當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策

江蘇省海安縣孫莊鎮(zhèn)財(cái)政所 黃玉鳳

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策

江蘇省海安縣孫莊鎮(zhèn)財(cái)政所 黃玉鳳

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為國(guó)家最基層的一級(jí)財(cái)政，在合理分配財(cái)政資金、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程等方面發(fā)揮著積極的作用。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政大力扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，努力培植稅源，積極組織各項(xiàng)稅費(fèi)收入，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。在安排財(cái)政支出、執(zhí)行財(cái)政預(yù)算方面，能按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，量入為出、確保重點(diǎn)，在保證行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)和各部門必須的事業(yè)經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，逐步加大對(duì)農(nóng)業(yè)、教育、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為改善投資環(huán)境，增強(qiáng)發(fā)展后勁，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，財(cái)政總收入的快速增長(zhǎng)并沒(méi)有帶來(lái)可用財(cái)力的同比增長(zhǎng)，加上行政一般性支出增長(zhǎng)較快，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)規(guī)費(fèi)逐步取消，財(cái)政支出壓力越來(lái)越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理難度越來(lái)越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作中存在的一些問(wèn)題表現(xiàn)越來(lái)越突出，不得不引起關(guān)注。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理上存在的主要問(wèn)題

1．年初預(yù)算編制粗糙、預(yù)算編制缺乏嚴(yán)肅性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政年初編制收入預(yù)算時(shí)，一般按照上年實(shí)績(jī)和一定的增長(zhǎng)比例來(lái)編制新一年度的收入預(yù)算。這種方法有以下幾個(gè)弊端，一是上年收入實(shí)績(jī)中一些項(xiàng)目具有偶然性，二是一些稅收項(xiàng)目的增長(zhǎng)具有其自身的發(fā)展規(guī)律，三是國(guó)家稅收政策的變化，當(dāng)國(guó)家稅政策發(fā)生重大變化，新增稅源增加的稅收不足以彌補(bǔ)存量稅源減少的稅收時(shí)，收入預(yù)算將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，如果差距過(guò)大將無(wú)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)交待，必將出現(xiàn)花錢買稅和預(yù)征下年度稅收的問(wèn)題。以江蘇省海安縣某鎮(zhèn)為例，近兩年該鎮(zhèn)組織收入的成本高達(dá)120多萬(wàn)元，占新增分成財(cái)力的42%。鎮(zhèn)財(cái)政年初編制支出預(yù)算時(shí)，只對(duì)基本支出進(jìn)行較為詳細(xì)的測(cè)算，而對(duì)項(xiàng)目支出幾乎是隨意估算，造成追加支出預(yù)算頻繁發(fā)生，有的支出項(xiàng)目追加率達(dá)200%，有些上級(jí)要求的支出項(xiàng)目不需要用，年終還必須結(jié)轉(zhuǎn)下年。

2．調(diào)整預(yù)算不規(guī)范、預(yù)算調(diào)整走過(guò)場(chǎng)。在預(yù)算編制比較粗糙的情況下，追加或調(diào)整預(yù)算在所難免，但是《預(yù)算法》規(guī)定追加預(yù)算必須報(bào)同級(jí)人代會(huì)批準(zhǔn)，而目前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)追加預(yù)算未報(bào)同級(jí)人大審批，超出預(yù)算部分實(shí)際上脫離了本級(jí)人大監(jiān)督。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算調(diào)整雖然有書面報(bào)告，但調(diào)整程序簡(jiǎn)單，調(diào)整理由不充分，沒(méi)有經(jīng)同級(jí)人大主席團(tuán)或人大代表認(rèn)真討論審議，預(yù)算調(diào)整成了應(yīng)對(duì)審計(jì)部門和上級(jí)財(cái)政部門形式。造成預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、調(diào)整預(yù)算走過(guò)場(chǎng)的原因是多方面的，首先是年初預(yù)算編制不認(rèn)真，沒(méi)有全面細(xì)化預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算金額與實(shí)際收支相差過(guò)大，需要調(diào)整的項(xiàng)目太多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所怕麻煩，見(jiàn)票照支，不按照《預(yù)算法》的規(guī)定進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。二是在預(yù)算執(zhí)過(guò)程中，有關(guān)部門從各自部門工作的需要出發(fā)，頻繁出臺(tái)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出項(xiàng)目，使預(yù)算調(diào)整無(wú)法適應(yīng)有關(guān)部門的不斷變化，造成預(yù)算調(diào)整過(guò)程中簡(jiǎn)化法定程序走過(guò)場(chǎng)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督力度不夠，只注重預(yù)算編制和年終決算結(jié)果，忽略預(yù)算執(zhí)行中的經(jīng)常性監(jiān)督和約束，沒(méi)有把超預(yù)算的支出項(xiàng)目制止在支出發(fā)生之初，沒(méi)有在審查預(yù)算調(diào)整方案時(shí)，認(rèn)真查明調(diào)整理由和調(diào)整的必要性，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)肅性。

3．土地出讓金管理不規(guī)范，企業(yè)欠繳現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓管理中存在著收支不歸口、核算不規(guī)范、收繳不及時(shí)等問(wèn)題。一是土地出讓金收支不歸口。有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所預(yù)算外賬戶中反映，有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)賬戶中反映，有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)城投公司賬戶中反映，還有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商辦、民營(yíng)辦賬戶中反映。二是土地出讓金核算不規(guī)范，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)上提供不出有關(guān)土地征用、補(bǔ)償?shù)确矫嫱暾?、有效的資料，土地出讓業(yè)務(wù)的合法性、合理性與真實(shí)性無(wú)法得以證實(shí)；土地出讓金的帳務(wù)處理在縣域范圍內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，收支全貌無(wú)法反映。三是土地出讓價(jià)格明顯偏低，帶有隨意性；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不惜以降低土地出讓單價(jià)引進(jìn)外資、吸引民營(yíng)資本，其差額由財(cái)政墊付，獎(jiǎng)勵(lì)或返還給企業(yè)的出讓金手續(xù)不全，審批不嚴(yán)，管理較為混亂。四是土地出讓金欠款情況也較為普遍，不少鎮(zhèn)以扶持企業(yè)發(fā)展為由，不從源頭上控制企業(yè)欠款，企業(yè)土地證到手后，還款意識(shí)不強(qiáng)，造成土地出讓金清收老大難。

4．行政性支出增長(zhǎng)過(guò)快，招商經(jīng)費(fèi)管理較亂。一是招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、達(dá)標(biāo)檢查費(fèi)增長(zhǎng)迅猛、無(wú)法控制，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性支出難以下降的頑疾。二是已經(jīng)條管的部門由于經(jīng)費(fèi)不足，頻繁向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政伸手要錢，且越要越多，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性支出增長(zhǎng)的推手。三是稅收征管成本過(guò)高，吸引境外稅源獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)大。由于下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收任務(wù)與稅務(wù)部門下達(dá)給所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征收任務(wù)不一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成任務(wù)，不惜重金獎(jiǎng)勵(lì)征收部門。在吸引境外稅源過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間惡性競(jìng)爭(zhēng)，不斷提高獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，在縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互搶稅。四是招商經(jīng)費(fèi)管理混亂，沒(méi)有規(guī)范的開(kāi)支項(xiàng)目和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，擾亂了正常的機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理制度，少數(shù)鎮(zhèn)為完成招商引資考核指標(biāo)，不惜代價(jià)搞虛假注冊(cè)，浪費(fèi)人力財(cái)力，招商經(jīng)費(fèi)管理已經(jīng)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理最薄弱的一環(huán)。

5．政府負(fù)債控制出現(xiàn)反彈，負(fù)債規(guī)模明顯擴(kuò)大。由于近年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大辦開(kāi)發(fā)區(qū)、民營(yíng)區(qū)、和小城鎮(zhèn)改造等，基礎(chǔ)設(shè)施投入增大，自身財(cái)力又難以應(yīng)對(duì)，因而通過(guò)各種途徑向銀行大量融資搞建設(shè)，使原來(lái)政府負(fù)債控制和債務(wù)消化的成果蕩然無(wú)存，政府負(fù)債控制大幅反彈，負(fù)債規(guī)模逐步擴(kuò)大。某鎮(zhèn)2001年末各類債務(wù)總額為4300萬(wàn)元，經(jīng)過(guò)7年的控制和消化到2007年未，政府各類負(fù)債已經(jīng)下降至1800多萬(wàn)元，但2009年以來(lái)該鎮(zhèn)大幅增加，截止2009年10月各類債務(wù)又竄至3800多萬(wàn)元。加之老債務(wù)大多數(shù)不需支付利息，而新增加的債務(wù)全部都要支付利息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)正在逐步加大。

二、切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施

1．加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，規(guī)范財(cái)政收支行為。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算法的規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行的法定文件，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的法律效力，要依法履行預(yù)算追加程序，完善預(yù)算調(diào)整手續(xù)，增強(qiáng)“預(yù)算法定”的觀念，對(duì)違反預(yù)算法的行為應(yīng)追究相關(guān)人的責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)本級(jí)財(cái)政的監(jiān)督作用，切實(shí)改變年初做做形式，年終走走過(guò)場(chǎng)的名義性監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)職能部門要嚴(yán)格按照預(yù)算法要求，真實(shí)全面地反映財(cái)政收支情況，對(duì)政府性各項(xiàng)收入應(yīng)全面納入財(cái)政預(yù)算和會(huì)計(jì)核算中，確保財(cái)政收支的完整性；嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算，及時(shí)撥付各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高資金使用透明度，堅(jiān)決杜絕人為調(diào)節(jié)財(cái)政收支的行為，提高預(yù)算約束力。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)努力提高預(yù)算編制水平，要將預(yù)算編制當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的一件大事來(lái)抓，杜絕隨意調(diào)節(jié)預(yù)算收支現(xiàn)象，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性。

2．嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定，規(guī)范土地出讓金管理業(yè)務(wù)。土地出讓一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，必須按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金，不得以低于國(guó)家規(guī)定的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議出讓土地，要堅(jiān)決糾正低價(jià)或變相低價(jià)出讓土地的做法。規(guī)范土地出讓金管理，將土地出讓收入統(tǒng)一歸口財(cái)政，并逐步納入預(yù)算管理；統(tǒng)一土地出讓金核算辦法，規(guī)范土地出讓金財(cái)務(wù)管理；財(cái)政、國(guó)土、及各村經(jīng)濟(jì)合作社要加強(qiáng)合作，整體聯(lián)動(dòng)，今后對(duì)未繳足征土款項(xiàng)的單位和個(gè)人，一律不得辦理土地出讓手續(xù)，對(duì)歷史上所欠繳的土地出讓金，應(yīng)查明原因組織清收，必要時(shí)付諸法律手段，及時(shí)足額收回。

3．嚴(yán)格控制一般性支出，努力滿足社會(huì)公共需要。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照建立公共財(cái)政的要求，以推進(jìn)財(cái)稅體制改革、建立公共財(cái)政框架為目標(biāo)，著眼于規(guī)范財(cái)政性資金收支行為，提高財(cái)政性資金的使用效益。要嚴(yán)格按照有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范開(kāi)支項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決壓縮一般消耗性支出。加強(qiáng)招商費(fèi)用管理，厲行節(jié)約，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，堅(jiān)決杜絕虛假招商引資支出。逐步加大對(duì)農(nóng)業(yè)、教育、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，努力滿足社會(huì)公共需要。

4．加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要及時(shí)清理政府隱性債務(wù)和在建工程項(xiàng)目，摸清家底，根據(jù)實(shí)際情況，區(qū)分輕重緩急，確保重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。切忌搞政績(jī)工程、形象工程，防范過(guò)度負(fù)債帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)國(guó)家宏觀調(diào)控，適度控制新增負(fù)債，嚴(yán)格控制隱性負(fù)債，減少非生產(chǎn)性固定資產(chǎn)投資。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步培植支柱產(chǎn)業(yè)，拓寬財(cái)政收入來(lái)源，逐步償還財(cái)政債務(wù)，減少財(cái)政負(fù)債壓力，努力化解償債壓力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

5．進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管，努力提高征管質(zhì)量。各級(jí)征管機(jī)關(guān)要正確處理稅收計(jì)劃和依法治稅的關(guān)系，不要片面追求稅收高增長(zhǎng)，應(yīng)注意保持財(cái)政增長(zhǎng)后勁；要進(jìn)一步完善征管措施和內(nèi)部考核機(jī)制，強(qiáng)化征管與稽查的力度，努力挖掘潛在財(cái)源，積極改進(jìn)稅收征管模式，不斷提高審核評(píng)稅工作，規(guī)范稅收征管辦法；要加強(qiáng)對(duì)納稅戶的指導(dǎo)，及時(shí)糾正納稅及會(huì)計(jì)帳務(wù)處理等方面存在的問(wèn)題；要加大稽查處罰力度，對(duì)長(zhǎng)期欠繳和滯留在企業(yè)納稅專戶的稅款、基金要及時(shí)收繳入庫(kù)，做到應(yīng)收盡收，以維護(hù)稅法的嚴(yán)肅性。

6．進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理基礎(chǔ)工作，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平。一是進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作人員教育培訓(xùn)和考核獎(jiǎng)懲工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作責(zé)任心。二是用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作，創(chuàng)新工作思路，鉆研會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，規(guī)范管理行為、提高管理水平。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之間學(xué)習(xí)交流，定期開(kāi)展財(cái)務(wù)互審，揭示財(cái)政管理工作中存在問(wèn)題，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作。四是正確運(yùn)用審計(jì)報(bào)告和財(cái)務(wù)檢查總結(jié)的成果，反思和糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作中存在的問(wèn)題，切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政管理基礎(chǔ)工作，提高財(cái)政管理工作水平。

（責(zé)任編輯：張彬）