基于聚類分析的區(qū)域公共服務(wù)供給績效差異研究

盛明科 李 林

(1.湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南湘潭 411105;

2.湖南大學(xué)工商管理學(xué)院,湖南長沙 410012)

基于聚類分析的區(qū)域公共服務(wù)供給績效差異研究

盛明科1李 林2

(1.湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南湘潭 411105;

2.湖南大學(xué)工商管理學(xué)院,湖南長沙 410012)

目前我國地方公共事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出較大的地區(qū)差異,非均等化問題比較突出?？茖W(xué)測評地方政府公共事業(yè)管理績效是完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共事業(yè)均衡發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。通過構(gòu)建地方公共事業(yè)管理績效評價(jià)指標(biāo)和聚類分析模型,分析了地方政府公共事業(yè)績效的區(qū)域差距,以及造成這些差距背后的治理因素,提出了實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)供給均等化的具體對策。

公共事業(yè)管理;管理績效;聚類分析;地區(qū)差異

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

隨著政府管理體制改革的深化,中國公共事業(yè)管理體制改革將成為下一階段國家改革的重中之重,改革的一個(gè)重要目的就是要為整個(gè)社會及其成員的發(fā)展提供均等化的公共產(chǎn)品和公共事業(yè)。目前,中國基本公共事業(yè)的非均等化問題比較突出,并由此使得地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在享受基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共事業(yè)方面的差距逐步拉大,并已成為社會公平、公正的焦點(diǎn)問題之一。要解決公共事業(yè)發(fā)展的非均衡化問題,就必須加快推進(jìn)中國地方政府公共事業(yè)治理模式變革,建立一種以事業(yè)單位為核心,綜合運(yùn)用包括政府機(jī)制、市場機(jī)制和志愿機(jī)制在內(nèi)的各種治理手段和政策工具[1],探索一種新型的政府治理模式和公共服務(wù)體系,這也成為目前學(xué)術(shù)界較為認(rèn)同的主流觀點(diǎn)。改革的具體目標(biāo)和路徑是要分類推進(jìn)社會事業(yè)領(lǐng)域改革,實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)部門管辦分離,加快政事分開、事企分離,努力形成公益目標(biāo)明確、監(jiān)督機(jī)制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運(yùn)行高效的社會事業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

改革的目標(biāo)和方向確定后,如何來實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)呢?換言之,在多元治理結(jié)構(gòu)下,如何選擇有效的方式或工具來激發(fā)市場、社會,特別是政府的積極性呢?這對于提升公共事業(yè)管理績效至關(guān)重要。西方國家行政改革的實(shí)踐表明,實(shí)施績效評價(jià)對于提升政府公共服務(wù)質(zhì)量和改進(jìn)公共管理能力具有十分重要的作用。早在 20世紀(jì) 40年代,美國學(xué)者Ridley和 Simon就對公共事業(yè)管理績效測量進(jìn)行了研究。2003年,Paul采取實(shí)證研究的方法對孟加拉國政府和非政府組織在救助 1998年洪災(zāi)受害者時(shí)所表現(xiàn)出來的績效進(jìn)行對比,研究了競爭對政府管理績效的影響,并認(rèn)為在有外來競爭的條件下,政府績效高于非政府組織并且遠(yuǎn)高于以前的績效(Paul B.K,2003)。Cavalluzzo同樣也認(rèn)為競爭是提高政府管理績效的有力工具(Ken S.Cavalluzzo,2003)。Savas則主張通過實(shí)施合同承包來提高公共部門績效,并用大量確鑿的證據(jù)證明,合同承包是最有效率的(E.S.Savas,2004)。由于這些研究大多從解決政府面臨的嚴(yán)重財(cái)政壓力和公眾信任危機(jī)出發(fā),來評價(jià)政府公共事業(yè)績效水平和改革公共事業(yè)管理體制,因此并沒有構(gòu)建出一個(gè)基于績效評價(jià)的公共事業(yè)治理改革的邏輯思路。與此同時(shí),由于政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理體制的不同和國內(nèi)外政府公共事業(yè)在管理范圍、治理機(jī)制和社會環(huán)境等方面存在的巨大差異,使得這些研究成果直接運(yùn)用于中國公共事業(yè)管理績效評價(jià)與體制改革的可能性受到很大限制[2]。國內(nèi)學(xué)者席恒首先提出了 “公共事業(yè)治理”的完整概念,指出應(yīng)從整體上針對公共事業(yè)組織所有需要執(zhí)行的職能及其組織的內(nèi)外關(guān)系,通過合理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和外部功能約束來建立公共事業(yè)制衡機(jī)制(席恒,2003);郭春艷討論了公共事業(yè)的傳統(tǒng)管理模式(即由政府采取強(qiáng)制性手段進(jìn)行的剛性管理模式)與建設(shè)法治社會的矛盾與沖突及其導(dǎo)致的治理成本的不斷增加,進(jìn)而指出實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)由政府管理向公共治理轉(zhuǎn)變已勢在必行(郭春艷,2005);郭琪[3]等對政府間公共事業(yè)均等化轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了研究;陳昌盛[4]運(yùn)用 31個(gè)省級行政區(qū)的數(shù)據(jù)對公共服務(wù)進(jìn)行了均等化評價(jià)。這些研究沒有研究管理績效與管理模式之間的相互關(guān)系,績效評價(jià)沒有被用作改革及改革戰(zhàn)略制定本身的工具,因此也就沒有嘗試建立績效評價(jià)與治理轉(zhuǎn)型之間長期、穩(wěn)定、緊密的聯(lián)系和相互作用、相互促進(jìn)的機(jī)制,尚未針對地方政府公共事業(yè)管理構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的績效評價(jià)體系,以及探討基于績效評價(jià)的公共事業(yè)均衡發(fā)展和有序治理的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)施路徑。

科學(xué)測評政府公共事業(yè)管理績效是完善政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)、激發(fā)市場和政府力量的積極性、提升公共事業(yè)發(fā)展水平的前提和基礎(chǔ)。目前,中國地方公共事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出較大的地區(qū)差異,通過構(gòu)建科學(xué)的地方公共事業(yè)管理績效評價(jià)指標(biāo)和運(yùn)用聚類分析模型,分析地方政府公共事業(yè)績效的區(qū)域差距,以及造成這些差距背后的治理因素,有利于解決我國目前公共事業(yè)發(fā)展存在的一些不平衡問題,對于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、維護(hù)社會和諧安定、確保人民共享發(fā)展成果具有重要的政治和經(jīng)濟(jì)意義。

二、研究方案設(shè)計(jì)與方法

中國負(fù)責(zé)公共事業(yè)承擔(dān)的部門就是社會 “事業(yè)單位”,如教育組織、科技組織、文化組織和醫(yī)療衛(wèi)生組織等。社會公共事業(yè)組織是我國除了公共行政部門和工商部門之外的一大社會組織。公共事業(yè)管理就是以政府為核心的公共組織,為促進(jìn)社會整體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展,依法對公共事業(yè)進(jìn)行調(diào)整和控制的過程,即通過合理、有效的公共權(quán)力分配和公共政策調(diào)節(jié),實(shí)現(xiàn)社會公共事業(yè)組織公平地提供公共物品,以及社會公共事業(yè)組織通過與公共權(quán)力組織的談判和博弈,實(shí)現(xiàn)社會公共事業(yè)組織高效率地提供公共物品的過程。公共事業(yè)管理績效是指政府為滿足社會公共產(chǎn)品需求而在對公共事業(yè)進(jìn)行調(diào)整和控制的過程中不同層面上的有效輸出,其績效誘因包括政府對公共事業(yè)的體制安排、政策供給和財(cái)政支出等。公共事業(yè)主要包括教育、文化、衛(wèi)生、體育、科技、環(huán)保、社保和基礎(chǔ)設(shè)施等八個(gè)方面。[5]

1、樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

筆者選取北京、上海、重慶、哈爾濱、廣州、成都、武漢、杭州、石家莊、蘇州、西寧全國 11個(gè)有代表性的地區(qū)作為樣本,分析 1995年 -2005年間公共事業(yè)管理績效及其發(fā)展變化情況。以上的 11個(gè)城市分別分布在中國的東部、中部和西部,分別為3個(gè)、4個(gè)和 4個(gè)。這些地區(qū)在公共事業(yè)管理模式及其改革方面極其代表性,如北京、廣州、蘇州等地區(qū)公共事業(yè)在市場化、民營化改革方面走在了全國的領(lǐng)先行列。通過對它們績效水平的分析和對比,足以用來分析影響政府公共事業(yè)管理績效的核心因素,推導(dǎo)出我國地方政府公共事業(yè)管理模式新的基本方向。

筆者研究采用 1995-2005年共 11年的截面數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,所有原始數(shù)據(jù)均來自于各地區(qū)的統(tǒng)計(jì)年鑒和全國統(tǒng)計(jì)年鑒。數(shù)據(jù)采集最大限度保證了評估數(shù)據(jù)的完整性、可靠性,但由于有些數(shù)據(jù)在統(tǒng)計(jì)口徑上不一致,于是采用插值法填補(bǔ)。

2、績效評價(jià)指標(biāo)

在遵循指標(biāo)體系的系統(tǒng)性、整體性、規(guī)范性和可測性基礎(chǔ)上,構(gòu)建出 23個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)來評價(jià)教育事業(yè)、科技事業(yè)、文化事業(yè)等的績效水平。政府公共事業(yè)管理績效評價(jià)的指標(biāo)體系包括:教育事業(yè)費(fèi)用占 GDP比重(%)、在校學(xué)生每百人擁有專任教師數(shù)(名)、大學(xué)生毛入學(xué)率(%)、R&D公共支出占GDP比重(%)、人均公共圖書藏書量(冊)、廣播電視人口覆蓋率(%)、藝術(shù)表演團(tuán)體新排上演劇目(次)、公共衛(wèi)生事業(yè)支出占 GDP比重(%)、每萬人擁有病床數(shù)(床)、每萬人擁有醫(yī)生數(shù)(個(gè))、縣級以上運(yùn)動會舉辦次數(shù)(次)、參加體育達(dá)標(biāo)活動人數(shù)(萬人)、社會保障補(bǔ)助支出占 GDP比重(%)、社會救濟(jì)對象總?cè)藬?shù)(人)、城市維護(hù)費(fèi)占 GDP比重(%)、固體廢棄物綜合利用率(%)、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率(%)、人均道路長度(米)、人均園林綠化面積(m2)、事業(yè)單位從業(yè)人員總?cè)藬?shù)(人)、事業(yè)單位從業(yè)人員工資總額(萬元)、公共事業(yè)單位辦公成本(元)、行政人員占人口比重(%)。

由于不同指標(biāo)通常有不同的量綱,會引起各指標(biāo)取值的分散程度差異較大,有時(shí)會造成很不合理的結(jié)果。為了消除此種影響,在分析前運(yùn)用向量歸一化對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。涉及的地方政府公共事業(yè)管理績效評價(jià)指標(biāo)有兩種:成本型,即數(shù)據(jù)值越小越好;效益型,即數(shù)據(jù)值越大越好。這里根據(jù)評估指標(biāo)的類型,給出下列兩種標(biāo)準(zhǔn)化函數(shù):在上式中:為 j指標(biāo)第 i個(gè)數(shù)據(jù)歸一化后的數(shù)據(jù),min{x1j}, {x2j}為第 j個(gè)指標(biāo)中的最小值,max{x1j},{x2j}為第 j個(gè)指標(biāo)中的最大值,歸一化的目的是使各個(gè)指標(biāo)的向量值位于 0和 1之間,并使得所有的指標(biāo)數(shù)據(jù)口徑一致。

反映地方公共事業(yè)管理績效的指標(biāo)如果數(shù)量過多,則會使得分析的復(fù)雜性增加。變量的增加本來是為了使研究過程趨于完整,但如果一味增加觀察變量又會讓人陷入混亂。筆者采用主成分方法,用較少的指標(biāo)代替原來較多的指標(biāo),根據(jù)特征根的數(shù)值,保留方差大于 1的主成分,經(jīng)計(jì)算這種提取方法都能保證 85%以上的貢獻(xiàn)率。將 2005年的數(shù)據(jù)輸入,用 SPSS輸出全部解釋方差(Total Variance Explained),如表 1所示。

表1 2005年地方政府公共事業(yè)管理績效指標(biāo)全部解釋方差

從表1可以看到,提取主成分的個(gè)數(shù)為7,分別命名為 F1-F7。對于縮減后的 7個(gè)指標(biāo),按照熵值法進(jìn)行計(jì)算,得到第 j項(xiàng)指標(biāo)下第 i個(gè)政府占該指標(biāo)的比重。比重的值大都平均分布,熵值法確定的權(quán)重也會較平均,一定程度上能減小主成分法在各個(gè)新的指標(biāo)間較大的差異。11個(gè)地區(qū)公共事業(yè)管理績效指標(biāo)權(quán)重確定結(jié)果如表 2所示。

表2 11個(gè)地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效指標(biāo)權(quán)重

3、績效分析方法

筆者使用聚類分析方法來評價(jià)和分析 11個(gè)地區(qū)公共事業(yè)管理績效水平。聚類分析是一種多元統(tǒng)計(jì)方法,是當(dāng)代分類學(xué)與多元分析的結(jié)合,實(shí)質(zhì)是將分類對象置于一個(gè)多維空間中,按照它們空間關(guān)系的親疏程度進(jìn)行分類。地方政府公共事業(yè)管理績效聚類分析就是根據(jù)公共事業(yè)管理績效的不同屬性進(jìn)行辨認(rèn),將具有相似屬性的績效狀況與水平聚為一類,使得同一類的地方政府公共事業(yè)管理績效水平具有高度相似性。聚類分析可以確定特定地方政府公共事業(yè)管理績效在整個(gè)樣本群中的地位。地方政府公共事業(yè)管理績效水平大體上可以分為差、較差、一般、良好、優(yōu)秀五個(gè)層次。對數(shù)據(jù)的分析處理借助統(tǒng)計(jì)軟件 SPSS12.0中的數(shù)據(jù)縮減(Data Reduction)/因子分析(Factor)和分類(Classify)/系統(tǒng)聚類(Hierarchical Cluster)來完成。

筆者選擇我國東部、西部和中部的 11個(gè)地區(qū)作為樣本對象,把 11個(gè)樣本看成 11個(gè)類,然后計(jì)算這 11個(gè)類之間的距離,把距離最小的兩個(gè)類合并為一個(gè)類,于是我們便得到 10個(gè)類;重復(fù)上述步驟,每次至少合并一個(gè)類,直到所有的樣品全歸在 5類中為止。一般來說,根據(jù) 11個(gè)對象的綜合得分進(jìn)行聚類,把每個(gè)樣本對象看成是一維歐式空間的一個(gè)點(diǎn),而 11個(gè)對象就是一維歐式空間中的 11個(gè)點(diǎn),它們構(gòu)成了 11×1的向量 [s1,s2,…s11]。其中,si為第 i個(gè)地區(qū)的得分。把這 11個(gè)點(diǎn)進(jìn)行聚類,自然會想到距離較近的點(diǎn)應(yīng)該聚成一類,這樣就可以利用距離來衡量它們之間的相似程度。在聚類分析中,最常用的距離有切比雪夫距離、絕對值距離和歐式距離三種,筆者選擇歐式距離。

三、研究結(jié)果分析

將表 1中的公共因子 F1、F2……F7非負(fù)化平移后,得到比重的數(shù)據(jù),結(jié)合表 2中的平均權(quán)重,可以計(jì)算出每個(gè)地區(qū)政府當(dāng)年公共事業(yè)管理績效綜合得分。如:

S哈爾濱、S武漢…S蘇州依次類推得到綜合得分。11個(gè)地區(qū)政府 2005年公共事業(yè)管理績效綜合得分如表3所示。

表3 11個(gè)地區(qū)政府 2005年公共事業(yè)管理績效綜合得分

筆者運(yùn)用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在模式識別與分類方面的強(qiáng)大分析和計(jì)算能力,通過采用 SOM神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行函數(shù)創(chuàng)建和函數(shù)訓(xùn)練,結(jié)合地方政府公共事業(yè)管理績效的具體情況進(jìn)行績效的分類,通過編程計(jì)算出 1995-2005年的公共事業(yè)管理聚類分析結(jié)果,以各樣本政府公共事業(yè)管理績效的綜合得分為輸入量,主要應(yīng)用歐式距離的平方測量距離,用類間平均連接法進(jìn)行公共事業(yè)管理績效的分類,進(jìn)行系統(tǒng)聚類分析,得出結(jié)果如表 4所示。

表4 1995-2005年地方政府公共事業(yè)管理績效結(jié)果①

通過 11年的績效結(jié)果比較,我們很容易可以看出各個(gè)地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效間的梯度。由上述橫向綜合評價(jià)結(jié)果表可以看出,2005年上海和蘇州地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效表現(xiàn)為 “優(yōu)秀”、北京地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效 “較好”,在樣本政府中處于上游水平;成都、石家莊、武漢、哈爾濱、杭州等地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效 “一般”,在樣本政府群中處于中等水平。樣本政府公共事業(yè)管理績效處于中上游水平的政府多,下游的政府較少,這種情況并不多見。在 1995-2004年的 10年中,政府公共事業(yè)管理績效處于下游水平的政府占了多數(shù),由于各個(gè)政府逐漸意識到提高公共事業(yè)管理績效的方法,并在好的方向上逐漸趨同。其他年份的數(shù)據(jù)情況和 2005年基本相同,中上游政府的公共事業(yè)管理績效水平排位歷年內(nèi)都基本一致,1998年以后北京、上海、蘇州等地區(qū)的公共事業(yè)管理績效一直處于較高的水平;下游政府有差異,廣州、石家莊、哈爾濱始終處于這個(gè)位置,有改進(jìn)的可能性。

從上面的結(jié)果分析可以發(fā)現(xiàn),地方政府公共事業(yè)管理績效水平呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。從一個(gè)較長的時(shí)間段來看,上海、北京、杭州、蘇州、重慶等東部地區(qū)或者是直轄市的公共事業(yè)發(fā)展水平居于較為穩(wěn)定的水平,政府管理的績效水平較好。這主要是因?yàn)?一方面這些地區(qū)和城市居于東部沿海,地方政府領(lǐng)導(dǎo)和事業(yè)單位在管理公共事業(yè)方面思路開闊,理念能與時(shí)俱進(jìn),能及時(shí)更新觀念采取國內(nèi)外先進(jìn)的管理模式和手段,來推進(jìn)公共事業(yè)與公共服務(wù)的發(fā)展,在這方面蘇州、杭州表現(xiàn)非常典型;另一方面,這些地區(qū)聚集著非常雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治優(yōu)勢,能擁有非常好的政策環(huán)境和人才資源條件。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距會導(dǎo)致各地區(qū)政府財(cái)政實(shí)力上的差距。而政府的財(cái)政實(shí)力表現(xiàn)了政府的辦事能力,也就是政府提供基本公共事業(yè)或公共服務(wù)的能力,在同等情況下,財(cái)政實(shí)力雄厚的地方會提供出優(yōu)于財(cái)政實(shí)力較弱的地方的公共事業(yè)和公共服務(wù)。因此,如何加大對地區(qū)間的公共事業(yè)財(cái)政支出的宏觀協(xié)調(diào)與整體配置,建立健全公共事業(yè)財(cái)政資源轉(zhuǎn)移支付,在消除地區(qū)間公共事業(yè)發(fā)展不均衡方面就顯得尤為重要。

而相對處于中部的一些地區(qū),其政府公共事業(yè)管理績效水平就相對較低了,通過我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn),很多地方的公共事業(yè)管理存在著非常嚴(yán)重的問題和弊端,如這些地區(qū)的政府規(guī)制能力缺乏,導(dǎo)致其尚無法有效規(guī)制公共事業(yè)組織的經(jīng)營和發(fā)展行為,如醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)領(lǐng)域的腐敗,醫(yī)院的贏利動機(jī)增強(qiáng);對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)工作的監(jiān)管不力,教育腐敗既存在于公立高校中,也大量出現(xiàn)在公共事業(yè)市場化浪潮中出現(xiàn)的民營學(xué)校中。同時(shí),地方政府公共事業(yè)管理績效水平較低的地區(qū),由于其發(fā)展受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約,導(dǎo)致這些地方公共事業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持力度嚴(yán)重不足。以教育事業(yè)發(fā)展為例,北京、上海等地方的教育事業(yè)發(fā)展財(cái)政支出占 GDP的比重要大大高出全國的平均水平。同時(shí),這些地方隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的改革,傳統(tǒng)政府公共事業(yè)發(fā)展的規(guī)制模式被打破了,而契合市場經(jīng)濟(jì)體制的政府規(guī)制尚未成功建立起來,于是就造成了當(dāng)前的帶有空隙漏洞的政府規(guī)制模式,難以有效調(diào)控公共事業(yè)的供給和運(yùn)營,在市場的逐利沖動下,公共事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格不斷攀升和資源配置嚴(yán)重失衡,導(dǎo)致了當(dāng)前普遍存在的“讀書難、看病難”等社會問題。

以同年每個(gè)政府在眾多政府中的排名為參考,給出得分(績效最好者得 10分,最差者 0分,中間依次類推,得分較高者績效好),11個(gè)政府縱向績效評分如表 5,做出折線圖如圖 1所示。

圖1 11個(gè)地區(qū)政府公共事業(yè)管理績效結(jié)果縱向比較折線圖

由圖 1可知,北京和上海的公共事業(yè)管理績效在樣本政府群中始終處于佼佼者的位置,這主要是受這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體態(tài)勢所影響的,經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展導(dǎo)致政府財(cái)力增加,同時(shí)政府提供基本公共事業(yè)的能力也就不斷增強(qiáng)。而相反,一些中西部經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū),其公共事業(yè)發(fā)展來自政府財(cái)力支持的程度就相當(dāng)有限。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異導(dǎo)致政府提供公共事業(yè)的差異,再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的上升,必然要求某些方面更高水平的基本公共事業(yè)水平,外來經(jīng)濟(jì)資源的進(jìn)入也會帶來一些新的理念,這些都會增大基本公共事業(yè)差異。

蘇州的公共事業(yè)管理績效平穩(wěn)上升。以 1998年為轉(zhuǎn)折點(diǎn),蘇州的績效水平逐漸上升,位于上游的政府群中;而石家莊、武漢則產(chǎn)生了相反的過程,相關(guān)部門應(yīng)該引起注意。杭州在一段有周期的振蕩后,公共事業(yè)管理績效水平有所上升,可能政府投資見效的周期有關(guān),但仍需采取措施使之穩(wěn)定;重慶、成都、西寧的公共事業(yè)管理績效在不停的震蕩中且不能穩(wěn)定,相關(guān)部門需要引起重視。公共事業(yè)的有效提供,不僅要求有提供公共事業(yè)所需的財(cái)政實(shí)力,更需要一個(gè)有能力的政府。政府行政能力的高低會對政府提供公共事業(yè)的水平產(chǎn)生重要影響:很難想象一個(gè)機(jī)構(gòu)龐雜、人員臃腫的政府會提供比機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、人口精簡的政府提供更好的公共事業(yè)。政府的能力主要體現(xiàn)在能為地區(qū)公共事業(yè)發(fā)展進(jìn)行有效的制度供給,能對公共事業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和公共資源的配置,同時(shí),更為重要的是要完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)?？傮w上來看,我國地方政府公共事業(yè)管理績效綜合水平呈現(xiàn)向好的方向趨同的態(tài)勢。所選取的 11個(gè)樣本 1995年政府公共事業(yè)管理績效處于中下游水平的政府占樣本總數(shù)的 81%,而到 2005年,政府公共事業(yè)管理績效處于中上游水平的占了 73%。從總體趨勢看,我國地方政府公共事業(yè)管理水平在不斷提高。

北京和上海的公共事業(yè)管理績效水平一直排在樣本政府群的前列,其管理標(biāo)準(zhǔn)為其他地府政府公共事業(yè)管理實(shí)踐提供最佳實(shí)踐的 “樣板”,其他地方政府可以根據(jù)北京和上海的公共事業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合本地區(qū)的實(shí)踐,改善本地區(qū)的公共事業(yè)管理水平。這些地區(qū)政府對現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行規(guī)模壓縮、結(jié)構(gòu)調(diào)整的地區(qū)政府,通過逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的事業(yè)單位管理體制,通過形成富有活力和效率的公共事業(yè)管理運(yùn)營機(jī)制。

四、結(jié)論及其啟示

卡普爾把績效評價(jià)的內(nèi)涵描述為以 “經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率假設(shè)”為前提, “采取成本一收益的分析方式”,并“按投入和產(chǎn)出的模式來確定績效目標(biāo),注重的是對產(chǎn)出的評估”,實(shí)施 “以顧客滿意為基礎(chǔ)來定義市場責(zé)任機(jī)制”。[6]西方發(fā)達(dá)國家成熟的績效評估經(jīng)驗(yàn)對提升政府公共事業(yè)治理和公共服務(wù)質(zhì)量有著積極的作用。系統(tǒng)深入研究地方政府公共事業(yè)管理績效的區(qū)域差距與管理模式之間的關(guān)系,從績效改善的視角總結(jié)中國地方政府公共事業(yè)管理模式發(fā)展的主要成就,測量地方政府公共事業(yè)管理模式的績效,有利于明確地方政府公共事業(yè)管理模式創(chuàng)新的方向,探求實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)供給均等化的具體對策。

1、要切實(shí)強(qiáng)化地方政府公共事業(yè)宏觀調(diào)控職能

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,地方政府通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段對公共事業(yè)實(shí)行宏觀調(diào)控,是一項(xiàng)重要的職能,也是促進(jìn)我國地方公共事業(yè)管理績效提高的重要保證。這是因?yàn)?我國地方政府改革是政府主導(dǎo)下的改革,公共事業(yè)部門具有明顯的“公用性”,在民營企業(yè)、非營利組織不發(fā)達(dá),社會對政府還有很強(qiáng)依賴的情況下,地方政府具有不可推卸的責(zé)任。通過前面的研究發(fā)現(xiàn),在市場經(jīng)濟(jì)條件下,地方政府應(yīng)盡量避免包辦一切公共事務(wù),避免使用直接的干預(yù)手段,而應(yīng)該通過履行規(guī)劃職能、監(jiān)管職能、經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控職能以及信息發(fā)布職能等實(shí)施宏觀管理。如制定公共事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、規(guī)劃、法律、方針和政策,引導(dǎo)和規(guī)范公共事業(yè)管理部門的行為;調(diào)控社會事業(yè)總供給與社會生活總需求的基本平衡;協(xié)調(diào)各地區(qū)、部門與公共事業(yè)部門之間以及公共事業(yè)部門內(nèi)部的關(guān)系等。總之,地方政府應(yīng)從戰(zhàn)略角度做好宏觀管理,發(fā)揮 “催化劑”和為公共事業(yè)“保駕護(hù)航”的作用,而不要把大部分時(shí)間、精力用于解決公共事業(yè)具體的瑣碎之事。

2、地方政府要合理制定區(qū)域事業(yè)規(guī)劃,優(yōu)化配置公共事業(yè)資源

通過對 11個(gè)樣本政府 1995-2005年公共事業(yè)管理績效差異的分析可知,除了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是影響不同地區(qū)公共事業(yè)發(fā)展的基本因素之外,地方政府能否進(jìn)行科學(xué)的公共事業(yè)規(guī)劃和高效的配置公共事業(yè)資源,也是造成地區(qū)間公共事業(yè)發(fā)展失衡的主要原因。地方政府應(yīng)從戰(zhàn)略上認(rèn)真研究并應(yīng)用符合各類公共事業(yè)自身發(fā)展要求的調(diào)控方式和手段,必須建立和實(shí)施一套完善、科學(xué)的公共事業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行、評估和調(diào)整體系及制度。由于市場自身的缺陷,單純的依靠市場機(jī)制和手段不能合理配置資源。地方政府在國家法律法規(guī)的基本框架下,通過在一定區(qū)域范圍內(nèi)分析,并遵循一系列基本原則,如平衡優(yōu)化原則、有限干預(yù)原則,制定公共事業(yè)發(fā)展的中、長期規(guī)劃和年度計(jì)劃以及資源配置標(biāo)準(zhǔn),調(diào)整公共事業(yè)資源的布局和結(jié)構(gòu),對不合理的配置進(jìn)行帕累托改善,實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)資源的合理配置,并提高其使用效益,使其與公共服務(wù)需求和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。同時(shí),政府需要建立公共事業(yè)發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的是為了扶助低收入階層,使低收入者能夠享受基本的公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間公共事業(yè)的均衡態(tài)發(fā)展。當(dāng)前我國公共事業(yè)城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)之間發(fā)展不平衡,要求政府盡快建立公共事業(yè)發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,將人口的基本公共衛(wèi)生支出、教育支出、基本生活支出(如供水、供電、供氣、供暖等)作為一個(gè)重要因素列入地方發(fā)展的預(yù)算內(nèi),通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,推動公共事業(yè)發(fā)展向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。

3、完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)

通過前面的研究我們發(fā)現(xiàn),凡是那些公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)較完善、合理的地區(qū),其公共事業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)就好、管理績效就高。那些對現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行規(guī)模壓縮、結(jié)構(gòu)調(diào)整的地區(qū),逐步建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的事業(yè)單位管理體制,形成了富有活力和效率的公共事業(yè)管理運(yùn)營機(jī)制。新時(shí)期要推進(jìn)我國公共事業(yè)管理體制改革,實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)均等化發(fā)展,就必須大力完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)。首先應(yīng)在法律上確認(rèn)社會事業(yè)組織的非政府、非企業(yè)的性質(zhì),確立其獨(dú)立的事業(yè)主體地位,使其擁有獨(dú)立的法人地位與法人財(cái)產(chǎn)權(quán),能夠以自己的名義依法面向社會自主開展事業(yè)活動,并使其擁有與之相適應(yīng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事權(quán)、分配權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)利。其次,要建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)明確規(guī)定了公共事業(yè)的各個(gè)參與者的責(zé)任和權(quán)利分布,諸如董事會、經(jīng)理層、股東和其他利害相關(guān)者,并且清楚地說明了決策公共事業(yè)時(shí)所應(yīng)遵循的規(guī)則和程序。同時(shí),它還提供了一種結(jié)構(gòu),使之用以設(shè)置公共事業(yè)目標(biāo),也提供了達(dá)到這些目標(biāo)和監(jiān)控運(yùn)營的手段。現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的核心是明晰出資人產(chǎn)權(quán)和法人產(chǎn)權(quán),就是決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制衡。完善地方政府公共事業(yè)治理結(jié)構(gòu)有助于推進(jìn)我國地區(qū)公共事業(yè)的整體持續(xù)快速健康發(fā)展。

【注 釋】

①表中樣本政府名稱以所在城市名稱的漢語拼音首寫字母表示,如北京表示為 BJ。

[1]孔 超 .公共服務(wù)制度的系統(tǒng)構(gòu)建——論事業(yè)單位及其管理體制改革的目標(biāo)模式 [J].天津社會科學(xué),2007,(2):64.

[2]彭國甫 .基于績效評價(jià)的地方政府公共事業(yè)治理研究論綱[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2006,(4):11.

[3]郭 琪 .實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的途徑——淺析中國政府間均等化轉(zhuǎn)移支付 [J].當(dāng)代經(jīng)理人,2006,(3):6-7.

[4]陳昌盛 .中國政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評價(jià)[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2007.3.

[5]彭國甫 .地方政府公共事業(yè)管理績效評價(jià)研究 [M].長沙:湖南人民出版社,2004.33.

[6]Phillip.J.Cooper.Accountability and Administrative Refor m;Toward Convergence andBegond[A].inB.Guypeters andDonalsavoi(eds).Governance in a Changing Environment[C].Ottapwa:McCillQueensUniversity Press,1995.188-189.

D035

A

1009-4148(2010)06-0033-06

2010-10-22

國家自科基金項(xiàng)目“基于績效評價(jià)的地方政府公共事業(yè)治理研究” (項(xiàng)目編號:70673083)、教育部人文社科研究項(xiàng)目 “以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府績效評估體系建設(shè)與機(jī)制創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號:09YJC810035)階段研究成果之一

盛明科(1979- ),湖南長沙人,湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,博士,主要研究方向:政府績效評估;李 林(1963- ),廣西荔浦人,湖南大學(xué)工商管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,主要研究方向:公共項(xiàng)目管理

(編輯:惠斌;校對:朱恒)