論行政問責(zé)法治化在我國的實現(xiàn)

張華民

論行政問責(zé)法治化在我國的實現(xiàn)

張華民

行政問責(zé)法治化是我國法治建設(shè)的必然要求。行政問責(zé)法治化體現(xiàn)的是多數(shù)人的意志,其價值追求在于公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障,其根本動力在于公眾廣泛而有效的參與。我國行政問責(zé)法治化的實現(xiàn)路徑主要有:突出權(quán)利本位,塑造問責(zé)文化;保障公眾參與,更新問責(zé)理念;強(qiáng)化權(quán)力制約,健全問責(zé)體制;加快統(tǒng)一立法,完善問責(zé)制度。

行政問責(zé);法治化;問責(zé)文化;問責(zé)理念;問責(zé)體制;問責(zé)制度

一、行政問責(zé)法治化的內(nèi)涵辨析

要理解行政問責(zé)法治化,就必須充分認(rèn)識法治化的根本性和全面性。所謂法治化的根本性,是就法治化的本質(zhì)而言的,現(xiàn)代民主政治提倡的法治應(yīng)該是體現(xiàn)多數(shù)人意志的眾人之治,而且多數(shù)人意志的表達(dá)是自由的、真實的,多數(shù)人意志的實現(xiàn)是理性的、規(guī)范的,法治化是一個動態(tài)的過程,其根本宗旨在于體現(xiàn)多數(shù)人的意志、保障多數(shù)人的權(quán)益,追求的是人類治理的根本價值,法治化的根本性意味著肯定法治的公益性、權(quán)威性。所謂法治化的全面性,是就法治化的范圍和對象而言的,即對社會某一領(lǐng)域、某一現(xiàn)象的法治化是指對涉及這一領(lǐng)域、產(chǎn)生這一現(xiàn)象的所有主體、行為、過程實行最大程度的法治,而不是對部分主體、行為、過程實行法治,同時對其他主體、行為、過程實行他治,法治化的全面性意味著推崇法治的主導(dǎo)性、排他性。

基于對法治化的根本性和全面性的認(rèn)識,本文對行政問責(zé)法治化的理解是:由代表多數(shù)人利益的特定主體、根據(jù)多數(shù)人的意志、對不履行或不正確履行職責(zé)而損害公眾權(quán)利或公民權(quán)利的行政工作人員追究責(zé)任、并使受損公眾權(quán)利或公民權(quán)利得以最大程度恢復(fù)的過程以及該過程的規(guī)范化。代表多數(shù)人利益的特定組織是問責(zé)主體,有直接和間接之分,直接組織是通過公眾直接選舉產(chǎn)生的,如代議制機(jī)關(guān);間接組織是指由公眾直接選舉產(chǎn)生的組織再通過一定程序產(chǎn)生并賦予特定功能的組織,如政府有關(guān)機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等。根據(jù)多數(shù)人的意志,是指問責(zé)主體實行問責(zé)的出發(fā)點和歸宿以及問責(zé)的程序都必須體現(xiàn)公眾的意志,排斥個別人或少數(shù)人意志的專斷。對不履行或不正確履行職責(zé)而損害公眾權(quán)利或公民權(quán)利的行政工作人員追究責(zé)任,這意味著對行政工作人員的問責(zé)應(yīng)當(dāng)由過去局限于過錯問責(zé),發(fā)展到包括過失問責(zé),由過去僅對損害公眾權(quán)利造成嚴(yán)重后果或惡劣影響的行為進(jìn)行問責(zé),發(fā)展到包括對損害公民權(quán)利的一般行為進(jìn)行問責(zé)。使受損公眾權(quán)利或公民權(quán)利得以最大程度恢復(fù)是現(xiàn)代法治發(fā)展的要求,“有權(quán)利就必須有救濟(jì)”,我國對行政工作人員進(jìn)行問責(zé)必須擯棄以片面追求懲罰報復(fù)為目的的“為了問責(zé)而問責(zé)”的慣性思維,要堅持權(quán)利救濟(jì)的法治要求,對受損權(quán)利進(jìn)行及時有效的救濟(jì),使問責(zé)制度發(fā)揮更好的社會效益。

正確認(rèn)識行政問責(zé)法治化還必須厘清問責(zé)法治化與問責(zé)制度化的關(guān)系。問責(zé)法治化不等于問責(zé)制度化,問責(zé)制度化是問責(zé)法治化的一種表象。問責(zé)法治化是一個體現(xiàn)多數(shù)人的利益和意志、追究公權(quán)力不當(dāng)或非法行使的責(zé)任、維護(hù)公眾權(quán)利或公民權(quán)利的過程,是正當(dāng)或合法權(quán)利與不當(dāng)或非法權(quán)力的一種較量。問責(zé)法治化的核心內(nèi)容是多數(shù)人的利益和意志貫穿于問責(zé)過程并體現(xiàn)于問責(zé)結(jié)果,問責(zé)規(guī)范的制定必須服務(wù)于這個核心內(nèi)容,而且,多數(shù)人利益和意志實現(xiàn)的程度是衡量問責(zé)規(guī)范和問責(zé)效果優(yōu)劣的首要標(biāo)準(zhǔn)。問責(zé)制度化不能涵蓋問責(zé)法治化的實質(zhì)內(nèi)容,只是問責(zé)法治化的一種表現(xiàn)形式,只有能夠體現(xiàn)多數(shù)人利益和意志的制度化設(shè)計,才有利于問責(zé)法治化的實現(xiàn),否則,將成為問責(zé)法治化的障礙,在行政問責(zé)界域內(nèi),甚至?xí)箚栘?zé)由形式上的法治化走向?qū)嵸|(zhì)上的專制化,成為某些權(quán)力專斷者推卸責(zé)任、壓制異己的手段。

二、行政問責(zé)法治化的價值追求與根本動力

(一)行政問責(zé)法治化的價值追求

價值追求是事物發(fā)展內(nèi)在品質(zhì)的需要和體現(xiàn),也是事物存在的根本原因,它貫穿于事物發(fā)展的全過程而標(biāo)志于事物發(fā)展的終點。行政問責(zé)法治化的價值追求在于公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障。

首先,從行政問責(zé)法治化的內(nèi)在品質(zhì)看。一則,行政問責(zé)法治化承認(rèn)人民主權(quán)是現(xiàn)代政府具有合法性的根本理由。政府的一切行為都是基于維護(hù)多數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益而履行的必要義務(wù),不履行或不正確履行必要義務(wù),都是對維護(hù)多數(shù)人正當(dāng)權(quán)益的背離、是對人民主權(quán)這一現(xiàn)代民主政治理念的漠視,因而,承擔(dān)必要的責(zé)任以恢復(fù)正當(dāng)權(quán)益的尊嚴(yán)和彰顯人民主權(quán)的存在,就成為現(xiàn)代政府保持合法存續(xù)的必然要求,而正當(dāng)權(quán)益的合理內(nèi)涵和人民主權(quán)的直接體現(xiàn)正是公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障。再則,行政問責(zé)法治化承認(rèn)多數(shù)人參與的問責(zé)優(yōu)于少數(shù)人或個別人參與的問責(zé)、異體問責(zé)優(yōu)于同體問責(zé)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”〔1〕現(xiàn)代政府擁有越來越廣泛的公權(quán)力,政府及其公務(wù)人員容易濫用權(quán)力也是“萬古不變的經(jīng)驗”,要使政府的公權(quán)力不被濫用,就必須對政府的行為加以監(jiān)督,行政問責(zé)法治化正是民主政治視野下對政府行為進(jìn)行監(jiān)督的重要形式。行政問責(zé)法治化承認(rèn)多數(shù)人參與的問責(zé)優(yōu)于少數(shù)人或個別人參與的問責(zé),就是承認(rèn)多數(shù)人的權(quán)利優(yōu)于少數(shù)人或個別人的特權(quán),就是承認(rèn)多數(shù)人比少數(shù)人或個別人更能代表和準(zhǔn)確反映公眾權(quán)利或公民權(quán)利從而更有利于公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障;行政問責(zé)法治化承認(rèn)異體問責(zé)優(yōu)于同體問責(zé),就是承認(rèn)“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”,〔2〕就是承認(rèn)行政問責(zé)必須以異體問責(zé)為主,而相對政府主體來說,異體問責(zé)主體的合理建構(gòu)和程序的正當(dāng)設(shè)置不僅是多數(shù)人能夠真正參與問責(zé)并取得實質(zhì)成效的根本路徑,而且是公眾權(quán)利或公民權(quán)利得以實現(xiàn)和保障的必然要求和重要體現(xiàn)。

其次,從行政問責(zé)法治化的基本功能來看。一則,行政問責(zé)法治化是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。法治政府是與專制政府相對應(yīng)的,與專制政府依賴權(quán)威且權(quán)責(zé)失衡不同的是,法治政府要求依法行政且權(quán)責(zé)一致,任何違法的行政行為都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?，F(xiàn)代法治本質(zhì)上是體現(xiàn)多數(shù)人意志的眾人之治,政府法律責(zé)任的承擔(dān)實質(zhì)是因政府違背眾人意志的行為而遭受侵害的公眾權(quán)利或公民權(quán)利得以恢復(fù)和維護(hù)的體現(xiàn),如何使政府及時充分地承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,正是行政問責(zé)法治化存在的理由和追求的目標(biāo),可見,行政問責(zé)法治化通過追究政府法律責(zé)任而契合于實現(xiàn)和保障公眾權(quán)利或公民權(quán)利的價值取向。再則,行政問責(zé)法治化是公眾監(jiān)督政府的重要手段。公民私權(quán)利受到侵害有兩個來源,一是其他私權(quán)利,一是公權(quán)力。在權(quán)利平等理念深入人心的當(dāng)今社會,私權(quán)利相互間產(chǎn)生糾紛的救濟(jì)機(jī)制已相對成熟而且有效,而私權(quán)利受到公權(quán)力侵害時,因為主體間實質(zhì)地位的不平等,從而使私權(quán)利尋求救濟(jì)的路途異?？部?這其中又因為行政權(quán)相對于立法權(quán)和司法權(quán)更具有廣泛性和主動性,而使政府成為公權(quán)力侵害私權(quán)利的主要形式。為了控制政府行政權(quán)、促進(jìn)其依法行政從而使行政權(quán)不能甚至不敢侵害私權(quán)利,對行政權(quán)的行使加以有效監(jiān)督就成為一種必然,而體現(xiàn)多數(shù)人意志的行政問責(zé)法治化,就是監(jiān)督行政權(quán)行使的有力形式,其保護(hù)的私權(quán)利的主要體現(xiàn)即是公眾權(quán)利或公民權(quán)利。

(二)行政問責(zé)法治化的根本動力

根本動力是驅(qū)使事物向前發(fā)展的根本作用力,它產(chǎn)生于事物發(fā)展的起點、作用于事物發(fā)展的過程、趨向于事物發(fā)展的目標(biāo)和終點。根本動力不同于一般動力,它對事物的發(fā)展力度、發(fā)展方向、發(fā)展效果起著主導(dǎo)和決定作用,一般動力作用的大小取決于其與根本動力契合的程度。行政問責(zé)法治化的根本動力在于公眾廣泛而有效的參與,包括直接參與和間接參與。

首先,從行政問責(zé)法治化的演進(jìn)過程看。封建社會條件下不可能產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的行政問責(zé)法治化,因為專制的體制和官僚的理念使政府不需要也不習(xí)慣于在體現(xiàn)民意的制度的監(jiān)督下去行使自己的權(quán)力,否則無異于作繭自縛;況且,以自給自足為主要特征的自然經(jīng)濟(jì)和環(huán)境相對封閉且溝通形式單調(diào)的社會構(gòu)成,在一定意義上對專制的治理模式有一種合理的依賴,因為經(jīng)濟(jì)和社會的封建性會導(dǎo)致行政治理模式的單一,很少有中介的、社團(tuán)的和杠桿性的治理手段可供選擇,民意的表達(dá)也缺乏有效的渠道。行政問責(zé)法治化肇始于資本主義革命的勝利。資產(chǎn)階級獲得解放并取得政權(quán)后,為了進(jìn)一步促進(jìn)資本的發(fā)展,不僅倡導(dǎo)平等、自由的理念,以塑造最優(yōu)的資本發(fā)展環(huán)境,而且構(gòu)建起符合資本發(fā)展要求的政府治理模式,由專制走向民主、由人治走向法治,從根本上防止了封建專制政府死灰復(fù)燃;民主、法治決定了政府治理的性質(zhì),民主、法治的程度決定了政府治理適應(yīng)資本發(fā)展需要的程度,所以,民主、法治范圍的擴(kuò)大和內(nèi)容的豐富就成為資本主義社會的強(qiáng)烈要求;同時,隨著市場經(jīng)濟(jì)得到主導(dǎo)性和全面性的發(fā)展,市場經(jīng)濟(jì)主體的易變性和廣泛性進(jìn)一步凸顯,與資本發(fā)展休戚相關(guān)的利益主體已由少數(shù)人普及至所有公民,因此,廣大公民已成為政府走向民主、法治的最大推動者。行政問責(zé)法治化,不僅是防止封建專制政府死灰復(fù)燃的有力手段,更是政府走向民主、法治的重要內(nèi)容,其發(fā)展動力及功能發(fā)揮的大小,從根本上取決于公眾廣泛而有效參與的程度。

其次,從行政問責(zé)法治化的現(xiàn)實需要看。法國著名思想家孟德斯鳩說:“權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗,絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”。〔3〕我國更有學(xué)者指出:政府決策的失誤比腐敗更可怕。〔4〕行政權(quán)是現(xiàn)代社會與公民聯(lián)系最廣泛、最直接的公權(quán)力,如何防止行政權(quán)被濫用、使其不產(chǎn)生腐敗甚至杜絕腐敗呢?行政體制內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督盡管重要但不是重點,重點在于現(xiàn)代行政權(quán)的行使必須反映現(xiàn)代社會由權(quán)力本位向權(quán)利本位、由國家本位或個人本位向社會本位發(fā)展的要求,從制度上保證廣大公民真實有效地參與對行政權(quán)的監(jiān)督,使公眾權(quán)利的實現(xiàn)和保障在公民的監(jiān)督下得到落實,使行政權(quán)在圍繞公眾權(quán)利的實現(xiàn)和保障的條件下得以健康運作。和平與發(fā)展是當(dāng)今世界的兩大主題,和平的基礎(chǔ)是和諧,發(fā)展的重點是經(jīng)濟(jì),社會和諧和發(fā)展經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代政府行政的兩大重心;社會和諧的關(guān)鍵在于利益的分配是否公平,發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于其發(fā)展是否具有可持續(xù)性;只有體現(xiàn)廣大公眾權(quán)利的實現(xiàn)和保障的分配,才能保證最大的公平,只有滿足廣大公眾權(quán)利的實現(xiàn)和保障的經(jīng)濟(jì),才是可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì),任何個人和少數(shù)人的利益需要,都不可能從根本上保證利益分配的公平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù),所以,政府行政必須反映公眾權(quán)利的實現(xiàn)和保障的要求。行政問責(zé)法治化正是通過對政府行政行為的監(jiān)督以達(dá)到實現(xiàn)和保障公眾權(quán)利的目的,因此,其存在的意義和期待的愿景決定了其天然地依賴于公眾廣泛而有效的參與。

三、我國行政問責(zé)法治化的實現(xiàn)路徑

(一)突出權(quán)利本位,塑造問責(zé)文化

影響我國法治化問責(zé)文化形成的因素很多,如傳統(tǒng)思維習(xí)慣、政治演進(jìn)過程、物質(zhì)生產(chǎn)條件等,但從根本上說,貫穿于其他一切因素之中且對我國法治化問責(zé)文化尚未確立起決定作用的因素,是權(quán)利本位思想的缺失。權(quán)利本位思想的缺失,是我國傳統(tǒng)習(xí)慣思維中集體利益高于個人利益長期存在的前提條件、是我國大一統(tǒng)政治集權(quán)模式長期存在和發(fā)展的必然要求、是我國商品經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)代生產(chǎn)方式長期難以充分發(fā)展的內(nèi)在原因。權(quán)利本位思想缺位的必然結(jié)果,是公權(quán)力對私權(quán)利的漠視和輕視,以及私權(quán)利對公權(quán)力的畏懼和無奈,因而從根本上導(dǎo)致我國行政問責(zé)中“重統(tǒng)治權(quán)威、輕權(quán)利需求”和“重明哲保身、輕匹夫有責(zé)”現(xiàn)象的存在。要使我國建立起以權(quán)利本位為核心的現(xiàn)代法治化問責(zé)文化,灌輸問責(zé)理念和加強(qiáng)道德教化對于我們這樣一個有著極為悠久的灌輸和教化歷史的國度來說,仍然有需要但絕非最重要。目前最重要的,一是完善真正體現(xiàn)權(quán)利本位的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。國家的一切權(quán)力來源于人民,是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之意,這就決定了公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障既是現(xiàn)代國家權(quán)力產(chǎn)生和建構(gòu)的根本原因,也是其存在和發(fā)展的價值所在,任何個人或少數(shù)人的蹂躪權(quán)利本位的權(quán)力狂想,都必然遭到譴責(zé)和否定。這種國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的構(gòu)建必須遵循“由權(quán)利產(chǎn)生權(quán)力、由權(quán)力制約權(quán)力、由權(quán)利否定權(quán)力”的邏輯主線,使國家權(quán)力行使者在權(quán)利否定權(quán)力的過程中切實感受到權(quán)力因權(quán)利而存在、使私權(quán)利擁有者在權(quán)力服務(wù)權(quán)利的過程中切實感受到監(jiān)督國家權(quán)力就是維護(hù)自身權(quán)利,從而樹立權(quán)利意識、促進(jìn)法治問責(zé)。二是大力開展真正維護(hù)權(quán)利本位的立法和司法實踐。每一部充分體現(xiàn)公民權(quán)利實現(xiàn)和保障的法律法規(guī)的制定和頒布,都會積極推進(jìn)公民權(quán)利意識的提高,因為法律法規(guī)對公民權(quán)利的尊重和認(rèn)可,使公民對權(quán)利的認(rèn)識由抽象到具體、由模糊到明確、由不可觸及到可以預(yù)測和可以操作,為公民捍衛(wèi)權(quán)利提供了可能的路徑,如《行政訴訟法》、《勞動法》、《物權(quán)法》等法律的頒行,無不是提高公民權(quán)利意識的助推器。同時,每一次充分體現(xiàn)公民權(quán)利實現(xiàn)和保障的司法實踐,尤其是經(jīng)典判決,都是公民乃至整個社會法治意識進(jìn)步的生動教材,其宣揚法治的作用往往是一般的灌輸和說教所難以企及的,中外法治進(jìn)程中均不乏此例,如推進(jìn)我國法治政府建設(shè)的“孫志剛案”和推動美國司法審查制度發(fā)展的“馬伯里訴麥迪遜案”〔5〕,因為它們都以最直接的方式、最有效的結(jié)果向公眾展示:無論面對個人、組織還是國家,權(quán)利的維護(hù)不僅是正當(dāng)?shù)?、現(xiàn)實的,而且是應(yīng)該的、必須的。

(二)保障公眾參與,更新問責(zé)理念

理念,是作為社會主體的人的一種主觀思想認(rèn)識,是人的思維對事物的規(guī)律及本質(zhì)經(jīng)過長期認(rèn)識和判斷而形成的觀念、信念、理想和價值的總和。法治化行政問責(zé)要求以權(quán)力受到制約、程序保持公正、權(quán)利得到保障為其基本理念,而我國行政問責(zé)出現(xiàn)了“重權(quán)力問責(zé)、輕權(quán)利問責(zé)”和“重應(yīng)急效果、輕實質(zhì)效益”的理念錯位。更新我國行政問責(zé)理念,從根本上依賴于公眾廣泛而有效地參與到行政問責(zé)過程之中。其一,只有公眾參與問責(zé),才能真正實現(xiàn)由“權(quán)力問責(zé)”走向“權(quán)利問責(zé)”。權(quán)力問責(zé)與權(quán)利問責(zé)的關(guān)鍵區(qū)別在于:權(quán)力問責(zé)的根本目的在于維護(hù)權(quán)力的存在和延續(xù),而權(quán)利問責(zé)的根本目的在于公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障。盡管現(xiàn)代民主政治從邏輯上詮釋了權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利并服務(wù)于權(quán)利的內(nèi)在聯(lián)系,但由于權(quán)力本身具有獨立和膨脹的天性,所以,權(quán)力一旦由權(quán)利產(chǎn)生之后,其背離權(quán)利甚至侵害權(quán)利的沖動和舉動就從未停止,而且這種背離和侵害在民主意識欠缺和民主制度欠成熟的國家則愈加明顯。在我國,要使問責(zé)能真正羈束權(quán)力且使權(quán)力始終服務(wù)于權(quán)利,擁有權(quán)利的廣大公眾采取各種方式廣泛而有效地參與問責(zé)過程是根本路徑而且是根本保證,也只有這樣,法治化問責(zé)理念才能真正形成和深入人心。其二,只有公眾參與問責(zé),才能真正實現(xiàn)行政問責(zé)維護(hù)權(quán)利、促進(jìn)發(fā)展的實質(zhì)效益,而不是僅僅追求應(yīng)急效果。問責(zé)實質(zhì)效益的發(fā)揮依賴于問責(zé)實體正義和程序正義的實現(xiàn),其中,實體正義表現(xiàn)為公眾權(quán)利或公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障,程序正義表現(xiàn)為過程的公開、公正、透明。程序正義不僅是實體正義的保證,也是問責(zé)發(fā)揮實質(zhì)效益的關(guān)鍵,而從本質(zhì)上說,公眾參與才真正是程序正義產(chǎn)生的條件和存在的基礎(chǔ)。一方面,公眾參與的廣泛性和經(jīng)常性決定了公眾參與問責(zé)必須依賴有效的程序,否則就會出現(xiàn)無序問責(zé);另一方面,公眾參與問責(zé)的權(quán)利要真正擺脫利害權(quán)力人的干預(yù),法治化的程序設(shè)置是最有力的保障手段,否則,權(quán)利問責(zé)最終將走向虛化和人治化。在我國,公眾參與問責(zé)除了公民個人通過法治化程序直接參與問責(zé)外,更多的是通過能夠代表多數(shù)人利益的特定組織依照法治化程序行使問責(zé)權(quán)。這種特定組織有直接和間接之分,直接組織是通過公眾直接選舉產(chǎn)生的,如代議制機(jī)關(guān);間接組織是指由公眾直接選舉產(chǎn)生的組織再通過一定程序產(chǎn)生并賦予特定功能的組織,如政府有關(guān)機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等。法治化問責(zé)程序 (如公開、透明等)能夠有效規(guī)范特定組織的行為、排斥個別人或少數(shù)人意志的專斷,從而使多數(shù)人的意志能夠貫穿問責(zé)的始終,以保證問責(zé)實體正義的實現(xiàn)。

(三)強(qiáng)化權(quán)力制約,健全問責(zé)體制

權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督都是監(jiān)控權(quán)力運行的具體形式,權(quán)力制約強(qiáng)調(diào)的是以權(quán)力合理分配為前提條件的權(quán)力之間的相互制衡,而權(quán)力監(jiān)督更多表現(xiàn)為權(quán)力內(nèi)部不同組織之間的約束,尤其是上級對下級的事后監(jiān)督。相對于權(quán)力制約來說,權(quán)力監(jiān)督一直是我國控制權(quán)力運行和防范權(quán)力濫用的首要的機(jī)制安排,因為它契合了我國歷史上長期存在的封建專制統(tǒng)治和當(dāng)代曾經(jīng)實行的高度集中計劃體制的需要,即“監(jiān)督制度在中國非常發(fā)達(dá)并有頑強(qiáng)的生命力,究其原因,它與中國社會以權(quán)力為核心的精妙絕倫的金字塔型的社會結(jié)構(gòu)與官僚體制相關(guān)?！薄?〕但隨著我國民主政治的進(jìn)步、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會結(jié)構(gòu)的深刻變化,傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代權(quán)力控制需要,且弊端日益顯現(xiàn),我國行政問責(zé)中“重同體問責(zé),輕異體問責(zé)”及由此衍生的問責(zé)對象選擇上“重形式對象、輕實質(zhì)對象”的現(xiàn)狀就是例證。若要真正根除“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”和“只拍蒼蠅、不打老虎”的現(xiàn)有問責(zé)痼疾,我國必須強(qiáng)化權(quán)力制約、健全問責(zé)體制。在著力構(gòu)建有利于公眾直接參與問責(zé)的機(jī)制的基礎(chǔ)上,重點加強(qiáng)兩方面建設(shè)。一是改進(jìn)現(xiàn)有行政問責(zé)機(jī)制,關(guān)鍵是合理界定行政體制內(nèi)的問責(zé)主體,而且增強(qiáng)并保障其獨立性和權(quán)威性;二是從實質(zhì)上建立起獨立于行政權(quán)的體現(xiàn)權(quán)力制約要求的行政問責(zé)機(jī)制。這種問責(zé)機(jī)制在問責(zé)主體的設(shè)置上,突出其異體性、制衡性和權(quán)威性。我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗,使議會 (我國是人大)和法院成為其主要形式,如,美國國會設(shè)有政府責(zé)任辦公室,幫助國會調(diào)查聯(lián)邦政府部門的工作表現(xiàn)、預(yù)算經(jīng)費的去向等,對政府的政策和項目情況進(jìn)行評估和審計,對其違法或不當(dāng)行為的指控進(jìn)行調(diào)查,并提出法律決定和建議;法國在 1993年通過了反貪法,并成立了跨部門的“預(yù)防貪污腐敗中心”,該中心由高級法官及內(nèi)政部、地方行政法庭、司法警察和稅務(wù)部門的專家組成?！?〕在問責(zé)形式的選擇上,突出其外部性、他律性和威懾性,如建立彈劾制度,使自律性的引咎辭職制度作為必要的補(bǔ)充,因為彈劾具有他律性,具有足夠的威攝力。

(四)加快統(tǒng)一立法,完善問責(zé)制度

我國長期以來行政問責(zé)制度建設(shè)主要以地方政權(quán)機(jī)關(guān)為主,在問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)方式等多方面,不同地區(qū)的問責(zé)規(guī)范存在非常大的差別,造成同事不同罰、同責(zé)不同罰現(xiàn)象的大量存在,與公平公正的法治社會基本理念相去甚遠(yuǎn),也與我國除港澳臺外以單一制為主體的國家結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。所以,從全國看,問責(zé)的社會效果十分有限,甚至導(dǎo)致隨意問責(zé)的負(fù)面影響。隨著行政問責(zé)制在法治政府建設(shè)中的地位和作用日益突顯,必須糾正這種“重制度頒行、輕制度統(tǒng)一”、“重實體規(guī)范、輕程序規(guī)范”的現(xiàn)象,加快統(tǒng)一立法、完善問責(zé)制度已成為提升問責(zé)公信力、體現(xiàn)政府責(zé)任心的必然要求。加快統(tǒng)一立法、完善問責(zé)制度的重點在于:其一,必須提高立法層級。目前,部門規(guī)章和地方規(guī)章是我國行政問責(zé)立法的主要形式,至今為止,我國尚未制定一部國家層面的行政問責(zé)法律和法規(guī),如全國人大立法或國務(wù)院立法。依我國立法慣例,對于某些有待進(jìn)一步考察的立法事項,一般先地方或部門實踐,待時機(jī)成熟時才上升到國家層面。行政問責(zé)已經(jīng)過多年、多地方、多部門的立法實踐和實際操作,其立法意義、規(guī)范構(gòu)成和實踐要求都得到了充分體現(xiàn),可以說到了時機(jī)成熟上升到國家層面立法的時候了,否則,長期不統(tǒng)一、低層次的問責(zé)現(xiàn)象將嚴(yán)重影響法治政府建設(shè)的進(jìn)程。其二,必須統(tǒng)一問責(zé)規(guī)范。問責(zé)規(guī)范的統(tǒng)一要求問責(zé)制度在權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的設(shè)計上必須堅持統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),包括問責(zé)主體的產(chǎn)生和類型、問責(zé)對象的性質(zhì)和范圍、問責(zé)事由的內(nèi)涵和外延等都必須有統(tǒng)一的明確規(guī)定,特殊情勢下的特殊規(guī)定只能是統(tǒng)一原則前提下的例外,從而維護(hù)法律面前人人平等的法治尊嚴(yán),從國家層面、從制度上克服我國現(xiàn)實問責(zé)中普遍存在的問責(zé)規(guī)范不統(tǒng)一現(xiàn)象。其三,必須突出程序建設(shè)。我國執(zhí)法和司法實踐中存在“重實體、輕程序”傳統(tǒng)觀念的重要原因之一,就是我國從古至今的法律制度建設(shè)中一貫忽視或輕視程序規(guī)范的制定,使執(zhí)法或司法的程序依據(jù)缺乏,盡管近年來程序法制建設(shè)有了快速發(fā)展,但與現(xiàn)代程序正義的法治要求依然相距甚遠(yuǎn)。縱觀我國數(shù)十部有關(guān)行政問責(zé)的有地方規(guī)章和部門規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件,除浙江、深圳、公安部等制定的少數(shù)法規(guī)、規(guī)章中辟專章規(guī)定問責(zé)程序外,絕大多數(shù)法規(guī)、規(guī)章中的問責(zé)程序散見于實體規(guī)范中且條文稀少、難以操作。所以,在統(tǒng)一立法中,必須突出程序規(guī)范、開辟專章規(guī)定,而且避免過于原則和脫離實際,使行政問責(zé)在公正的、可操作的程序保障下實現(xiàn)其維護(hù)公眾權(quán)利和公民權(quán)利的法治目標(biāo)。

〔1〕〔2〕〔3〕[法]孟德斯鳩.論法的精神 〔M〕.商務(wù)印書館,1961.156,156,156.

〔4〕尹衛(wèi)國.決策失誤比腐敗更可怕 〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2006,(9).

〔5〕張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論——原理與應(yīng)用 〔M〕.法律出版社,2004.172.

〔6〕孫笑俠,馮健鵬.監(jiān)督,能否與法治兼容?——從法治立場來反思監(jiān)督制度 〔J〕.中國法學(xué),2005,(4).

〔7〕秦佩華,胡玥.行政問責(zé)如何從“風(fēng)暴”走向“常態(tài)”?〔N〕.人民日報,2010-09-29.

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

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2011—01—22

張華民,南京行政學(xué)院副教授,研究方向:憲法與行政法學(xué),法治政府建設(shè)。江蘇南京 210001