公民社會政策參與視野下的我國民間組織發(fā)育問題探析

孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，鄭州450001）

公民社會政策參與視野下的我國民間組織發(fā)育問題探析

孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，鄭州450001）

由于經(jīng)濟(jì)體制改革不到位、政治與行政體制改革緩慢，我國民間組織呈現(xiàn)出“弱小化”、“行政化”、“營利化”等特征。民間組織的弱小化、行政化、營利化是我國公民社會影響政策過程的主要障礙，也是公民社會政策影響力低下的重要原因。

民間組織；公民社會；政策參與；問題

民間組織是公民社會的主要構(gòu)成要素和核心載體，也是公民社會文化價(jià)值觀的主要倡導(dǎo)者和傳播者。作為中國公民社會的基礎(chǔ)和主體，中國民間組織是改革開放的產(chǎn)物。新中國成立后的一段時(shí)期里，由于對馬克思主義的錯(cuò)誤理解、對社會主義認(rèn)識上的偏差和國家政策的失誤，導(dǎo)致社會國家化，國家過多地干預(yù)和控制社會，社會失去應(yīng)有的自主性。改革開放后，隨著國家權(quán)力持續(xù)上縮，國家與社會逐漸分離。由此，中國民間組織賴以生存和發(fā)展的空間不斷擴(kuò)大。但是，由于經(jīng)濟(jì)體制改革不到位、政治與行政體制改革緩慢，中國民間組織呈現(xiàn)出“弱小化”、“行政化”、“營利化”等特征。民間組織的弱小化、行政化、營利化是中國公民社會影響政策過程的主要障礙，是中國公民社會政策參與的重要制約因素。在公民政治參與熱情和積極性有了較大提高的當(dāng)下，深入分析中國民間組織的弱小化、行政化、營利化對中國公民社會政策參與的消極影響，不僅有利于促進(jìn)和鼓勵(lì)中國公民社會參與政策過程，而且有利于擴(kuò)大公民有序政治參與。

一、民間組織弱小化制約了我國公民社會政策參與功能的發(fā)揮

制度環(huán)境是影響公民社會政策參與的重要變量。一般來說，適宜的制度環(huán)境對公民社會的政策影響力起促進(jìn)作用，不良的制度環(huán)境則起消極阻礙作用。改革開放后，通過頒布一系列關(guān)于公民社會的法律、法規(guī)和政策，我國公民社會發(fā)展的制度環(huán)境初步確立。然而，令人遺憾的是，從總體上看，這種制度環(huán)境以控制和限制為主要取向，制約了民間組織實(shí)力和規(guī)模的壯大，制約了公民社會的健康發(fā)展。有學(xué)者指出：“就在市場化改革逐步摒棄經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之中的計(jì)劃管理體制的同時(shí)，在中國的社會領(lǐng)域中卻正在‘從無到有’地建設(shè)社團(tuán)的計(jì)劃管理體制”[1]。這種“計(jì)劃管理體制”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，即雙重許可制度和非競爭性原則。

根據(jù)有關(guān)法規(guī)，成立民間組織需要同時(shí)滿足許多限制性條件，包括會員數(shù)量、資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)、民事能力、固定場所、專職人員等。特別重要的是，成立民間組織需要得到業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記管理機(jī)關(guān)的雙重許可。一個(gè)民間組織即使具備會員數(shù)量、資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)等客觀條件，假如不能找到業(yè)務(wù)主管單位，也不能進(jìn)行登記注冊，而未進(jìn)行登記注冊的民間組織即為非法組織，應(yīng)予以取締。作為一種變通，一些民間組織改在工商部門進(jìn)行注冊，由此帶來了稅收優(yōu)惠、公眾誤解等問題。登記注冊的高門檻也使我國“法外”民間組織的數(shù)量遠(yuǎn)超過合法登記的數(shù)量，由于缺乏自律機(jī)制和他律機(jī)制，這部分民間組織常常自由放任、行為失范。當(dāng)然，登記注冊高門檻的最主要弊端是使大量擬籌建成立的民間組織胎死腹中。

現(xiàn)行法規(guī)體系還規(guī)定了非競爭性原則，即在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民間組織，登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有必要再成立的，將不予批準(zhǔn)籌備或登記。非競爭性原則不僅排除了通過競爭原則提高民間組織自身能力的可能性，人為地造成某些民間組織的壟斷地位，而且為某些政府部門隨意整合民間組織提供了依據(jù)。由于“業(yè)務(wù)范圍相同或者相似”、“沒有必要成立”等規(guī)定較為籠統(tǒng)、模糊，在清理、整頓民間組織過程中，一些政府部門利用這一條款，隨意撤并和合并民間組織，調(diào)控民間組織的數(shù)量，違背了民間組織自主發(fā)展的基本要求。作為非競爭性原則的延伸，有關(guān)制度還規(guī)定了限制分支原則，即未經(jīng)允許，不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和代表機(jī)構(gòu)。顯然，這種規(guī)定不利于民間組織的擴(kuò)展、聯(lián)合和聯(lián)盟、能力建設(shè)。

由此可見，控制和限制取向的制度環(huán)境雖然方便了政府管理，能夠最大限度地減少與政府的目標(biāo)不一致的民間組織的成立，卻使民間組織處于弱小的狀態(tài)。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，我國民間組織人均擁有量嚴(yán)重不足，每萬人平均擁有民間組織數(shù)量僅為1.45個(gè)，而法國為110.45個(gè)，美國為51.79個(gè)，巴西為12.66個(gè)，印度為10.21個(gè)。另外，從民間組織的成員人數(shù)、經(jīng)費(fèi)支出、活動(dòng)范圍等方面來看，中國大多數(shù)民間組織屬于小型民間組織[2]。民間組織弱小化阻礙了中國公民社會政策參與功能的發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：

首先，民間組織弱小化不利于弱勢群體表達(dá)利益要求，從而使公共政策具有背離社會正義的可能性。注冊登記的高門檻意味著只有強(qiáng)勢群體才能完全滿足成立民間組織的限制性條件，而對于社會弱勢群體來說，成立民間組織往往是一種奢望。民間組織在社會群體間的不均衡分布是導(dǎo)致利益分配不公正的重要原因。強(qiáng)勢集團(tuán)由于擁有較為豐富的組織資源，其利益表達(dá)渠道較為暢通，致使利益分配不公正地向這些群體傾斜。由于政策影響力較差，弱勢群體的利益通常被公共決策者忽視。例如，中國城鄉(xiāng)收入差距呈周期性變化，農(nóng)民在既定的利益分配格局中不占有利地位的重要原因是農(nóng)民的組織化程度低，缺乏強(qiáng)有力的利益團(tuán)體表達(dá)自身的意志[3]。

其次，民間組織弱小化導(dǎo)致公民參與的無組織性、利益表達(dá)的離散化，不利于社會穩(wěn)定。由于民間組織數(shù)量少，且實(shí)力弱，公民在主張自己的利益時(shí)常常依靠政府認(rèn)可的組織或者個(gè)體化的表達(dá)?！斑@樣的利益表達(dá)的相關(guān)程度差，成本過高，效果也不一定很理想。參與的無組織性、利益表達(dá)的離散化雖然可能壓制一些群體性事件的爆發(fā)，在一定程度上對社會穩(wěn)定有作用，但是從整體和長遠(yuǎn)來看，對社會穩(wěn)定和發(fā)展都是不利的”[4]76。利益表達(dá)的個(gè)體化和離散化使社會問題和社會矛盾處于萌芽狀態(tài)時(shí)很難引起決策者的注意，社會問題具有“坐大”的潛在可能性，而一旦社會矛盾爆發(fā)，政府也很難找到具有代表性的協(xié)商主體，只能以非常的方式解決矛盾，這必然不利于社會保持穩(wěn)定。

再次，民間組織弱小化抑制了民間組織規(guī)模的擴(kuò)大，造成部分民間組織的非理性化政策參與。一般來說，由于大型組織社會影響力較大，采取非理性參與方式的代價(jià)較高，它們的參與行為理性化程度較高，會極力避免以極端的方式參與公共生活；小組織由于自身影響小，往往通過嘩眾取寵或其它極端化的方式擴(kuò)大社會影響。如前所述，非競爭性原則和限制分支原則抑制了民間組織的擴(kuò)展和聯(lián)合，使其中的多數(shù)處于弱小的境地。大量的小組織的出現(xiàn)，“可能會推動(dòng)社會總體的極端化。極端化影響組織社會責(zé)任的發(fā)揮，也影響社會總體的理性化水平”[4]74。

二、民間組織行政化削弱了我國公民社會政策影響力

學(xué)者們普遍認(rèn)為，民間組織具有自愿性、自主性、非政府性等本質(zhì)屬性。這意味著，民間組織在體制和組織上獨(dú)立于政府之外，與國家政治與行政系統(tǒng)無直接隸屬關(guān)系，且在組織內(nèi)部建立民主治理機(jī)制。然而，受行政化的影響，我國民間組織處于“準(zhǔn)政府組織”的境地，無論是在人員構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)來源、組織結(jié)構(gòu)方面，還是在運(yùn)作規(guī)范、活動(dòng)方式等方面，都體現(xiàn)出濃重的行政色彩。

首先，政府在民間組織成立過程中居于關(guān)鍵地位。多數(shù)民間組織是基于政府的工作需要成立的，或者是由于轉(zhuǎn)變政府職能的需要，或者是由于精簡機(jī)構(gòu)、分流人員的需要。例如，292個(gè)全國性行業(yè)協(xié)會，全部為政府所創(chuàng)辦；廣東省112個(gè)省級行業(yè)協(xié)會中有103個(gè)由政府倡議成立[5]124。由于這種歷史淵源，許多民間組織與政府部門存在著密切聯(lián)系。其次，民間組織與政府組織具有一定的同構(gòu)性。許多民間組織與政府部門一樣，具有一定的行政級別，占有行政編制，組織支出由財(cái)政負(fù)擔(dān)。再次，民間組織與政府組織在價(jià)值理念上雷同。作為一種自治組織，民間組織內(nèi)部本應(yīng)體現(xiàn)著平等自治的契約關(guān)系，體現(xiàn)著友愛精神和奉獻(xiàn)精神。而行政化的民間組織內(nèi)部等級與身份關(guān)系發(fā)達(dá)，以權(quán)力為核心的利益關(guān)系明顯，組織運(yùn)行主要依靠行政控制，上領(lǐng)導(dǎo)下，下服從上，因此，其內(nèi)在精神氣質(zhì)和價(jià)值理念與科層化的政府組織并無二致。最后，民間組織成為政府部門的附庸。許多民間組織的負(fù)責(zé)人表面上是組織選舉產(chǎn)生，實(shí)際上往往由政府部門指派。有關(guān)調(diào)查表明，有2/3的民間組織的干部或者直接來源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣和任命，或者由組織提名再通過業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)[6]。結(jié)果，這些組織沒有活動(dòng)主動(dòng)權(quán)，開展什么活動(dòng)，怎樣開展活動(dòng)都取決于業(yè)務(wù)主管單位的意見。

我國民間組織行政化的原因是多方面的。一是民間組織的生存資源匱乏，導(dǎo)致一些民間組織主動(dòng)依附行政組織。二是強(qiáng)迫民間組織找“婆家”（業(yè)務(wù)主管單位）的做法，使民間組織不得不靠近黨政機(jī)關(guān)，接受行政系統(tǒng)的吸納，利益取向呈現(xiàn)“官附性”特征。三是登記注冊的高門檻為政府支持的、具有官方背景的民間組織的發(fā)展提供了便利，制約了行政化色彩較淡的草根組織的發(fā)展，長此以往，行政化的民間組織必然在民間組織總量中占支配性地位。四是非競爭性原則。不僅人為地造成官方民間組織的壟斷地位，而且為草根組織的設(shè)立造成法制上的障礙，結(jié)果，民間組織不能以競爭方式提高自身能力、祛除行政化色彩，即不能以“增量改革”的方式實(shí)現(xiàn)民間組織的民間化。五是不適當(dāng)?shù)拿耖g組織扶持政策，加劇了民間組織的行政化。政府部門為了扶持某類民間組織，賦予其部分行政管理權(quán)，結(jié)果，這些民間組織以非政府的名義行使著部分政府權(quán)能，導(dǎo)致它們職能范圍不清，目標(biāo)定位不清，在實(shí)踐中，這些民間組織通常以行政機(jī)構(gòu)自居，甘心充當(dāng)“二政府”。

民間組織行政化必然會削弱民間組織的政策倡導(dǎo)功能。行政干預(yù)頻繁使政府主導(dǎo)民間組織的各項(xiàng)活動(dòng)，進(jìn)而使其獨(dú)立性差，依賴性強(qiáng)。在這種情況下，民間組織往往不能以平等的身份參與政策過程，不能以獨(dú)立的姿態(tài)代表公眾參與，也就難以代表多元化的民間立場向決策者表達(dá)根據(jù)獨(dú)立判斷所得出的政策訴求，而是一味附和、迎合決策者的政策見解，成為政府的傳聲筒和代言人。正如一位學(xué)者所說的：民間組織依附于政府行政機(jī)關(guān)，過濾了公眾的聲音，抑制不同意見的提出，從而制約公眾決策參與的范圍和質(zhì)量，甚至使決策參與流于形式；民間組織的行政化打破了它與政府間原本平等互動(dòng)的常態(tài)關(guān)系，使之在利益訴求方面有所顧忌，或言不及義，或言不由衷[7]。

此外，民間組織行政化也不利于民間組織的自身建設(shè)。主要表現(xiàn)是：其一，行政化使民間組織將處理好與政府的關(guān)系作為首要任務(wù)，無暇顧及或不重視自身建設(shè)。其二，行政化降低了民間組織的社會吸引力和民間合法性，導(dǎo)致服務(wù)對象不積極參加民間組織的各項(xiàng)活動(dòng)。例如，在廣東，112家省級行業(yè)協(xié)會中，僅有5家協(xié)會的行業(yè)覆蓋率在50%以上，其他省級行業(yè)協(xié)會都在10%以下[5]。2007年，重慶市政府出臺文件，要求政府與民間組織在人員、資產(chǎn)、利益、辦公場所和職能等5個(gè)方面徹底脫鉤，此舉促進(jìn)了民間組織實(shí)力和規(guī)模的壯大。例如，“去行政化改革”后，重慶典當(dāng)協(xié)會會員的繳費(fèi)積極性提高，會員的數(shù)量也大幅度增加[12]。正反兩方面的對比凸現(xiàn)了行政化對于民間組織持續(xù)發(fā)展的阻礙作用。其三，行政化的民間組織內(nèi)部缺乏民主治理機(jī)制和自治制度，存在家長制和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象，妨礙了組織成員積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。其四，行政化使民間組織的工作職能扭曲，因此，行政化程度與民間組織的組織績效負(fù)相關(guān)，行政化程度越高的民間組織，其組織績效越低下[8]。其五，“二政府”、“準(zhǔn)政府組織”不利于調(diào)動(dòng)社會成員的志愿精神和公益精神，導(dǎo)致我國社會的志愿參與處于較低的水平上，進(jìn)而妨礙民間組織獲取必要的人力資源和物質(zhì)資源。民間組織是公民社會影響政策過程的組織基礎(chǔ)，民間組織自身建設(shè)不力，必然削弱我國公民社會的政策影響力。

三、民間組織營利化干擾了我國公民社會的政策參與

當(dāng)前，我國民間組織的營利化正在以多種形式表現(xiàn)出來。比如，一些民間組織違背組織宗旨和法律規(guī)定經(jīng)商辦企業(yè)、偷稅漏稅、私分利潤、非法集資、挪用善款等。2001年，媒體曝光中華綠蔭兒童村創(chuàng)辦人、麗江媽媽聯(lián)誼會負(fù)責(zé)人以孤兒名義聚斂錢財(cái)。近年來愈演愈烈的亂發(fā)排行榜現(xiàn)象，讓人們再次見證了某些民間組織的逐利本能。一些民間組織為官商勾結(jié)提供了便利，是行政尋租和商業(yè)賄賂現(xiàn)象屢禁不止的重要誘因，已淪落為“腐敗中介”。這些事例說明，民間組織的營利化離我們現(xiàn)實(shí)生活并不遙遠(yuǎn)。

在市場經(jīng)濟(jì)大潮中，民間組織的工作人員容易受“經(jīng)濟(jì)人”本性的驅(qū)使，過分追逐經(jīng)濟(jì)利益和一些稀缺物品。在自我約束和外部約束軟化的情況下，這些組織成員就會置社會公益或共益于不顧，從而導(dǎo)致民間組織營利化現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)然，這不是說市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境是我國民間組織營利化的惟一原因。事實(shí)上，我國民間組織營利化的原因是復(fù)雜的。

第一，雙重管理制度導(dǎo)致管理漏洞和管理空白。雙重管理制度的目的是建立民間組織管理的“雙保險(xiǎn)制”。然而，這種制度的功能并未充分發(fā)揮出來?！澳壳耙恍┑胤矫裾块T組織管理業(yè)務(wù)無機(jī)構(gòu)、無專人，更談不上現(xiàn)代化辦公條件”[9]，致使民間組織的管理工作受到制約。而面對龐大的且不斷增加的管理對象，業(yè)務(wù)管理部門常常力不從心，對民間組織的日常管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)難以到位。結(jié)果，部分民間組織處在放任的狀態(tài)。尤其是，由于業(yè)務(wù)管理部門與民政部門在利益關(guān)系、對現(xiàn)實(shí)的理解、政策立場等方面的不同，容易產(chǎn)生扯皮推諉、爭功諉過等不良現(xiàn)象。例如，民政部門查處某些營利化的民間組織時(shí)，個(gè)別業(yè)務(wù)管理部門卻充當(dāng)保護(hù)傘。

第二，非競爭性原則使一些民間組織處于壟斷地位。在這種情況下，服務(wù)對象不能以“退出”的方式對抗壟斷性民間組織，更不能對其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行比較。結(jié)果，這些民間組織憑借壟斷地位，抬高服務(wù)價(jià)格，降低服務(wù)質(zhì)量，變相謀取經(jīng)濟(jì)利益，獲得超額利潤。

第三，稅收法規(guī)不健全。目前，我國缺乏一部統(tǒng)一、完善的民間組織稅收法規(guī)體系，導(dǎo)致稅收漏洞太多?，F(xiàn)行稅收法規(guī)雖然明確了民間組織的納稅人地位，但是對非營利標(biāo)準(zhǔn)并未做出統(tǒng)一的界定。這導(dǎo)致稅務(wù)實(shí)踐中以整個(gè)行業(yè)的非營利性掩蓋個(gè)別機(jī)構(gòu)的營利性，使個(gè)別營利性機(jī)構(gòu)盜用民間組織的名義，竭力實(shí)現(xiàn)利潤最大化，使民間組織蒙受污名[10]?，F(xiàn)行稅收法規(guī)也沒有充分考慮到民間組織的獨(dú)特地位，往往比照營利性的企業(yè)對民間組織進(jìn)行稅收管理，但是絕大多數(shù)的民間組織連最基本的稅務(wù)登記都沒有，從而導(dǎo)致對民間組織的稅收監(jiān)管乏力。

第四，民間組織沒有建立良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。民間組織的最重要內(nèi)部治理機(jī)制是理事會，理事會代表社會利益，它可以保證民間組織的所作所為對社會負(fù)責(zé)，保證民間組織完成自己的使命。“但是這一制度在中國不存在。從總體上來看，中國的NGO都缺乏貨真價(jià)實(shí)的理事會”[11]。另外，許多民間組織沒有嚴(yán)格、健全的財(cái)務(wù)管理制度。有學(xué)者指出，相當(dāng)多的民間組織沒有特殊情況不作年度財(cái)務(wù)報(bào)告，或者雖作年度財(cái)務(wù)報(bào)告但無嚴(yán)格審計(jì)[12]。由于財(cái)務(wù)管理水平落后，一些民間組織像企業(yè)一樣追逐利潤最大化。

民間組織是代表公眾利益的組織形式，非營利性是其本質(zhì)屬性，因而營利化是對民間組織核心價(jià)值觀和使命的嚴(yán)重背離。營利化的民間組織必然不把政策倡議作為主要活動(dòng)，而是集中精力追求某些狹隘利益。有學(xué)者正確地指出，營利化的民間組織“回避關(guān)鍵問題，熱衷‘無價(jià)值’事務(wù)，是一種普遍取向”[4]194。比如，某些行業(yè)協(xié)會熱衷辦培訓(xùn)、做交流、評先創(chuàng)優(yōu)，在行業(yè)治理方面反而難以觸及。

民間組織營利化也損害了民間組織的社會公信力。由于種種原因，我國民眾對民間組織有著根深蒂固地不信任。一項(xiàng)調(diào)查顯示，90%以上的人在面臨問題時(shí)傾向于找政府解決，并對黨和政府有著高度的信任，相反，只有3%的人遇到問題尋求民間組織的解決，一半以上的人對私人、社會屬性的東西不信任[13]。由營利化所導(dǎo)致的“公益腐敗”、“公益丑聞”，損害了民間組織的形象，損害了民間組織與公眾之間的本已薄弱的社會資本，使民間組織的社會公信力建設(shè)舉步維艱。在這種情況下，公眾往往認(rèn)為民間組織是無用的甚至是有害的，不再支持或認(rèn)同民間組織的政策倡議，這導(dǎo)致民間組織政策倡議的公眾基礎(chǔ)薄弱，進(jìn)而導(dǎo)致公民社會的政策影響力低下。

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C912.2

A

1002-7408（2010）10-0018-03

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（05BZZ018）。

孫發(fā)鋒（1977-），男，河南信陽人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要從事中國政府與政治、中國政治發(fā)展方面的教學(xué)及研究。

[責(zé)任編輯：黎峰]