朱大旗 邱潮斌

法學

農(nóng)村金融組織主體及定位淺析

朱大旗 邱潮斌

近年來，關(guān)于農(nóng)村金融組織法律制度的探討日益增多。這與金融服務(wù)“三農(nóng)”功能的提升密切相關(guān)，而且“三農(nóng)”問題也歷來是國家政策支持的重點領(lǐng)域。近期，國務(wù)院確定的二○一○年九大重點改革中，深化金融體制改革是其中的核心內(nèi)容，而完善農(nóng)村金融體系又是重要環(huán)節(jié)之一。目前，我國農(nóng)村金融組織法律制度存在的問題較多，但歸結(jié)起來主要有兩個方面：一是農(nóng)村金融組織主體及其治理機制的完善問題；二是農(nóng)村金融組織主體的定位問題。這些方面是農(nóng)村金融組織得以真正發(fā)揮功能的要旨所在，而關(guān)于農(nóng)村金融組織法律制度的創(chuàng)新，實質(zhì)上就是要求我們在這些領(lǐng)域予以改革、健全并完善。

一、農(nóng)村金融組織主體及其機制的構(gòu)建與完善問題

有關(guān)農(nóng)村金融組織法律制度的首要問題在于確認其主體，并進而構(gòu)建與其相適應(yīng)的治理機制。結(jié)合我國國情來看，關(guān)于農(nóng)村金融組織主體的探討應(yīng)主要集中于農(nóng)村合作金融機構(gòu)及新型農(nóng)村金融機構(gòu)。其中，農(nóng)村合作金融機構(gòu)可以具體分為農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行；新型農(nóng)村金融機構(gòu)則主要包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司。目前，金融實踐中這些主體仍存在較多需要進一步完善的地方。

（一）農(nóng)村合作金融機構(gòu)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵——治理機制之健全與完善

盡管農(nóng)村合作金融機構(gòu)含有三種不同類別，從名稱上看，各類機構(gòu)也本應(yīng)有所區(qū)別，但在實踐中，這三類機構(gòu)并未體現(xiàn)出明顯不同。筆者認為，鑒于三者在實質(zhì)功能及治理機制設(shè)置等方面不存在本質(zhì)區(qū)別，可考慮就此方面統(tǒng)一分析。

1．農(nóng)村合作金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)問題。從不少學者的探討來看，關(guān)于農(nóng)村合作金融機構(gòu)尤其是其中農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)問題，引起的關(guān)注較多。這主要是由歷史問題遺留而形成，一是以往社員入股形成的社員所有的產(chǎn)權(quán)難以得到認可，二是經(jīng)營中形成的共有的公共積累也未存在明確的產(chǎn)權(quán)主體。二○○四年開始的農(nóng)村信用社改革，其重點內(nèi)容之一就在于明晰產(chǎn)權(quán)，對農(nóng)村信用社原有產(chǎn)權(quán)進行查詢確認，并對以合作制為特征的股權(quán)作出清退，同時引進新的戰(zhàn)略投資者，重新募集以股份制為特征的新股金。此外，部分農(nóng)村信用社還轉(zhuǎn)制成為農(nóng)村合作銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行，產(chǎn)權(quán)關(guān)系得到了一定程度的厘清。但是，在農(nóng)村合作金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)漸趨明晰的過程中，轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的與產(chǎn)權(quán)有關(guān)的新問題值得關(guān)注。體現(xiàn)在：農(nóng)村合作金融機構(gòu)主要為地方法人機構(gòu)，地方政府在推動其改革過程中助力較大，很多情況下所謂的戰(zhàn)略投資者實質(zhì)是地方政府借助手中職權(quán)引入，改革后的農(nóng)村合作金融機構(gòu)也往往不得不對地方政府言聽計從，從而使得地方政府事實上成為影響農(nóng)村合作金融機構(gòu)決策的重要主體。這就使得農(nóng)村合作金融機構(gòu)陷入了以往國有企業(yè)所存在的通病之中，其自身運作經(jīng)營與地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的要求相互交融，由此需要承擔較多的非市場化職責。因而，如何合理解決這一問題，將成為我國農(nóng)村合作金融機構(gòu)未來發(fā)展的重要前提，而這只能從其治理機制的完善入手。

2．農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制問題。目前，我國在關(guān)于農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部治理機制方面，有關(guān)法律法規(guī)事實上均有相應(yīng)規(guī)定，如對農(nóng)村信用社，要求其建立起社員代表大會、理事會和監(jiān)事會共同構(gòu)架的“三會”制度；農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行則依照商業(yè)銀行有關(guān)做法構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。這些要求與《公司法》的有關(guān)規(guī)定并無本質(zhì)區(qū)別，均是試圖構(gòu)建起一種合理分權(quán)、相互制衡的內(nèi)部機制，以保障所有者合法權(quán)益，并予經(jīng)營者以適當權(quán)利。應(yīng)當承認，這種設(shè)計意圖充分體現(xiàn)了市場化改革的方向。但是，我們也要看到，金融實踐中正是由于地方政府的強有力介入，使得這種理論上的良好制度設(shè)計并未收到預(yù)期的實踐效果。筆者認為，農(nóng)村合作金融機構(gòu)的內(nèi)部治理機制問題，除了需要合理設(shè)計有關(guān)內(nèi)部制約機制外，還需要從根本上厘清其與外部影響力量間的關(guān)系。這方面的改進，可以考慮合理約束地方政府的有關(guān)權(quán)力干預(yù)，轉(zhuǎn)變其所扮演的角色。換言之，鑒于部分農(nóng)村合作金融機構(gòu)的出資者或間接或直接地體現(xiàn)出了地方政府干預(yù)的身影，對此需要設(shè)定合理的防火墻。一方面對于出資者的收益權(quán)或分紅權(quán)要予以充分保障，另一方面出資者基于出資權(quán)益可以在農(nóng)村合作金融機構(gòu)中派遣相應(yīng)的代理人，但此類代理人應(yīng)立足于農(nóng)村合作金融機構(gòu)本身利益，充分發(fā)揮其管理者的功能。除此以外，地方政府不應(yīng)通過其他渠道或不合理方式，對農(nóng)村合作金融機構(gòu)的經(jīng)營運作特別是業(yè)務(wù)決策產(chǎn)生直接影響。此外，實踐中農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理機制方面還存在另一種需關(guān)注的情形。即有些地方政府通過承諾財政擔保、減免稅費和開立財政存款賬戶等優(yōu)惠政策，影響農(nóng)村合作金融機構(gòu)滿足其有關(guān)融資或放貸要求。應(yīng)當看到，這不僅僅是農(nóng)村合作金融機構(gòu)所面臨的問題，事實上所有金融機構(gòu)均或多或少地會受到一定影響，其涉及到的還是政府服務(wù)功能的轉(zhuǎn)變、政企功能的合理劃分等因素，并非單純通過農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理機制的健全完善就能夠加以解決。

3．農(nóng)村合作金融機構(gòu)與合作制問題。目前，有學者認為，農(nóng)村信用社 （全稱農(nóng)村信用合作社）有合作制之名而無合作制之實，并進而提出農(nóng)村信用社應(yīng)按合作制的組織形式經(jīng)營運作。應(yīng)當看到，合作制的根本特點在于實行互助合作、“一人一票”的民主、以按勞分配或按貢獻分配為主的合作制原則。①史際春、溫燁、鄧峰：《企業(yè)公司法》，第348頁，北京：中國人民大學出版社，2001。也有不少學者提到，合作制的本質(zhì)特征還強調(diào)盈利并非為了分紅而是用于積累。從這些表述可以看出，合作制的組織形式事實上與目前農(nóng)村合作金融機構(gòu)尤其是農(nóng)村信用社的運作經(jīng)營方式并不相符：一是合作制中“一人一票”的民主管理方式并未在農(nóng)村信用社中得到任何體現(xiàn)，反而是出資者即股東行使著較大的經(jīng)營決策權(quán)利。二是合作制中互助合作特征在農(nóng)村信用社中體現(xiàn)得并不明顯，農(nóng)村信用社信貸資金的提供并不局限于內(nèi)部成員，而是面向與“三農(nóng)”相關(guān)的各類主體如農(nóng)民、農(nóng)戶、農(nóng)企等。三是盡管當前農(nóng)村信用社盈利狀況仍不理想，但按照市場經(jīng)濟原則，對股東采取紅利分配方式仍是未來方向，按勞分配或按貢獻分配的盈利分配方式或盈利積累模式同樣不存在?？傮w而言，農(nóng)村信用社中所含有的“合作”之名，更多的是歷史遺留下來的稱呼，在多年的演變與改革后，其已不具有合作制的實質(zhì)特征，不能由此將其定性為合作制的組織形式。而且，筆者認為，合作制也不適合未來農(nóng)村信用社的發(fā)展。由于合作制更為注重內(nèi)部的互助合作，一定程度上會影響其資產(chǎn)的發(fā)展規(guī)模，服務(wù)面也相對有限，這與當前農(nóng)村信用社普遍資產(chǎn)規(guī)模較大、業(yè)務(wù)發(fā)展面相對較寬的現(xiàn)實亦難以吻合。當然，這并不意味著合作制不能加以利用，未來合作制這種組織形式在農(nóng)村金融體系中仍會享有較為廣泛的運用空間，部分新型農(nóng)村金融機構(gòu)如農(nóng)村資金互助社亦正是其功能得以充分發(fā)揮的有效載體。

（二）新型農(nóng)村金融機構(gòu)制度創(chuàng)新的前提——準入門檻之拓展與降低

新型農(nóng)村金融機構(gòu)的成立，是伴隨著農(nóng)村金融改革的穩(wěn)步推進、金融支持“三農(nóng)”力度的不斷加大并根據(jù)當前金融支農(nóng)的特點與需要而出現(xiàn)的。作為一類新興的農(nóng)村金融機構(gòu)，關(guān)于其門檻范圍與門檻高低的問題尤需引起我們的關(guān)注。

1．新型農(nóng)村金融機構(gòu)的門檻拓展問題。按照規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行和貸款公司這兩類新型農(nóng)村金融機構(gòu)的股東需要有銀行業(yè)金融機構(gòu)參與，其中村鎮(zhèn)銀行甚至規(guī)定了最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，貸款公司股東則必須為境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行。這一規(guī)定的出發(fā)點可能是為了規(guī)范并合理引導新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展，但筆者認為是否有必要做此硬性規(guī)定仍然值得商榷。一是銀行業(yè)金融機構(gòu)股東并無類似要求。相對于新型農(nóng)村金融機構(gòu)，銀行業(yè)金融機構(gòu)尤其是商業(yè)銀行的影響面更為廣泛，反而未有此類規(guī)定。從發(fā)展趨向看，銀行業(yè)金融機構(gòu)的股東呈多元化態(tài)勢，并不完全拘泥于金融領(lǐng)域，是否有必要對新型農(nóng)村金融機構(gòu)做此規(guī)定更需深入探討。二是此種規(guī)定不利于鼓勵和引導民間資本進入農(nóng)村金融體系。民間資本投資領(lǐng)域本來就廣受限制，在規(guī)定銀行業(yè)金融機構(gòu)的必然股東地位甚至是大股東地位的情形下，民間資本的引入會更為艱難或受到較多掣肘。況且，新型農(nóng)村金融機構(gòu)的“新型”含義，本身就強調(diào)需要在各個方面有創(chuàng)新之舉，民間資本的引入更應(yīng)是其中的重要內(nèi)涵。三是此種規(guī)定不利于鼓勵和調(diào)動農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營創(chuàng)新。在銀行業(yè)金融機構(gòu)作為主要股東的情況下，農(nóng)村金融機構(gòu)往往會沿襲銀行業(yè)金融機構(gòu)已有的相對固定化的經(jīng)營做法，而這與農(nóng)村新型金融所體現(xiàn)的貸款數(shù)額小、借貸頻率高、用款需求急等特點并不完全相符，因而很難滿足“三農(nóng)”資金需求。一言以蔽之，如果銀行業(yè)金融機構(gòu)本來的經(jīng)營模式足以滿足金融支農(nóng)需要，完全可以通過其多設(shè)分支機構(gòu)來解決此種需求，又何必另立新型農(nóng)村金融機構(gòu)這類體系？因此，未來新型農(nóng)村金融機構(gòu)在股東方面的規(guī)定還可再彈性化與多元化。

2．新型農(nóng)村金融機構(gòu)的門檻降低問題。按照有關(guān)設(shè)立意圖，新型農(nóng)村金融機構(gòu)根據(jù)“低門檻、嚴監(jiān)管”的原則設(shè)立。從注冊資本要求看，相較于商業(yè)銀行甚至是股份有限公司，新型農(nóng)村金融機構(gòu)確實體現(xiàn)出了較低的門檻要求。其中，村鎮(zhèn)銀行最低注冊資本為三百萬元或一百萬元，貸款公司最低注冊資本為五十萬元，農(nóng)村資金互助社則為三十萬元或十萬元。但從實踐看，新型農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)立仍然甚為困難，甚至出現(xiàn)在同一地區(qū)其設(shè)立會有嚴格數(shù)量要求的情況，這就使得較低的注冊資本要求形同虛設(shè)，達不到鼓勵和引導農(nóng)村金融發(fā)展的意圖。當然，這種嚴格要求可能在一定程度上有利于合理引導農(nóng)村金融體系有序化發(fā)展，但仍然不可否認其對農(nóng)村金融自主化發(fā)展需求存在一定的抑制作用。一方面，這事實上會對民間資本的進入帶來隱性或軟性的限制條件，畢竟相較于正規(guī)金融資本，民間資本的競爭仍處于相對弱勢地位。另一方面，其也不利于規(guī)范農(nóng)村民間借貸行為。在民間借貸快速發(fā)展尤其是企業(yè)間借貸可能放行的大趨勢下，借助于較低的注冊資本要求，如果不對農(nóng)村新型金融做其他過多的限制性規(guī)定，完全可以將原來隱性的農(nóng)村民間借貸行為以新型農(nóng)村金融機構(gòu)的形式予以透明化并合法化。由此可見，新型農(nóng)村金融機構(gòu)只有真正實現(xiàn)門檻的放寬要求，才有可能促進其實質(zhì)性的發(fā)展，并活躍農(nóng)村金融體系，為農(nóng)村金融提供更多資金支持。

（三）農(nóng)村金融體系創(chuàng)新的保障——農(nóng)業(yè)保險與存款保險制度的構(gòu)建

農(nóng)村金融體系的完善，還亟須在與此有關(guān)的保險制度方面作出探索與推進，這與“三農(nóng)”的自身特點緊密相關(guān)。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體現(xiàn)出明顯的周期性特征，且受氣候、災(zāi)害等方面的影響更為直接，因而對農(nóng)村金融的支持不能完全局限于提供資金，還需要合理利用金融條件在制度保障方面提供更多的幫助，農(nóng)業(yè)保險及存款保險制度無疑是其中的重要環(huán)節(jié)。其次，農(nóng)民本身收入較低，且傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也并非高收益行業(yè)，而農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中又占據(jù)著較為基礎(chǔ)性的地位，這種矛盾也需要通過合理設(shè)計相應(yīng)的金融制度來予以協(xié)調(diào)。

國外在這方面已有相當成熟的制度設(shè)計與可供借鑒的經(jīng)驗。美國和日本對合作金融的存款統(tǒng)一實行強制保險；德國政府對信用合作的存款則采取自愿投保原則，不強制保險。此外，日本還通過加強保險制度建設(shè)，建立了農(nóng)業(yè)方面的嚴密風險防范系統(tǒng)。除了存款保險制度以外，日本另有類似于一般商業(yè)保險的農(nóng)業(yè)保險制度，主要是生產(chǎn)者定期投保，并由半官半民的保險機構(gòu)對農(nóng)民受災(zāi)減少的收入作出經(jīng)濟補償；同時，日本還存在類似于再保險性質(zhì)的農(nóng)業(yè)信用保證保險制度，以分擔農(nóng)村信用風險。①劉穎：《國外農(nóng)村合作金融立法主要經(jīng)驗及啟示》，《哈爾濱金融高等?？茖W校學報》2008年第4期。

我國應(yīng)逐步推進農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)。我國幅員廣闊，氣候也較為復雜多變，經(jīng)常遭受各種各樣的災(zāi)害影響，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的損失相當巨大。因此，提供完善的農(nóng)業(yè)保險制度，可以緩解各種災(zāi)害對農(nóng)民造成的不利沖擊，增強其災(zāi)后恢復能力。但目前我國商業(yè)性保險對農(nóng)業(yè)保險較為忽視，相關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)營大幅萎縮，這與農(nóng)業(yè)保險的收益成本比總體較低有一定關(guān)系。因此，目前很難完全依靠商業(yè)性保險機構(gòu)來完成此項重任?？煽紤]通過國家出資設(shè)立類似政策性性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，鼓勵農(nóng)民合理參與，同時由中央或地方財政每年予以專項的定額資金補貼，充實資金來源，逐步建立起相對完備的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。事實上，我國每年財政均會通過各種形式的“三農(nóng)”補貼，解決農(nóng)業(yè)遭受災(zāi)害而產(chǎn)生的損失問題。但這種方式具有較為明顯的隨機性，且滯后性特征也非常突出，不利于農(nóng)民利益公平、及時的維護。因而，完全可以考慮將此類資金集中投向農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，通過該專業(yè)性機構(gòu)提供的保險機制來保障農(nóng)民的自然生產(chǎn)。此外，目前農(nóng)村融資需求難以得到完全滿足，一個重要原因還在于許多金融機構(gòu)往往認為農(nóng)村融資需求風險較高，而其又未能提供合格的擔保物品或憑證。如果存在相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險制度并將其與農(nóng)村融資需求相銜接，一定程度上可起到類似擔保的作用，客觀上有利于緩解農(nóng)村融資難的問題。

農(nóng)村存款保險制度可考慮結(jié)合我國農(nóng)村具體情況開展特殊試點工作。近年來，關(guān)于金融機構(gòu)的存款保險制度熱議較多，且呼之欲出的聲音也較高，但由于金融機構(gòu)道德風險及不同類金融機構(gòu)保費率如何規(guī)定等方面的問題遲遲難以得到統(tǒng)一認同，致使此項重要的保障制度無法及時出臺。在這種背景下，筆者認為可以針對農(nóng)村金融組織，先嘗試開展有關(guān)存款保險制度試點。這一方面可以通過此項試點發(fā)現(xiàn)問題并總結(jié)經(jīng)驗，有利于該項制度未來的推廣。另一方面也可及時解決農(nóng)村金融組織可能潛藏的信用風險問題，畢竟農(nóng)村金融組織資產(chǎn)狀況總體不佳，更應(yīng)建立起相應(yīng)的風險防范機制；而且，考慮到一旦農(nóng)村金融組織出現(xiàn)風險，存款損失對農(nóng)民的影響更大，因此更有必要先針對此類組織完善相關(guān)保障機制。

除上述三大類農(nóng)村金融組織主體外，還有其他與農(nóng)村金融密切相關(guān)的主體亦需關(guān)注。一是農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。其中，農(nóng)業(yè)銀行是商業(yè)銀行，但其改制后仍然定位為服務(wù)“三農(nóng)”。從目前實際情況看，該行也是有力支持“三農(nóng)”尤其是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要金融機構(gòu)，但在改制過程中不應(yīng)盲目采取其他商業(yè)銀行過于收縮農(nóng)村地區(qū)分支機構(gòu)的類似做法，否則服務(wù)“三農(nóng)”的定位將很難落實。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則是政策性銀行，主要承擔國家的政策性收儲業(yè)務(wù)，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收均有很強的支持作用，但在改革過程中應(yīng)盡量避免過于向商業(yè)性業(yè)務(wù)傾斜，從而擠占政策性業(yè)務(wù)的資金投放。二是農(nóng)村民間借貸。民間借貸事實上更為集中體現(xiàn)于農(nóng)村地區(qū)，其規(guī)模較為龐大，事實上也可視為農(nóng)村金融的重要組成部分。對其總體上應(yīng)持寬松對待態(tài)度，而不應(yīng)視為洪水猛獸。在能予以規(guī)范時則合理規(guī)范，在暫時難以實現(xiàn)規(guī)范化要求時也不宜強制性禁止或簡單否認民間借貸法律關(guān)系。三是關(guān)于農(nóng)村金融機構(gòu)的監(jiān)督。對此，筆者認為應(yīng)本著“能寬則寬、該嚴則嚴”的原則，而不應(yīng)絕對化地認為對于農(nóng)村金融的監(jiān)督應(yīng)采取寬松或嚴格的要求。所謂“能寬則寬”，是指考慮到農(nóng)村金融發(fā)展的重要性，在部分政策要求方面可以采取相對優(yōu)惠的規(guī)定，如資本金或存款準備金率要求可相對較低等，以支持其快速發(fā)展。所謂“該嚴則嚴”，是指在制度健全與完善方面不宜過于寬松，如農(nóng)村金融機構(gòu)的會計科目設(shè)置、不良貸款級別分類等，在其發(fā)展初期就應(yīng)予以規(guī)范化要求，避免歷史問題重現(xiàn)或隱性問題放大化。

二、農(nóng)村金融組織定位問題

就農(nóng)村金融組織進行探討，還需關(guān)注與其緊密聯(lián)系的另一個重要方面，即農(nóng)村金融組織的定位問題。農(nóng)村金融組織自身的特殊性正在于此類主體所含有的“農(nóng)村”一詞，這也基本框定了其性質(zhì)定位所在。更具體而言，農(nóng)村金融組織應(yīng)定位于對當?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展提供金融支持。其中涵蓋了兩層含義：一是信貸投向方面以“三農(nóng)”為主；二是應(yīng)立足當?shù)靥峁┙鹑诜?wù)。

（一）農(nóng)村金融組織投向定位的要求

農(nóng)村金融組織信貸資金應(yīng)主要投向“三農(nóng)”領(lǐng)域當無疑義，只是其中亦存在容易混淆的問題，即由于存在“三農(nóng)”投向的定位且“三農(nóng)”問題往往涉及政策性支持因素，因而往往會出現(xiàn)將相關(guān) “三農(nóng)”業(yè)務(wù)均定性為政策性業(yè)務(wù)的誤解，而過于忽視農(nóng)村金融組織以商業(yè)化模式開展相關(guān)業(yè)務(wù)的可能。

筆者認為，農(nóng)村金融組織開展“三農(nóng)”信貸業(yè)務(wù)與其采取商業(yè)化運作的模式并不矛盾。一方面，商業(yè)化運作模式是農(nóng)村金融組織可持續(xù)發(fā)展的必然要求。過于依賴政策支持來開展相關(guān)業(yè)務(wù)，既會使其自身發(fā)展過多受制于優(yōu)惠政策的提供，使得業(yè)務(wù)經(jīng)營過于被動，也不利于充分調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)村金融組織在業(yè)務(wù)經(jīng)營方面的主觀能動性，陷入“靠天吃飯”的困境，這也正是多年來農(nóng)村金融組織難以得到較快發(fā)展的根本弊端所在。另一方面，政策性支持本身存在著內(nèi)在不足，將“三農(nóng)”業(yè)務(wù)全部以政策性定位容易導致農(nóng)村金融組織出現(xiàn)道德風險或責任推脫的情形。農(nóng)村金融組織可能會將本來是自身業(yè)務(wù)決策失誤導致的損失一并歸結(jié)為政策導向所引起，進而將有關(guān)虧損寄希望于由財政予以解決，這是政策性業(yè)務(wù)本身所難以解決的癥結(jié)。由此，即使農(nóng)村金融組織的主要業(yè)務(wù)集中于“三農(nóng)”這一特殊領(lǐng)域，也不宜將其與政策性業(yè)務(wù)等同對待。

以商業(yè)化形式促進金融支農(nóng)業(yè)務(wù)良性發(fā)展，需要解決以下關(guān)鍵性難題：一是如何合理引導農(nóng)村金融組織完善利率定價機制，即通過相對合適的高于正常水平的利率價格，來覆蓋“三農(nóng)”業(yè)務(wù)相對較高的風險。換言之，通過高風險適當與高收益相伴隨，可以借此有效激勵農(nóng)村金融組織積極開展相關(guān)業(yè)務(wù)，使商業(yè)化本質(zhì)得以體現(xiàn)，并真正推動農(nóng)村金融組織立足于 “三農(nóng)”并主動拓展“三農(nóng)”業(yè)務(wù)。二是如何解決“三農(nóng)”信貸對象的信用缺失問題。實際上，這一問題可謂我國整個金融體系中存在的通病。但從目前情況看，我國個人信用缺失問題總體仍相對低于非個人主體，因此問題的焦點更多地集中于非個人領(lǐng)域，而“三農(nóng)”領(lǐng)域信貸投放對象主要為個體農(nóng)民或?qū)嵸|(zhì)為個體性質(zhì)的農(nóng)戶，相對而言，信用缺失問題有所弱化。當然，“三農(nóng)”領(lǐng)域信貸投放存在著擔保不足的難題，信用保障也會面臨突出挑戰(zhàn)，這也是該領(lǐng)域信貸投放與其他領(lǐng)域不同的特點所在。對于信用缺失問題，目前較好的辦法可考慮采取聯(lián)保方式，即由不同主體共同承擔 “三農(nóng)”貸款的償還保證責任，以此約束信貸對象。而這種方式不僅適用于個人，對于非個人主體同樣可以適用。在這方面，孟加拉國在商業(yè)化運作方面的成功經(jīng)驗可供我們借鑒。該國于一九八三年頒布《特別格萊珉銀行法令》，正式成立格萊珉銀行（Grameen，意為鄉(xiāng)村）。其特殊運作方式，就包括了相對較高的貸款利率及五人小組聯(lián)保貸款制度。目前，格萊珉銀行的業(yè)務(wù)面不斷拓展，而償債率卻高達百分之九十八，可謂成績斐然。

當然，農(nóng)村金融以商業(yè)化運作為主的模式，并不必然排斥政策性支持因素。這主要是由于農(nóng)村金融遭受自然災(zāi)害影響較為明顯且收益相對較低等，其發(fā)展具有一定的脆弱性，中央或地方財政予以必要的支持是其穩(wěn)步發(fā)展的重要保障。在此，需關(guān)注的是如何采取穩(wěn)妥方式體現(xiàn)政策的支持，貼息可以說是與信貸支持較好的協(xié)調(diào)配合方式。畢竟，在允許農(nóng)村金融組織以適當較高利率提供“三農(nóng)”信貸的同時，也意味著借款農(nóng)民須承擔相對較高的融資成本。因此，對于符合國家政策導向的貸款，完全可以由財政對其中部分乃至全部利息予以補貼。但應(yīng)注意，這種貼息款項的發(fā)放應(yīng)當明確為針對農(nóng)民而提供，并非對農(nóng)村金融組織的補償。即在農(nóng)村金融組織與借款農(nóng)民之間產(chǎn)生的仍然是正常的、不體現(xiàn)任何優(yōu)惠措施的借貸法律關(guān)系，此后再由財政對借款農(nóng)民需支付的利息部分予以補貼。至于具體實施方面，是否需要借助農(nóng)村金融組織予以發(fā)放貼息財政資金，則可視具體情形確定。原則上，在可以不借助農(nóng)村金融組織的情況下，可考慮不通過其發(fā)放相關(guān)補貼，避免可能的鉆政策漏洞現(xiàn)象的發(fā)生。

另外，農(nóng)村金融組織投向定位方面還涉及范圍界定問題。是否對于所有與“三農(nóng)”相關(guān)的貸款需求，農(nóng)村金融組織均需提供信貸？當然，農(nóng)村金融組織如果作為一個相對獨立的商業(yè)化運作機構(gòu)，對于任何貸款需求，確實具有同意或拒絕提供的權(quán)利。但剔除這一因素，還應(yīng)明確的一點是，如何確定農(nóng)村金融組織提供貸款發(fā)放的原則性標準，能否以借款者所從事的行為是不是經(jīng)營性行為作為貸款與否的劃分，即對于經(jīng)營性行為才能提供貸款。筆者認為，這種劃分標準有一定好處，但也有不足。其好處在于可以明確將一些非經(jīng)營性的行為如醫(yī)療、基本生活需要等借款需求排除在外。因為從事此類行為確實很難期望獲得相應(yīng)收益，還款來源也難以保障，因而不適合商業(yè)性借貸原則，應(yīng)主要通過社會保障或社會救濟等方式解決。另一方面，該標準也存在不足。如消費、教育等支出同樣屬于非經(jīng)營性行為，但消費貸款、助學貸款實已成為重要的貸款類別，其發(fā)放也具有可行性和合理性。因而，更準確的劃分標準還是應(yīng)以借款人是否具有償還能力作為依據(jù)。當然，償還能力的確定具有較強的主觀性，更為考驗農(nóng)村金融組織工作人員的業(yè)務(wù)能力。但無論如何，最終是否提供貸款的判斷權(quán)利仍屬于農(nóng)村金融組織，其在貸款投放中亦可采取利率溢價方式，作為對償還能力不足或風險對象提供信貸的彌補。

（二）農(nóng)村金融組織區(qū)域定位的要求

農(nóng)村金融組織應(yīng)定位于為當?shù)靥峁┙鹑诜?wù)。這一方面與農(nóng)村金融組織的服務(wù)對象有關(guān)。農(nóng)村金融組織的服務(wù)對象主要是與“三農(nóng)”有關(guān)的主體，而此類主體體現(xiàn)出了較為分散、成員眾多、要求不一等難以高度統(tǒng)一度量化的特征，這同時決定了農(nóng)村金融組織提供的金融服務(wù)具有成本高、分散化、需投入的關(guān)注力度強等特點。因此，農(nóng)村金融組織要做好對此類主體的金融服務(wù)工作，事實上已不容易，在這種定位前提下，其亦很難再分離出精力從事其他主體的業(yè)務(wù)。而且，主要定位于當?shù)靥峁┙鹑诜?wù)，有利于農(nóng)村金融組織更為全面真實地掌握貸款對象的相關(guān)信息，從而大大降低產(chǎn)生不良資產(chǎn)的風險。另一方面，這一定位也與農(nóng)村金融組織的競爭實力有關(guān)。相比之下，商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模較大、業(yè)務(wù)拓展較為成熟，其在風險收益上比更低的領(lǐng)域尤其是非農(nóng)領(lǐng)域占據(jù)較強的競爭優(yōu)勢。而農(nóng)村金融組織在這些領(lǐng)域的競爭中總體上處于劣勢，因而更應(yīng)關(guān)注自身優(yōu)勢所在，充分發(fā)揮其貼近農(nóng)村市場的特點，做好當?shù)刂мr(nóng)金融服務(wù)，也可避免與其他類型金融機構(gòu)開展過多的同質(zhì)業(yè)務(wù)競爭?？傮w而言，農(nóng)村金融組織定位于為當?shù)靥峁┙鹑诜?wù)，可以樹立做強而不做大的特性，更有針對性地為其未來發(fā)展提供廣闊而有利的空間。

與此有關(guān)且備受關(guān)注的焦點問題還在于——如何有效引導農(nóng)村金融組織將在農(nóng)村地區(qū)吸收的存款返用于當?shù)?，以增強當?shù)亟鹑谥мr(nóng)能力。目前，農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)吸收存款遠大于當?shù)赝斗刨J款的“資金外流”現(xiàn)象，長期而言確實不利于農(nóng)村金融生態(tài)的良性運轉(zhuǎn)。關(guān)于如何解決這一問題的建議措施較多，主要集中于利用補貼、稅收等財稅政策、存款準備金率等貨幣政策以及相對降低監(jiān)管要求等措施，體現(xiàn)一定的優(yōu)惠待遇，筆者對此亦表贊同。由于在市場經(jīng)濟條件下，資金本身具有較強的逐利性，相對于農(nóng)村地區(qū)，資金投向非農(nóng)地區(qū)可能更有利于滿足其高收益的要求，因而上述優(yōu)惠措施能在一定程度上平衡不同區(qū)域在收益方面的差距。但這只是解決問題的一個方面，要真正比較徹底地解決此問題，更應(yīng)關(guān)注該現(xiàn)象產(chǎn)生的經(jīng)濟根源。從根本上說，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)所謂的“資金外流”情形，更多地表明當前農(nóng)村地區(qū)資金需求仍略顯不足，這與當?shù)赝顿Y創(chuàng)業(yè)動力不足、消費傾向相對偏低、借貸意識偏弱等有較大關(guān)系，這些方面的制約并非單純依靠優(yōu)惠政策就能解決，而是需要隨著農(nóng)村社會保障體系建設(shè)以及農(nóng)村市場的開拓、完善才能逐步改進。因此，除了優(yōu)惠政策外，配套的制度建設(shè)仍然不可或缺。

此外，關(guān)于農(nóng)村信用社的層級問題也熱議甚多。在我國農(nóng)村信用社改革過程中，不少地區(qū)開始組建農(nóng)村信用社省級聯(lián)社，即在省級轄內(nèi)建立一個居于所有基層農(nóng)村信用社之上的上層機構(gòu)，負責對基層農(nóng)村信用社的管理、監(jiān)督和指導工作，同時又明確省聯(lián)社和基層農(nóng)村信用社均為法人。設(shè)立省聯(lián)社有利的一面在于可以有效確保轄內(nèi)各個基層農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)、政策的統(tǒng)一性，暢通政策傳導機制。但在事實上，省聯(lián)社的功能逐步異化，演變?yōu)閷鶎愚r(nóng)村信用社的全面領(lǐng)導，權(quán)力涉及領(lǐng)導任命權(quán)、員工福利待遇規(guī)定、信貸管理權(quán)等人事、業(yè)務(wù)各個方面，基層農(nóng)村信用社的法人獨立性并未得到體現(xiàn)。其弊端亦日益明顯，一是由于規(guī)模明顯增大，其定位于當?shù)鼗鶎咏鹑诜?wù)的功能亦有所弱化，改革意圖難以體現(xiàn)。二是基層農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)受限過多，不利于充分發(fā)揮其主觀能動性。三是管理層級明顯增加，導致決策機制相對遲滯。四是由于實際上的貸款投向定位有所偏離農(nóng)村地區(qū)，省聯(lián)社對于轄內(nèi)農(nóng)村信用社富余資金作出的地區(qū)調(diào)劑，可能會加劇資金從農(nóng)村地區(qū)外流的現(xiàn)象。事實上，省聯(lián)社從建立之時起，由于賦予其凌駕于基層農(nóng)村信用社之上的地位，不可避免地使其產(chǎn)生了自我擴權(quán)的內(nèi)在沖動，使得本來意圖良好的制度設(shè)計難以落實。因此，從長遠來看，我國未來淡化省聯(lián)社作用甚至是取消省聯(lián)社的設(shè)置可能對于農(nóng)村信用社的定位與發(fā)展更為有利。

三、農(nóng)村金融組織立法問題

目前，不少學者呼吁，關(guān)于農(nóng)村金融組織亟須制定一部高層次的統(tǒng)一立法，為其規(guī)范化發(fā)展提供法律依據(jù)。筆者認為，對此問題應(yīng)加以具體分析。一方面，我國目前農(nóng)村金融組織立法十分薄弱是不爭的事實，高層次的立法機構(gòu)立法幾乎沒有，更多的只是部門規(guī)章、規(guī)范性文件，甚至是政策文件作為設(shè)立及活動依據(jù)，因而加強農(nóng)村金融立法確有必要，這也是未來我國農(nóng)村金融工作的一大重點，其對于完善金融法律制度建設(shè)、建立法治社會、引導農(nóng)村金融組織良性發(fā)展、健全農(nóng)村金融體系均有積極的促進作用。但從另一方面來看，有關(guān)農(nóng)村金融組織的立法時機與立法路徑尤其值得我們考慮。這是因為，我國農(nóng)村金融組織種類繁多、設(shè)立條件多有差異、職能定位及服務(wù)對象各有側(cè)重，許多機構(gòu)又是根據(jù)我國特定的社會經(jīng)濟背景而摸索設(shè)置，沒有現(xiàn)成的國際經(jīng)驗可資借鑒，應(yīng)當允許通過金融實踐、通過靈便的試錯糾錯機制來逐步規(guī)范和完善相應(yīng)的法律制度，而在這方面較之于高層次的、立法程序化要求甚高的法律的制定和頒布，低層次的法規(guī)、規(guī)章的制定、修改更有其及時性、靈活性、務(wù)實性。況且，真正的規(guī)范化農(nóng)村金融組織的出現(xiàn)與發(fā)展，并非單純依靠提升法律規(guī)定的層次就能獲得滿意的解決。如以我國《公司法》為例，該法對于公司（當然也包括公司制的金融機構(gòu)）的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)做了相當成熟的規(guī)定，但現(xiàn)實實踐中不少公司卻常常出現(xiàn)與之相悖的不規(guī)范之舉，甚至是違法之舉，這就深刻表明法律規(guī)則的立法層次與現(xiàn)實實踐中的真正貫徹落實并不具有直接的必然聯(lián)系。反之，孟加拉國一九八三年《特別格萊珉銀行法令》則是在有關(guān)農(nóng)村金融項目實踐運行四年之后才產(chǎn)生的，其制度內(nèi)容與現(xiàn)實情況的契合度明顯較好。由此，從根本上說，對農(nóng)村金融實踐中探索到的成功經(jīng)驗、做法予以制度性的體現(xiàn)，是我國未來立法的可循之徑。換言之，我國未來農(nóng)村金融組織立法應(yīng)更注重貼近實際，結(jié)合實踐需求的發(fā)展變動，成熟一種農(nóng)村金融組織即制定一種組織立法，將實踐中已出現(xiàn)的合理做法及時規(guī)范并予以推廣，而非純粹地照搬國外做法抑或是進行“空中樓閣”式的設(shè)計。要知道，我國農(nóng)村金融工作所面臨的繁雜性與獨特性，將表明這種從實踐中摸索、自下而上、逐步提升立法層次的立法方式可能更適合于農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展。

朱大旗，中國人民大學法學院教授，博士生導師。

邱潮斌，中國人民大學法學院博士研究生，中國人民銀行貨幣政策司經(jīng)濟師。