李向軍

（中共江門市委黨校 政治教研室，廣東 江門529000）

制度風(fēng)險(xiǎn)與文化風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的探討

李向軍

（中共江門市委黨校 政治教研室，廣東 江門529000）

失地農(nóng)民問(wèn)題是當(dāng)前中國(guó)面臨的一個(gè)十分突出的問(wèn)題，其產(chǎn)生既有社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀原因，也與當(dāng)前的土地制度、政策執(zhí)行及對(duì)失地風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平有很大關(guān)系。不合理的制度安排會(huì)加劇失地風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不同認(rèn)知，也會(huì)形成不同的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方式，并在社會(huì)地位的影響下造成不同的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力。失地風(fēng)險(xiǎn)的化解必須從深化農(nóng)地制度改革、保障失地農(nóng)民權(quán)益、扶助失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面著力改進(jìn)。

失地農(nóng)民；制度風(fēng)險(xiǎn)；文化風(fēng)險(xiǎn)

失地農(nóng)民問(wèn)題是當(dāng)前中國(guó)面臨的一個(gè)十分突出的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)的失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4000萬(wàn)左右，并且每年還會(huì)新增200多萬(wàn)人。如此龐大的失地人群由于諸多原因，多數(shù)都過(guò)著一種非農(nóng)民亦非市民、無(wú)穩(wěn)定工作亦無(wú)可靠保障而充滿風(fēng)險(xiǎn)的生活。農(nóng)民失去土地不僅影響著他們自身的生活狀況，也影響到整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，如果處置不當(dāng)，農(nóng)民失地帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)擴(kuò)散到社會(huì)的其他領(lǐng)域。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型與失地農(nóng)民問(wèn)題的產(chǎn)生

失地農(nóng)民問(wèn)題的產(chǎn)生與我國(guó)處在全球化、工業(yè)化和城市化的時(shí)代背景密切相關(guān)。在全球化和中國(guó)社會(huì)快速變遷的過(guò)程中，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程和城市建設(shè)在較短的時(shí)間內(nèi)取得了飛速的發(fā)展?？焖俚纳鐣?huì)轉(zhuǎn)型使得本該處于不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化狀態(tài)處在了同一個(gè)發(fā)展時(shí)空中：前工業(yè)化、工業(yè)化和后工業(yè)化的發(fā)展區(qū)域同在；前現(xiàn)代、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的現(xiàn)象并存；現(xiàn)實(shí)主義、批判現(xiàn)實(shí)主義和超現(xiàn)實(shí)主義的文化思潮陳雜，這就使得中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家也形成了由“核心”、“半邊緣”和“邊緣”構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展體系。城市和新興工商業(yè)的發(fā)展無(wú)疑越來(lái)越占據(jù)這一體系的“核心”，而農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民則越來(lái)越“邊緣化”。在快速的城市化過(guò)程中，我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了急劇的變化。各種開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)不斷擴(kuò)張，大規(guī)模征用農(nóng)民土地，導(dǎo)致失地農(nóng)民突然激增到數(shù)千萬(wàn)。地權(quán)的重組、變更和利益的分配不公導(dǎo)致農(nóng)民在失去土地后其生存、發(fā)展和社會(huì)保障狀況受到了嚴(yán)重威脅，引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。失地農(nóng)民問(wèn)題正由此而來(lái)。

城市快速發(fā)展的需要迫使征地在以史上最快的速度進(jìn)行著，大規(guī)模的征地雖滿足了城市建設(shè)的需要，卻造成了大量失地、失業(yè)、失保障的農(nóng)民。失地后多數(shù)農(nóng)民的收入減少了，生活水平下降了，很多人的生存狀況在不斷惡化，導(dǎo)致越來(lái)越多的失地農(nóng)民在困境中走上了維權(quán)的道路。

在中國(guó)社會(huì)面臨重大轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展、現(xiàn)代化和城市化速度不斷加快的情況下，失地農(nóng)民問(wèn)題很難避免，其產(chǎn)生既有社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀原因，也與我們的制度安排、政策執(zhí)行及對(duì)失地風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平有很大關(guān)系。筆者認(rèn)為，源于西方的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論對(duì)理解和分析這一問(wèn)題有著極大的啟發(fā)性。

二、制度風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)民失地的必然性

現(xiàn)代社會(huì)制度一方面能夠應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)又產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。因此，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、擴(kuò)散是社會(huì)制度的產(chǎn)物，是科技和人類復(fù)雜活動(dòng)負(fù)面影響的表現(xiàn)。人類所生存其中的社會(huì)制度,一方面為社會(huì)構(gòu)建了良好的秩序，給人們帶來(lái)安全感；另一方面也成為新風(fēng)險(xiǎn)的策源地，給人們的日常生活帶來(lái)不幸。在全球化和現(xiàn)代性不可避免的沖擊下，社會(huì)制度蘊(yùn)藏了越來(lái)越多的人造風(fēng)險(xiǎn)，使得處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)變得急劇突變和難以預(yù)測(cè)。這正是中國(guó)社會(huì)發(fā)展所面臨的境遇，快速的社會(huì)轉(zhuǎn)型與不合理的社會(huì)制度疊加在一起，導(dǎo)致人們?cè)谡J(rèn)知、判斷和決策上產(chǎn)生難以避免的偏誤，失地農(nóng)民問(wèn)題就是在這樣的制度風(fēng)險(xiǎn)中產(chǎn)生了。

農(nóng)民部分地失去土地，農(nóng)業(yè)用地部分地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是我們國(guó)家改變二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城市化發(fā)展的必然選擇，也是農(nóng)民進(jìn)行身份轉(zhuǎn)型、人格轉(zhuǎn)型，通過(guò)市民化道路過(guò)上城市生活的有效途徑。可以說(shuō)，農(nóng)民失地、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”在一定程度上對(duì)一個(gè)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步有著十分重要的積極意義。然而，在當(dāng)代中國(guó)，由于失地后很多農(nóng)民因?yàn)橥恋刂贫群驼鞯刂贫劝才诺娜毕?，致使他們的生活陷入困境，?quán)益受到損害。

（一）土地制度的缺陷：失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的不可規(guī)避性

根據(jù)《憲法》、《土地管理法》和《土地承包法》等相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，國(guó)家賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，即農(nóng)戶對(duì)土地的承包使用權(quán)。這一制度的不足之處在于農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)不明，村集體由于和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)存在實(shí)質(zhì)上的“委托—代理”關(guān)系，因此在征地中不能有效維護(hù)土地使用方——農(nóng)民的合法權(quán)益，從而導(dǎo)致農(nóng)民以很高的成本失去土地。失地造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要由失地農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，這種風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的不平等使失地農(nóng)民的生活陷入困境。雖然現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地權(quán)，防止土地兼并，但農(nóng)民個(gè)體產(chǎn)權(quán)的不明晰使得他們無(wú)法理直氣壯地主張自己的權(quán)利，反而給不合理、不科學(xué)征地留下了運(yùn)作的空間，致使失地問(wèn)題不可避免地產(chǎn)生。

（二）征地制度的不完善：失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的不合理性

目前我國(guó)的征地制度明顯是不利于保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的。不管是從征地目的、征地程序，還是從對(duì)征地的監(jiān)管、征地補(bǔ)償安置上看，失地農(nóng)民都不具有與征地方討價(jià)還價(jià)、平等談判的權(quán)利。法律規(guī)定征地必須用于“公共利益”，但對(duì)“公共利益”的界定是模糊的，從而導(dǎo)致公共利益擴(kuò)大化和征地權(quán)的濫用；另外，征地程序也不完善，征地公告常?！跋葦睾笞唷?，往往只是作為附屬程序置于征地批準(zhǔn)之后，這不僅侵犯了失地農(nóng)民對(duì)征地的知情權(quán)和參與權(quán)，而且弱化了農(nóng)民對(duì)征地過(guò)程的有效監(jiān)管力度；再者，征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償方式單一滯后，無(wú)法解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障。這也是失地農(nóng)民陷入困境、維權(quán)抗?fàn)幍闹饕颉Ｕ鞯剡^(guò)程中存在風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的，特別是在風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)中，不合理、不科學(xué)的征地制度不是讓政府、開(kāi)發(fā)商等承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，而是把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到本來(lái)就處在社會(huì)中下層的失地農(nóng)民身上。政府及開(kāi)發(fā)商通過(guò)較低的成本獲得對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)和使用權(quán)，從中獲取高額利潤(rùn)，卻把社會(huì)發(fā)展的代價(jià)和成本主要讓失地農(nóng)民承擔(dān)。失地農(nóng)民遭受風(fēng)險(xiǎn)的加重，一方面使他們的基本生存受到威脅，不少人因失地返貧為維權(quán)而抗?fàn)?，影響到社?huì)穩(wěn)定；另一方面，以低成本獲取的農(nóng)地有可能降低土地的利用率，增加土地的閑置率，造成土地資源的浪費(fèi)。

（三）招商引資政策不當(dāng)：失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的盲目性

在“發(fā)展才是硬道理”、“跨越式、超常規(guī)發(fā)展”等思想的指導(dǎo)下，很多并不具有資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地方也在積極“招商引資”，以超過(guò)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的力度推動(dòng)城市化建設(shè)，導(dǎo)致大量農(nóng)民失地。一些地方為了完成“招商引資”任務(wù)，政府往往給投資方提供極為優(yōu)惠的政策，比如“零成本征地”、“三年免稅”等。一些不法的投資商等到三年免稅期一到便撤資走人，給當(dāng)?shù)厝嗣窳粝铝藶?zāi)難。這種不合理的激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的招商機(jī)制是當(dāng)?shù)卣つ啃姓谋憩F(xiàn)，他們制定的“優(yōu)惠”政策給失地農(nóng)民帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失。正如學(xué)者賀雪峰所言，縣鄉(xiāng)村三級(jí)政府不合理的積極行政破壞了農(nóng)民有序生活的基礎(chǔ)，農(nóng)民的基本生存條件正在逐步喪失，中國(guó)現(xiàn)代化的前途堪憂。

三、文化風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)民失地的弱勢(shì)性

風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)代社會(huì)的凸現(xiàn)其實(shí)也是一種文化現(xiàn)象，人類風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增長(zhǎng)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的加深意味著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，這是對(duì)“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)知維度的強(qiáng)調(diào)。由于不同的社會(huì)和不同的人群對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是不同的，因此他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解、界定和認(rèn)同也會(huì)不同。圍繞真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)所在以及與此相關(guān)的社會(huì)權(quán)利和社會(huì)公正問(wèn)題，邊緣人群和核心人群的看法和選擇也是不一樣的。因此當(dāng)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，也是文化的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的不同認(rèn)知，會(huì)導(dǎo)致不同的風(fēng)險(xiǎn)選擇，以及不同的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方式。所以，失地農(nóng)民問(wèn)題的產(chǎn)生也是受不同文化價(jià)值觀念影響的。

這種不同的文化價(jià)值觀念表現(xiàn)在征地過(guò)程中讓不同的利益群體對(duì)失地造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、選擇不同。失地農(nóng)民很難和政府、開(kāi)發(fā)商共享同一套價(jià)值規(guī)范：政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化投資環(huán)境；開(kāi)發(fā)商要賺錢，創(chuàng)造利潤(rùn)；失地農(nóng)民則需要穩(wěn)定、幸福的生活。三者所遭遇到的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)顯然是不同的。今天提出構(gòu)建和諧社會(huì)，筆者認(rèn)為，就是要在不同的社會(huì)群體間建立一種公平、公正的對(duì)話機(jī)制。這樣一種機(jī)制的建立，有賴于建立一種新型社會(huì)關(guān)系的文化范式，讓不同社會(huì)地位和社會(huì)階層的人都有機(jī)會(huì)發(fā)表自己的意見(jiàn)，爭(zhēng)取自己的生存、發(fā)展空間的機(jī)會(huì)。由于目前我們?nèi)狈@樣的機(jī)制，因此在征地過(guò)程中失地農(nóng)民很難有效地和政府、開(kāi)發(fā)商協(xié)商，甚至連說(shuō)話的機(jī)會(huì)都沒(méi)有，從而淪為絕對(duì)的弱勢(shì)群體。

（一）地位弱勢(shì)：失地農(nóng)民是風(fēng)險(xiǎn)的直接承擔(dān)者

土地對(duì)農(nóng)民而言，不僅意味著從事一種職業(yè)，還意味著一份有保障的生活。土地不僅保障著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)安全，也保障著農(nóng)民的心理安全。征地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不僅意味著終身職業(yè)的改變，也意味著從此失去了一種有保障的生活、一種習(xí)慣了的生活方式。很多農(nóng)民本身就處在社會(huì)中下層，失去土地迫使他們要在復(fù)雜的市場(chǎng)機(jī)制中謀生，這對(duì)他們來(lái)說(shuō)意味著更大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橥庠诘膹?fù)雜社會(huì)他們以前很少經(jīng)歷、不熟悉。因此，失去土地會(huì)使農(nóng)民變得更加謹(jǐn)慎、警覺(jué)，他們力圖在征地中謀求更多的利益，以減小自己的損失。對(duì)政府而言，其本身處于社會(huì)管理者的地位，失地農(nóng)民可能遭遇到的諸多風(fēng)險(xiǎn)政府部門則不會(huì)遇到。征地對(duì)政府而言，一方面可以帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)城市化；另一方面，也可能高價(jià)轉(zhuǎn)手征來(lái)的土地，從中獲取差價(jià)。對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，他們一般只和政府部門打交道，而不直接和失地農(nóng)民交易，因此只要和當(dāng)?shù)卣勍?，便盡可開(kāi)發(fā)土地，賺錢繳稅。他們面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是盈利的風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有保障失地農(nóng)民日后生活的義務(wù)。由此可見(jiàn)，征地所造成的風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部落到了失地農(nóng)民身上，政府和開(kāi)發(fā)商在制度的“保護(hù)”下，以較小的成本取得了對(duì)農(nóng)民土地的開(kāi)發(fā)使用權(quán)。這種風(fēng)險(xiǎn)分配底層化的狀況刺激了更大范圍的征地行動(dòng)，致使短期內(nèi)失地農(nóng)民大量涌現(xiàn)，征地糾紛層出不窮，農(nóng)民失地的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

（二）能力脆弱：失地農(nóng)民很難自我規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

由于政府部門沒(méi)有充分意識(shí)到征地帶給失地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)后果，因此一旦農(nóng)民失地后深陷困境起而抗?fàn)帟r(shí)，很多官員便認(rèn)為是農(nóng)民“恣意鬧事”、“對(duì)抗國(guó)家”，很少想到農(nóng)民是被推到了生存的邊緣。當(dāng)失地農(nóng)民對(duì)征地方案不滿意時(shí)，他們往往很難維護(hù)自己的合法權(quán)益，他們的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力是很弱的。風(fēng)險(xiǎn)要么被消解，要么被轉(zhuǎn)移，不可能無(wú)故消失。當(dāng)政府或開(kāi)發(fā)商沒(méi)有意識(shí)到或不肯承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，失地風(fēng)險(xiǎn)便往農(nóng)民身上聚積，農(nóng)民直接成為風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。當(dāng)失地農(nóng)民承受不了時(shí)，就會(huì)起而反抗，這時(shí)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)由失地農(nóng)民向其他社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)散，影響社會(huì)秩序，危及社會(huì)穩(wěn)定。

征地過(guò)程中不同群體對(duì)失地風(fēng)險(xiǎn)的不同認(rèn)知，加劇了失地風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。不同的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知結(jié)合不同的社會(huì)地位，造成了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不同的規(guī)避能力。如果政府和開(kāi)發(fā)商能夠從失地農(nóng)民遭遇的風(fēng)險(xiǎn)困境考慮征地補(bǔ)償，設(shè)身處地為他們著想，并進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整和制度改革，將會(huì)對(duì)失地問(wèn)題的解決頗有助益。

四、風(fēng)險(xiǎn)化解：改革與創(chuàng)新

失地風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)散，給失地農(nóng)民的生存發(fā)展和整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定都帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。一方面，很多農(nóng)民失地后收入來(lái)源減少，教育費(fèi)用、醫(yī)療費(fèi)用等日常支出增大，導(dǎo)致生活水平不斷下降；另一方面，失地風(fēng)險(xiǎn)的積聚也把失地農(nóng)民逼上了維權(quán)抗?fàn)幍牡缆?，釀成了很多公共危機(jī)事件，威脅到了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。國(guó)家“十二五規(guī)劃建議”明確指出：必須要按照保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進(jìn)征地制度改革，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從深化農(nóng)地制度改革、保障失地農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的角度，高度重視失地農(nóng)民問(wèn)題。具體說(shuō)來(lái)，需要從以下幾個(gè)方面著手努力：

（一）深化改革：實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程的合法性和公平性

我國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用?！笨梢?jiàn)，關(guān)于土地的征收、補(bǔ)償及安置，《物權(quán)法》已經(jīng)做出了明確的規(guī)定。但在以往征地時(shí)，村干部對(duì)土地的處置權(quán)力太大，國(guó)家對(duì)土地的征用權(quán)力也非常大，而唯獨(dú)耕種土地的失地農(nóng)民對(duì)征地幾乎沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)。正是農(nóng)民的這種權(quán)力弱勢(shì)導(dǎo)致了他們的權(quán)益被侵犯。因此，在嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》的同時(shí)，應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)力，在承包期內(nèi)，不經(jīng)過(guò)農(nóng)民個(gè)體同意，不得隨便征用農(nóng)地。

農(nóng)民一旦有了對(duì)征地說(shuō)“不”的權(quán)力，失地風(fēng)險(xiǎn)的化解也就有了“治理”的可能。在征地過(guò)程中，征地目的一定要明確，對(duì)于“公共利益”的界定也必須清晰，政府的強(qiáng)制征地權(quán)力必須嚴(yán)格限制在“公共利益”范圍之內(nèi)。非公共性的商業(yè)開(kāi)發(fā)征地要充分尊重農(nóng)民的意愿，按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行多邊談判。政府也須避免“低征高賣”，要扮演好“中介人”、“管理者”的角色，保證征地過(guò)程的合法性和公平性。

（二）補(bǔ)償安置：維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益與根本利益

補(bǔ)償安置關(guān)系到失地農(nóng)民未來(lái)的生存和發(fā)展，做好這項(xiàng)工作是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的另一個(gè)關(guān)鍵。單一的貨幣安置方式必須摒棄，應(yīng)努力細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，合理地分割土地用途轉(zhuǎn)移的增殖部分，保證對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)轿?。產(chǎn)值倍數(shù)法和區(qū)片綜合地價(jià)法這兩種補(bǔ)償方式都有著不同的弊端，應(yīng)積極探索更加合理的補(bǔ)償方式。對(duì)于雖然符合公共利益但補(bǔ)償安置不到位的征地項(xiàng)目，政府須慎重使用強(qiáng)制征地權(quán)力，應(yīng)積極進(jìn)行協(xié)商，為民謀利。對(duì)于那些非法的濫征濫用行為，要嚴(yán)格杜絕；同時(shí)也要理性地“招商引資”，抑制不合理的“積極行政”，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）社會(huì)保障：做到失地農(nóng)民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)

目前很多失地農(nóng)民缺乏有效的社會(huì)保障措施，這也是失地社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)散的一個(gè)重要原因。因此建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制勢(shì)在必行。這種機(jī)制應(yīng)保障失地農(nóng)民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓失地農(nóng)民能看到未來(lái)生活的希望，減輕他們對(duì)未來(lái)的焦慮感和不安全感。要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差別和農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度的差別，制定切實(shí)的社會(huì)保障措施。從保障內(nèi)容上，目前應(yīng)重點(diǎn)保障失地農(nóng)民的大病醫(yī)療和養(yǎng)老方面，這是失地農(nóng)民融入社會(huì)的基礎(chǔ)。在保障金的來(lái)源方面，要堅(jiān)持大部分由集體和政府、開(kāi)發(fā)商出讓的原則，并不斷探索多元化的籌資方式。

（四）就業(yè)創(chuàng)業(yè)：提供技能培訓(xùn)與自主創(chuàng)業(yè)服務(wù)

政府和社會(huì)應(yīng)努力拓寬失地農(nóng)民的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)渠道，畢竟很多社會(huì)保障方面的困難和壓力都來(lái)自失地農(nóng)民的失業(yè)。所以政府和社會(huì)應(yīng)共同努力：一是針對(duì)某些行業(yè)人才的需求，對(duì)失地農(nóng)民免費(fèi)提供技能培訓(xùn)服務(wù)，如汽車修理、烹調(diào)、美容等技能，幫助其實(shí)現(xiàn)技能就業(yè)，技能創(chuàng)業(yè)。二是幫助失地農(nóng)民策劃項(xiàng)目，資助與扶持自主創(chuàng)業(yè)。這樣促使失地農(nóng)民變被動(dòng)等待安置就業(yè)為主動(dòng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，變依賴社會(huì)而生活為主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)而生活。三是失地農(nóng)民自身也應(yīng)自強(qiáng)自愛(ài)，努力學(xué)習(xí)技能，自謀職業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)，積極轉(zhuǎn)變生活理念，轉(zhuǎn)變生活方式，以更好適應(yīng)失地后的新生活。

[1]賀雪峰.新鄉(xiāng)土中國(guó)[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2003.

[2]秦祖?zhèn)?農(nóng)地發(fā)展權(quán)視野下的失地農(nóng)民權(quán)益保障研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009，(9).

[3]地方政府應(yīng)避免制造拆遷火藥桶[N].人民日?qǐng)?bào),2010-09-20.

[4]安東尼·吉登斯.現(xiàn)代性與自我認(rèn)同[M].北京：三聯(lián)書(shū)店出版社，2000.

[5]烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].南京：譯林出版社，2004.

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責(zé)任編輯：黃克亮

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李向軍（1983—），男，中共江門市委黨校政治教研室教師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)理論和發(fā)展社會(huì)學(xué)。