論轉(zhuǎn)型時(shí)期政府審計(jì)職能的拓展
——基于“免疫系統(tǒng)”理念視角的分析

黃益雄 許家林

（1．湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，湖北武漢430205；2．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，湖北武漢430073）

論轉(zhuǎn)型時(shí)期政府審計(jì)職能的拓展
——基于“免疫系統(tǒng)”理念視角的分析

黃益雄1許家林2

（1．湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，湖北武漢430205；2．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，湖北武漢430073）

政府審計(jì)的職能，是理論界與實(shí)務(wù)界研究的熱點(diǎn)問題之一。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期的特點(diǎn)，現(xiàn)階段政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)在財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督上強(qiáng)化對(duì)公共財(cái)政的鑒證作用，在宏觀調(diào)控中加快向以績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變，在制約權(quán)力與防范職務(wù)犯罪上加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行過程上，強(qiáng)化審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能。

政府審計(jì)；審計(jì)免疫系統(tǒng)；職能

政府審計(jì)的職能，一直是理論界和實(shí)務(wù)界研究的熱點(diǎn)問題之一。政府審計(jì)作為上層建筑的一個(gè)重要組成部分，它的職能必將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而演變?，F(xiàn)任審計(jì)長(zhǎng)劉家義在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)暨第二次理事論壇上，創(chuàng)新性地將政府審計(jì)比作“一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)”。自1978年起，我國(guó)開始實(shí)行市場(chǎng)化取向的改革，并進(jìn)而走上從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的道路。30多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就巨大，以致林毅夫、蔡昉和李周稱之為“中國(guó)的奇跡”［1］（P4）。但是，30余年經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的實(shí)踐表明，轉(zhuǎn)型之路不平坦。尤其是當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期、資源環(huán)境改變期、社會(huì)矛盾凸現(xiàn)期和各項(xiàng)改革攻堅(jiān)期，各種深層次矛盾和問題對(duì)審計(jì)工作提出了新的更高的要求，政府審計(jì)需要在新的理念下認(rèn)識(shí)并拓展審計(jì)的職能。

一、政府審計(jì)職能拓展與免疫功能強(qiáng)化的委托代理視角詮釋

國(guó)外學(xué)者運(yùn)用委托代理理論來研究政府審計(jì)的職能，曾進(jìn)行過深入分析并取得了相應(yīng)的成果。Baron和Besanko認(rèn)為，委托人為了減少自己處于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的損失，可以監(jiān)督代理人的行為并施加懲罰，委托人、監(jiān)督代理人可以自己去監(jiān)督也可以聘請(qǐng)審計(jì)人員，由于委托人專業(yè)知識(shí)和時(shí)間方面的原因而選擇了后者。他們首次將委托代理理論引入到審計(jì)理論中，構(gòu)造了監(jiān)督人模型［2］（P447～470）。Avenhaus在監(jiān)督人模型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了Auditoragent模型，模型中假定努力程度、報(bào)酬和懲罰為不變的參數(shù)［3］（P128～155）。Kofman和Lawarree構(gòu)建了Principal－agent－auditor模型，模型中設(shè)置了審計(jì)可靠性、審計(jì)成本、審計(jì)概率和懲罰強(qiáng)度四個(gè)變量［4］（P629～656）。Baiman研究了審計(jì)人員的道德風(fēng)險(xiǎn)問題和代理人與審計(jì)人員的合謀問題［5，6］。De Fraja的研究認(rèn)為，就像私人部門一樣，近些年政府開始尋找那些原來由公立部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)改由外部私人部門來提供。實(shí)證研究結(jié)果表明，中央政府在對(duì)下屬各政府部門進(jìn)行審計(jì)時(shí)，聘用社會(huì)上獨(dú)立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來進(jìn)行審計(jì)是一個(gè)比較好的替代［7］（P15～30）。Guithrie和Parker對(duì)澳大利亞聯(lián)邦審計(jì)部門的發(fā)展進(jìn)行了描述，認(rèn)為政府審計(jì)功能并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的從技術(shù)角度就可以定義的，而是一個(gè)反映個(gè)體活動(dòng)、組織、制度、社會(huì)政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的產(chǎn)物［8］（P15～30）。

國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用委托代理理論來研究政府審計(jì)的職能，則主要是從審計(jì)受托責(zé)任角度進(jìn)行的分析，指出正是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，引出委托代理問題，進(jìn)而產(chǎn)生了審計(jì)的受托責(zé)任。因此，委托代理是受托責(zé)任產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)，其著眼點(diǎn)是運(yùn)用委托代理理論對(duì)審計(jì)過程中的各參與人行為進(jìn)行分析，從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上探討政府審計(jì)的職能發(fā)揮作用的內(nèi)在機(jī)制。

根據(jù)委托代理理論，政府與人民之間是一種代理人與委托人的關(guān)系，在這種關(guān)系中，人民是國(guó)家的細(xì)胞，它是初始的委托人；它將治理國(guó)家的權(quán)力交付給政府，由政府的負(fù)責(zé)人通過組建機(jī)構(gòu)在完成復(fù)雜的委托代理程序后實(shí)施對(duì)國(guó)家的治理。由于人民的整體只是一個(gè)抽象的概念，在人民整體行使委托權(quán)存在成本約束與技術(shù)障礙的情況下，只能從人民的個(gè)體中選舉產(chǎn)生一部分代表，代理人民行使實(shí)際的委托權(quán)，這時(shí)，立法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，在上述委托代理關(guān)系中增加了重要的一環(huán)。而這一環(huán)的存在，在一定程度上因信息傳遞必然發(fā)生衰減與失真的規(guī)律作用，使公意也未必能在人民的代理人的選舉中得以完全體現(xiàn)。而且，由于構(gòu)成多層代理關(guān)系多方的條件與需求不同，他們各自的行為目標(biāo)會(huì)有這樣或那樣的沖突，同時(shí)信息的不對(duì)稱也使委托人很難觀察代理人的努力程度和實(shí)際行為。因此，如何協(xié)調(diào)好代理關(guān)系，使委托人和代理人構(gòu)成的組織能夠有效運(yùn)行，便成為一個(gè)獨(dú)特的組織問題，即所謂的“代理問題”。那么，現(xiàn)代政府審計(jì)正是解決這個(gè)“代理問題”辦法之一，其職能的演變是伴隨著“代理問題”的變化而變化，其職能的履行是基于對(duì)某一特定時(shí)期所特有的“代理問題”的認(rèn)識(shí)與之所采取的反應(yīng)。

政府審計(jì)作為保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)督系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，通過其有效運(yùn)行，可以有效地處理人民和政府之間所存在的委托代理關(guān)系，這也在客觀上需要其看好國(guó)家的安全利益之門，以起到監(jiān)督、制約和免疫作用?！懊庖摺币辉~原本是醫(yī)學(xué)、生物學(xué)中常用術(shù)語之一，具體是指機(jī)體的一種生理性保護(hù)功能，包括機(jī)體對(duì)異物（病原生物性或非病原生物性的）的識(shí)別、排除或消滅等一系列過程。這種過程可能引起自身組織損傷，也可能沒有組織損傷。概括起來說，免疫系統(tǒng)的功能主要表現(xiàn)為防御功能、穩(wěn)定功能及免疫監(jiān)視功能等三個(gè)方面。因此，將“免疫”理念運(yùn)用于委托代理視角下的政府審計(jì)職能拓展問題，使國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)真正具有健全機(jī)能、改進(jìn)機(jī)制、筑牢防線、增強(qiáng)預(yù)防、提示和抵御等方面的免疫能力，既具理論價(jià)值，也有現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)政府審計(jì)職能拓展的過程與特點(diǎn)分析

近30年來，伴隨著我國(guó)政府審計(jì)體系的建立與完善，以及與之相應(yīng)的審計(jì)職能亦逐漸拓展，大致上可以劃分為以下三個(gè)時(shí)期，不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，其所體現(xiàn)職能的方式與特點(diǎn)亦不同。

（一）國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)建初期，重點(diǎn)是為我國(guó)改革開放提供體制上的支持，審計(jì)職能較多強(qiáng)調(diào)鑒證質(zhì)量與效果

1978年，中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)后，全國(guó)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上，對(duì)內(nèi)實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，對(duì)外實(shí)行經(jīng)濟(jì)開放。1982年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《憲法》，規(guī)定實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，國(guó)務(wù)院設(shè)審計(jì)署，地方分設(shè)審計(jì)局，負(fù)責(zé)審計(jì)工作。于是，在1983年，國(guó)家審計(jì)署就成立了。

1987年，黨的十三大正式確立了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制，提出了新的運(yùn)作方式，即國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)。針對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中違紀(jì)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，中央要求“審計(jì)工作必須同經(jīng)濟(jì)改革密切結(jié)合，為經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)”，在整頓和加強(qiáng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律上發(fā)揮作用。

特別是1994年，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的頒布實(shí)施，首次從法律上明確審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)是：對(duì)本級(jí)各部門（含直屬單位）和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況；對(duì)中央銀行的財(cái)務(wù)收支；對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益；對(duì)國(guó)家的事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支；對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益；對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算；對(duì)政府部門管理的和社會(huì)團(tuán)體受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支；對(duì)國(guó)際組織和外國(guó)政府援助、貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支等，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（二）經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展時(shí)期，國(guó)家審計(jì)主要是為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會(huì)建設(shè)提供服務(wù)，審計(jì)職能較多強(qiáng)調(diào)服務(wù)效率。

1996年，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開始受本級(jí)人民政府委托向本級(jí)人大常委會(huì)作本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，為人大對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況和重大經(jīng)濟(jì)決策進(jìn)行監(jiān)督提供依據(jù)。1997年，黨的十五大報(bào)告中指出，要加快市場(chǎng)化進(jìn)程，進(jìn)一步發(fā)展市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的明確，要求變革管理方式，此時(shí)，建立健全宏觀調(diào)控制度成了當(dāng)務(wù)之急，政府審計(jì)要為宏觀調(diào)控服務(wù)。

2002年，黨的十六大報(bào)告指出，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用于為人民謀利益上。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)人財(cái)物管理和使用的監(jiān)督。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督，完善重大事項(xiàng)和重要干部任免的決定程序。改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度。發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門的作用。這就要求政府審計(jì)不僅要認(rèn)真履行憲法和法律法規(guī)賦予的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)，而且還要在政治文明建設(shè)中發(fā)揮作用。黨的十六屆四中全會(huì)又指出：“黨的廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)關(guān)系黨的生死存亡。要把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)作為提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的一項(xiàng)重大政治任務(wù)來抓緊抓實(shí)。拓寬和健全監(jiān)督渠道，把行政權(quán)力運(yùn)行置于有效的制約和監(jiān)督之下。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉制度和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度?！?/p>

（三）經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家審計(jì)主要是為國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行提供保障，審計(jì)職能需要強(qiáng)調(diào)免疫功效

2006年修訂的現(xiàn)行《審計(jì)法》第三章明確規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)范圍有：中央和地方各級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況；中央銀行的財(cái)務(wù)收支，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益；國(guó)家的事業(yè)組織和使用財(cái)政資金的其他事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支；國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益；政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算；政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支；國(guó)際組織和外國(guó)政府援助、貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支；國(guó)家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對(duì)本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況及其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)的事項(xiàng)等。這既是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，也是為審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)提供法律上的保障。

2007年，黨的十七大報(bào)告提出了科學(xué)發(fā)展觀。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，審計(jì)就是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，發(fā)揮作用的方式有三種，即預(yù)防、提示和抵御［9］?，F(xiàn)代政府審計(jì)作為國(guó)家的免疫系統(tǒng)，有責(zé)任更早地感受風(fēng)險(xiǎn)，有責(zé)任更早地揭示風(fēng)險(xiǎn)帶來的危害，有責(zé)任提出調(diào)動(dòng)各種政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源和能力去解決問題、抵御“病害”的建議，有責(zé)任在永不停留地抵御一時(shí)、一事、單個(gè)“病害”的同時(shí)，促進(jìn)其健全機(jī)能、改進(jìn)機(jī)制、筑牢防線。

綜上所述，政府審計(jì)職能的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治的發(fā)展緊密相連，尤其是與國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)管理體制密切相關(guān)。政府審計(jì)與國(guó)家和政府相伴而生，國(guó)家的性質(zhì)差異決定著政府職能的差異，而這又進(jìn)一步?jīng)Q定著政府審計(jì)職能及其特征的差異［10］（P86～92）。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)必須更新觀念，應(yīng)當(dāng)站在一個(gè)新的角度和新的高度，將有限的審計(jì)資源真正用到政府和人民最需要的地方。那么，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期所凸現(xiàn)出來的主要矛盾特征，現(xiàn)階段國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的審計(jì)職能需要體現(xiàn)增強(qiáng)審計(jì)的免疫功能，強(qiáng)調(diào)防患于未然的前提下，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)和改進(jìn)政府審計(jì)在宏觀調(diào)控中的作用，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和職務(wù)犯罪的防范作用。

三、完善現(xiàn)階段我國(guó)政府審計(jì)職能并強(qiáng)化免疫功能的思考

（一）在財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督上，要加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政的鑒證作用以強(qiáng)化財(cái)政財(cái)務(wù)收支中可能出現(xiàn)舞弊行為的免疫

隨著我國(guó)公共財(cái)政框架的建立和推進(jìn)，財(cái)政審計(jì)突破了傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)決算審計(jì)、財(cái)政決算、財(cái)政收支活動(dòng)及預(yù)算外資金審計(jì)，擴(kuò)展到政府所有財(cái)政活動(dòng)的全過程。其主要目的是為了規(guī)范預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效益，監(jiān)督公共財(cái)政職能的有效實(shí)現(xiàn)。比如，政府為了確保民生，已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)系人民群眾切身利益的農(nóng)業(yè)、社保、教育、科技、衛(wèi)生等系列政策和投入了大量的財(cái)政資金，這些政策在很大程度上都以公共資金的形式體現(xiàn)，如“扶貧、移民、救災(zāi)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育”，等等，而現(xiàn)實(shí)中因這些資金的管理使用存在種種弊端和漏洞，損害和侵占群眾利益的行為時(shí)有發(fā)生，由此引發(fā)群眾不滿的群體事件也時(shí)有發(fā)生，從而引起了黨和國(guó)家以及社會(huì)各界的高度關(guān)注。因此，審計(jì)的重點(diǎn)是監(jiān)督財(cái)政部門及地方政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家的財(cái)政方針、政策情況，妥善處理部門利益與整體利益的關(guān)系、地方利益與國(guó)家利益的關(guān)系，保障國(guó)家統(tǒng)一政令的暢通；監(jiān)督地方財(cái)政預(yù)算分配中對(duì)支農(nóng)支出、教育、科技等重點(diǎn)資金的投入及增長(zhǎng)情況，是否符合國(guó)家的有關(guān)規(guī)定；監(jiān)督地方政府運(yùn)用財(cái)稅等宏觀調(diào)控手段促進(jìn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，提高經(jīng)濟(jì)效益的情況；監(jiān)督財(cái)稅部門對(duì)國(guó)有企業(yè)、股份制企業(yè)、行政事業(yè)單位的稅收制度執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理情況。

國(guó)家審計(jì)所實(shí)施的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督，既是《憲法》和《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力，也是審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督職責(zé)直接維護(hù)群眾利益的體現(xiàn)。故其監(jiān)督的范圍和領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)觸及各行各業(yè)各項(xiàng)財(cái)政性、政策性專項(xiàng)資金。換言之，就是通過審計(jì)加強(qiáng)對(duì)這些資金的使用進(jìn)行鑒證，直接把涉及群眾利益的各項(xiàng)政策落到實(shí)處，直接發(fā)揮促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的作用。審計(jì)要不斷強(qiáng)化公共資金的審計(jì)監(jiān)督，加大對(duì)關(guān)系群眾切身利益的各項(xiàng)財(cái)政支出的審計(jì)力度，確保資金的安排和使用符合國(guó)家的重大決策目標(biāo)，確保群眾從中得到實(shí)惠。因此，在財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督方面，必須加強(qiáng)對(duì)收支行為中可能出現(xiàn)舞弊行為的免疫系統(tǒng)建設(shè)。

（二）在制約權(quán)力與防范職務(wù)犯罪上，要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的事前事后審計(jì)，以強(qiáng)化對(duì)違法違紀(jì)等不端行為的免疫

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)直接對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督和預(yù)防查處職務(wù)犯罪的有效途徑和實(shí)現(xiàn)形式。根據(jù)1999年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定〉和〈國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定〉的通知》，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作已在全國(guó)普遍開展，大部分基層審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作量已經(jīng)占到全部審計(jì)工作量的40%左右。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)明確地以評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職過程是否符合公眾利益、是否符合法律規(guī)章要求、是否符合上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指示和命令為目標(biāo)。在具體審計(jì)工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)要和組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)、及時(shí)交流與通報(bào)有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的情況，及時(shí)協(xié)調(diào)和解決工作中遇到的問題，保證相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的順利開展。在適當(dāng)?shù)那闆r下可以組織聯(lián)合審計(jì)，降低審計(jì)成本，提高審計(jì)效率。因此，只有通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的事前事后審計(jì)，才可以制約權(quán)力與防范職務(wù)犯罪。

（三）在服務(wù)于經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控過程中，要加快向以績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變以強(qiáng)化對(duì)浪費(fèi)有限資源或者降低使用效率的免疫

2008年美國(guó)發(fā)生次貸危機(jī)，后來逐漸演變?yōu)橐粓?chǎng)全球性的金融危機(jī)，它對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也帶來了很大的影響和沖擊。我國(guó)政府提出了“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、重民生”的宏觀政策目標(biāo)，以及一系列相應(yīng)的措施，明確經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)60年代就開始引入了績(jī)效審計(jì)，并取得了很不錯(cuò)的效果，紛紛通過立法的形式強(qiáng)制下來了。我國(guó)深圳市專門搞績(jī)效審計(jì)的政府投資專業(yè)局，自成立7年來，通過審計(jì)為市政府節(jié)省資金77個(gè)億，這真正體現(xiàn)出績(jī)效審計(jì)的效益。

為了發(fā)揮政府審計(jì)在宏觀調(diào)控中的檢查與評(píng)價(jià)作用，需要確立以績(jī)效審計(jì)為中心的模式，其監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)是：第一，是對(duì)國(guó)家財(cái)政收支計(jì)劃和財(cái)政政策的執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)。在對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行狀況的檢查時(shí)，圍繞財(cái)政的基本職能和每個(gè)階段的工作重點(diǎn)來開展，從總體上來評(píng)價(jià)財(cái)政收支是否兼顧了效率和公平，即通過征稅籌集政府所支配的資金，是否合理安排各項(xiàng)財(cái)政支出，能否促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；當(dāng)財(cái)政收支出現(xiàn)缺口時(shí)，通過發(fā)行國(guó)債彌補(bǔ)赤字的可行性和有效性。第二，是對(duì)金融工作的評(píng)價(jià)。包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)客戶經(jīng)濟(jì)狀況的評(píng)價(jià)、金融系統(tǒng)自身風(fēng)險(xiǎn)防范能力評(píng)價(jià)、金融競(jìng)爭(zhēng)力的評(píng)價(jià)、證券市場(chǎng)運(yùn)作的監(jiān)督評(píng)價(jià)。第三，是對(duì)固定資產(chǎn)投資宏觀管理的監(jiān)督評(píng)價(jià)。從宏觀管理的層面上來講，主要是通過對(duì)投資總量控制、投資結(jié)構(gòu)控制和投資效益與風(fēng)險(xiǎn)控制的審計(jì)來進(jìn)行評(píng)價(jià)。第四，是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀管理的監(jiān)督評(píng)價(jià)。主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、布局政策的實(shí)施及效果，產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的實(shí)施，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的實(shí)施及管理。在這幾個(gè)方面加快績(jī)效審計(jì)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意的一個(gè)關(guān)鍵問題是建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和健全的審計(jì)制度有助于績(jī)效審計(jì)的制度化和規(guī)范化。

由此可見，國(guó)家審計(jì)只有加快向以績(jī)效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變，才可在服務(wù)于經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控過程中，強(qiáng)化對(duì)浪費(fèi)有限資源或者降低有限資源使用效率的免疫功能。

（四）在保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行秩序上，要發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的綜合性特征

審計(jì)機(jī)關(guān)要為保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行而強(qiáng)化免疫功能，需要確立的基本審計(jì)理念是：一是審計(jì)工作是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中必不可少的一環(huán)；二是在查處重大違法違規(guī)問題的同時(shí)，輔以審計(jì)可以提高財(cái)政績(jī)效水平和促使政府提高效能；三是通過審計(jì)推進(jìn)整改，規(guī)范管理，有效地推動(dòng)問責(zé)機(jī)制的建立和責(zé)任追究制度的健全；四是通過審計(jì)可以進(jìn)一步地推動(dòng)改革的深化，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能；五是通過審計(jì)可以推進(jìn)依法治國(guó)、反腐倡廉和民主政治工作。

審計(jì)機(jī)關(guān)在保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行中，為了充分發(fā)揮審計(jì)的免疫功能，必須做到：一是依法履行審計(jì)職責(zé)，法律明文規(guī)定的審計(jì)職責(zé)必須做好，依照法律規(guī)定確定審計(jì)工作和內(nèi)容，依法進(jìn)行審計(jì)檢查，依法作出判斷和處理，既不能失職不作為，又不能越權(quán)亂作為；二是依照規(guī)定規(guī)范自身的審計(jì)程序和行為，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)準(zhǔn)則和質(zhì)量控制辦法；三是公開、透明、公正、公平，如實(shí)向上級(jí)報(bào)告審計(jì)情況，向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果；四是完善審計(jì)處理救濟(jì)制度，做好行政復(fù)議和行政訴訟工作；五是自覺接受其他有關(guān)機(jī)關(guān)，包括新聞媒體對(duì)審計(jì)的監(jiān)督；六是抓好機(jī)關(guān)內(nèi)部管理，積極推動(dòng)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行“八不準(zhǔn)”審計(jì)紀(jì)律，加強(qiáng)對(duì)自身行為的約束，做到執(zhí)法不犯法、盡職不越位，建立一支全新審計(jì)理念、業(yè)務(wù)能力勝任的和職業(yè)道德高的審計(jì)隊(duì)伍。

由此可見，國(guó)家審計(jì)在保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行上，除了應(yīng)當(dāng)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的綜合性特征外，如果能夠強(qiáng)化其免疫功能，可以為其在維護(hù)國(guó)家安全、保障國(guó)家利益、推進(jìn)民主法制等方面起到應(yīng)有的作用。這樣既有利于社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，也有利于科學(xué)發(fā)展觀念指導(dǎo)下的我國(guó)新時(shí)期的和詣社會(huì)建設(shè)。

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責(zé)任編輯 胡號(hào)寰 E－mail：huhaohuan2＠126．com

F239．41

A

1673－1395（2011）02－0046－05

2010 -12 19

湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2010z046）；國(guó)家自然科學(xué)基金課題（70872110）

黃益雄（1979—），男，湖北浠水人，講師，博士研究生，主要從事審計(jì)理論研究。