為授籍的限制，而有效管理也不應(yīng)只是授籍國(guó)在授籍后的義務(wù)，能否做到有效管理應(yīng)是授籍前的考慮因素。真正聯(lián)系原則必須要有配套措施保證它的實(shí)施，否則，還有可能只是紙上談兵。阻止船舶在方便旗國(guó)注冊(cè)并不可行，這是由一國(guó)國(guó)內(nèi)法決定的，但可以通過(guò)國(guó)際法適當(dāng)賦予港口國(guó)更多的監(jiān)管權(quán)利，使在違反國(guó)際法的注冊(cè)地登記的船舶不能享受航行上的便利，甚至對(duì)其航行進(jìn)行限制。

（二）方便旗船回歸之路的反思

對(duì)方便旗船登記的控制是解決問(wèn)題的一方面，另一面還應(yīng)設(shè)法吸引方便旗船回國(guó)登記，一些主要航運(yùn)國(guó)家已在采取措施，制定政策，吸引本國(guó)資本的船舶在國(guó)內(nèi)登記，懸掛本國(guó)國(guó)旗航行，從而實(shí)現(xiàn)本國(guó)對(duì)船舶的有效監(jiān)管。各主要航運(yùn)國(guó)家針對(duì)本國(guó)資本的船舶懸掛方便旗經(jīng)營(yíng)的主要原因，實(shí)施各種措施，如設(shè)立第二船籍登記制度、放寬船員雇傭政策、給予稅收優(yōu)惠和營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼等，以吸引本國(guó)企業(yè)的國(guó)際航運(yùn)船舶懸掛本國(guó)國(guó)旗經(jīng)營(yíng)。下面就中國(guó)和其他國(guó)家的方便旗船回歸政策進(jìn)行比較。

1.稅收優(yōu)惠——中國(guó)方便旗船回歸政策

自2007年7月1日起，中國(guó)實(shí)施“特案免稅登記政策”，對(duì)符合條件的中資外旗國(guó)際航線船舶進(jìn)口免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，鼓勵(lì)回國(guó)登記，懸掛五星紅旗航行（根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于中資“方便旗”船回國(guó)登記有關(guān)進(jìn)口稅收政策問(wèn)題的通知》的規(guī)定，財(cái)關(guān)稅［2007］47號(hào)）。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于延長(zhǎng)中資“方便旗”船回國(guó)登記進(jìn)口稅收政策問(wèn)題的通知》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院將中資方便旗船特案減免稅登記政策的執(zhí)行截止日期由2009年6月30日延長(zhǎng)至2011年6月30日（財(cái)關(guān)稅［2009］28號(hào)）。中國(guó)實(shí)施特案免稅登記政策至今，只有44艘方便旗船回歸，僅占中資方便旗船隊(duì)總量的10%左右，其中一部分還是為了滿足國(guó)內(nèi)法律對(duì)船公司的要求而回歸的。特案免稅登記政策本意是多方共贏，卻得不到積極響應(yīng)。實(shí)踐證明，僅憑這種有限度的針對(duì)特定船型船齡的特案免稅登記政策并不能真正解決中資船東選擇在外國(guó)注冊(cè)的問(wèn)題。

2.第二船籍登記制度

第二船籍登記制度是指在不改變?cè)写怯浿贫鹊那疤嵯?，面向本?guó)船東，新設(shè)與方便旗船制度類(lèi)似的船籍登記制度。這種登記在保證本國(guó)登記的基本條件基礎(chǔ)上提供了諸多的優(yōu)惠政策，如允許船公司雇用外籍船員或是在稅收方面可享受類(lèi)似方便旗船的優(yōu)惠等，并與傳統(tǒng)船舶登記制度并行。

根據(jù)船舶注冊(cè)地的不同，第二船籍登記制度分為兩種形式：一是離岸登記制度（Offshore Ship Registration，OSR），即在本土之外的屬地開(kāi)設(shè)境外登記處，實(shí)施一套新的船舶登記制度；二是國(guó)際船舶登記制度（International Ship Registration，簡(jiǎn)稱(chēng)ISR），即在本土開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)本國(guó)國(guó)際航行船舶的國(guó)際船舶登記處。［14］挪威最早于1987年在本國(guó)采用這種制度，之后丹麥、德國(guó)、盧森堡、瑞典、巴西、韓國(guó)等也相繼采用這種制度。

從世界范圍看，實(shí)行第二船籍登記制度的國(guó)家未能取得預(yù)期收效，反而削弱了原有登記制度的地位。挪威是最早實(shí)施國(guó)際船舶登記制度的國(guó)家，也是被普遍認(rèn)為實(shí)施效果比較好的國(guó)家。在懸掛本國(guó)國(guó)旗的船舶中，90%以上在第二船籍登記，原有登記制度形同虛設(shè)。［15］有學(xué)者認(rèn)為這是走入了另一種極端。筆者認(rèn)為，其實(shí)只要適合本國(guó)的國(guó)情，比例因國(guó)而異。第二船籍制度應(yīng)是針對(duì)特定船舶的，而對(duì)哪些船舶可以適用第二船籍應(yīng)根據(jù)本國(guó)需要制定。設(shè)立第二船籍制度的目的是為了避免特定船舶因懸掛方便旗而游離在監(jiān)管之外，也就是說(shuō)，這一制度是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)特定船舶的有效監(jiān)管。

3.中國(guó)如何走出窘境

面對(duì)回歸政策，中國(guó)方便旗船遲遲不歸。對(duì)于如何走出這一困境，中國(guó)也在試圖改變。早在2006年，上海市港口局牽頭成立課題組，進(jìn)行題為《中國(guó)在上海設(shè)立第二船籍制度的可行性研究》的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)審，評(píng)審結(jié)果認(rèn)為，實(shí)行第二船籍登記制度，營(yíng)造中資方便旗船舶“游子回歸”氛圍，對(duì)推動(dòng)中國(guó)從航運(yùn)大國(guó)走向航運(yùn)強(qiáng)國(guó)具有重要意義。［16］

在2008年8月成型的《關(guān)于率先形成服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)上海國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的意見(jiàn)》征求意見(jiàn)稿第3條明確指出，擬在上海洋山港建設(shè)首個(gè)國(guó)際航運(yùn)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，包括建設(shè)啟運(yùn)港和第二船籍登記制度。但最終這一制度沒(méi)能實(shí)施，國(guó)內(nèi)對(duì)第二船籍制度能否有效執(zhí)行還有所顧慮。［17］

如果想走出這一困境，中國(guó)不應(yīng)墨守成規(guī)。如果第二船籍制度再次提上改革議程，一些配套措施應(yīng)該是保證第二船籍制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵。

第一，應(yīng)該仿效一些海運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)船員的國(guó)籍要求作出靈活的規(guī)定，如只對(duì)高級(jí)船員或高級(jí)船員的一部分的國(guó)籍作出限制。這樣同樣能夠使船籍國(guó)對(duì)船舶進(jìn)行有效的控制，實(shí)施有效的管轄。同時(shí)還給予船主更大范圍內(nèi)雇用船員的權(quán)利。

第二，中國(guó)應(yīng)采用噸位稅收原則，即征收以船舶噸位為基準(zhǔn)的利潤(rùn)稅，而非根據(jù)公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)征稅。［18］

第三，在降低稅收、方便船東營(yíng)業(yè)、降低船舶進(jìn)口帶來(lái)的各種成本的同時(shí)，對(duì)船舶的品質(zhì)、船員素質(zhì)和待遇等牽涉船舶安全的問(wèn)題不但不能降低要求，反而應(yīng)該從嚴(yán)把關(guān)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)方便旗船的管理，注重港口檢查，同時(shí)，依靠低稅政策、優(yōu)良的政府服務(wù)、合理且有效的船旗國(guó)監(jiān)督管理制度吸引方便旗船回歸，使中國(guó)旗成為一種安全和信用的象征。

四、結(jié)語(yǔ)

方便旗船是海上安全的一大漏洞，隨著各國(guó)對(duì)海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)的重視以及國(guó)際反恐的要求，這一問(wèn)題日顯重要。

為了解決這一問(wèn)題，從具體措施上而言就是要加強(qiáng)船旗國(guó)、港口國(guó)和沿海國(guó)的國(guó)際合作，充分共享信息，保證對(duì)方便旗船的監(jiān)管。

從制度上而言，要從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面上完善船舶登記制度。公約中的真正聯(lián)系原則的合理性受到質(zhì)疑，因此，真正聯(lián)系原則如果想在國(guó)際范圍內(nèi)真正得以執(zhí)行就必須補(bǔ)充新鮮內(nèi)容，使其與有效管理原則進(jìn)一步融合。

國(guó)內(nèi)的方便旗船回歸制度，應(yīng)是一整套相互配合的體系，單一的優(yōu)惠政策很難發(fā)揮實(shí)效。只有通過(guò)船旗國(guó)、沿海國(guó)和港口國(guó)之間的合作與協(xié)調(diào)，不斷完善船舶登記制度，才能實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，保證海上安全。

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大連海事大學(xué)國(guó)際海事法律研究中心

大連海事大學(xué)國(guó)際海事法律研究中心由大連海事大學(xué)法學(xué)院于1998年組建，2005年4月被遼寧省教育廳評(píng)為省人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地。國(guó)際海事法律研究中心下設(shè)海商法研究室、海事法研究室、海上保險(xiǎn)法研究室、海事?tīng)?zhēng)議處理研究室、海洋法與海事行政法研究室、海上刑法研究室、海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易法研究室7個(gè)具體的研究機(jī)構(gòu)，以及一個(gè)培訓(xùn)中心。

本研究中心以聚集和培養(yǎng)優(yōu)秀國(guó)際海事法律人才為目標(biāo)，針對(duì)學(xué)科前沿和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，進(jìn)行課題研究，提供開(kāi)放的學(xué)術(shù)交流平臺(tái)。本研究中心自成立以來(lái)承擔(dān)了國(guó)家社科基金、教育部、司法部、交通運(yùn)輸部、遼寧省社科基金項(xiàng)目30余項(xiàng)，為最高人民法院、國(guó)家海洋局、海事局、中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸集團(tuán)公司等船公司、保險(xiǎn)公司、銀行等承擔(dān)了大量的法律咨詢(xún)服務(wù)。本研究中心與英國(guó)、美國(guó)、荷蘭、日本、韓國(guó)等多個(gè)國(guó)家及地區(qū)的院校和科研機(jī)構(gòu)有著廣泛的交流和合作，通過(guò)廣泛邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名專(zhuān)家、學(xué)者來(lái)中心講學(xué)，通過(guò)召開(kāi)國(guó)際性和全國(guó)性學(xué)術(shù)會(huì)議，發(fā)揮其學(xué)術(shù)平臺(tái)交流作用。

New reflection on vessels flying flags of convenience in 21st Century

SUN Ye－ping

Flag states play a very important role in maritime security and environmental protection.However，flags of convenience build very weak links between flags and vessels and even the real owner of the vessel is allowed to be concealed at some registries.It means that flag states can not really control the activities of vessels and vessels flying flags of convenience can avoid legal constraints.Maritime environmental protection and security are threatened by flags of convenience.Particularly，this system could become breeding grounds for terrorism.To deal with these new problems，this paper makes analysis on flags of convenience from aspects of maritime environment protection and international crimes.Then this paper makes a new reflection on ship registration and management system and puts forward reasonable proposals for reform.

maritime environmental protection；maritime international crime；genuine link principle；vessels flying flags of convenience

DF961.9

A

1003－7659－（2010）02－0065－08

孫葉平.21世紀(jì)方便旗船制度的新反思［J］.中國(guó)海商法年刊，2010，21（2）：65－72.

2010－04－06

孫葉平（1986－），男，河北保定人，中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院碩士研究生，E－mail：himbosun＠163.com（北京100088）。