我國(guó)廉租房建設(shè)發(fā)展路徑探討——基于香港公屋制度的啟示

章征濤，矯鴻博

(1.重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，重慶 400045;2.廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510641)

從香港的發(fā)展歷程上看，香港經(jīng)歷過(guò)人口的大量涌入，高速城市化階段，城市住房相當(dāng)緊迫擁擠，住房供求矛盾?chē)?yán)重的問(wèn)題。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，香港政府就開(kāi)始實(shí)施公屋建設(shè)計(jì)劃，到目前為止，已經(jīng)基本解決居民的住房問(wèn)題。而我國(guó)內(nèi)地當(dāng)前正經(jīng)歷著中低收入家庭住房困難的問(wèn)題，這與香港的住房發(fā)展的歷程具有一定的可類(lèi)比性。其中提到的香港公屋是由政府大量建造，再以低價(jià)租給住房困難的市民，這與內(nèi)地的廉租房具有一定的相同之處，其目的都是在構(gòu)建面向弱勢(shì)群體城市住房的一種保障手段。本文旨在分析香港公屋建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，以此為健全我國(guó)內(nèi)地廉租房建設(shè)提供借鑒。

1 香港公屋制度經(jīng)驗(yàn)

香港公屋制度經(jīng)過(guò)50年的發(fā)展取得了巨大的成功，在香港的房地產(chǎn)市場(chǎng)中，私人住宅市場(chǎng)和公共住房市場(chǎng)兩者相互發(fā)展，成為支撐香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的主要力量。香港公共住房每年提供的住宅數(shù)量保持在6萬(wàn)單位以上，成功地解決了香港200多萬(wàn)人的住房問(wèn)題［9］，因此，香港公共住房制度被認(rèn)為是解決城市住房矛盾的成功案例。

1.1 逐漸完善的公共住房建設(shè)計(jì)劃

上世紀(jì)50年代是香港公共住房發(fā)展的雛形階段。戰(zhàn)亂致使許多人到香港定居以及使超過(guò)五萬(wàn)居民一夜間失去家園的九龍石硤尾木屋區(qū)大火，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)香港的住房矛盾非常突出。于是政府斥資興建多層徙置大廈，以及成立半獨(dú)立的香港屋宇建設(shè)委員會(huì)，興建廉租屋，提供設(shè)備齊全的居所給中低收入家庭，以此系統(tǒng)地展開(kāi)徙置計(jì)劃。20世紀(jì)60年代推出《管制宜居住所居民，徙置及政府廉租屋宇政策之檢討》白皮書(shū)，推出臨時(shí)房屋計(jì)劃，以加快公屋的建設(shè)進(jìn)度。20世紀(jì)70年代香港政府全面推行公屋建設(shè)，1972年推行“十年建屋計(jì)劃”，以及政府重組原有的公營(yíng)房屋組織，成立新的香港房屋委員會(huì)(房委會(huì))。徙置事務(wù)處和市政事務(wù)署屬下的屋宇建設(shè)處合并成為房屋署，作為房委會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其后開(kāi)始實(shí)施“居者有其屋計(jì)劃”。20世紀(jì)80年代后，香港政府推出了長(zhǎng)遠(yuǎn)的房屋政策，改變以往的公屋思想，強(qiáng)調(diào)房屋的供應(yīng)以私人樓宇為主導(dǎo)，以此來(lái)規(guī)劃公屋政策。20世紀(jì)90年代后香港政府開(kāi)始“租者置其屋計(jì)劃”。最近，政府的房屋政策又重新定位，已退出作為發(fā)展商的角色，停止興建和停止出售資助公營(yíng)房屋，將干預(yù)市場(chǎng)的程度減至最低［7］。

1.2 職能明確的公共住房機(jī)構(gòu)——房委會(huì)

1.2.1 房委會(huì)的地位和角色

香港公共住房制度能夠成功的一個(gè)重要因素就是管理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性。20世紀(jì)50年代，成立了半獨(dú)立的香港屋宇建設(shè)委員會(huì)，興建廉租房，其后根據(jù)香港《房屋條例》成立了香港房屋委員會(huì)(房委會(huì))，將屋宇委員會(huì)合并為房屋署。房委會(huì)屬于法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推行香港的公共住房計(jì)劃，策劃和興建公共住房，把公共房屋出租或出售給低收入家庭，主要負(fù)責(zé)提供公共住房，向私營(yíng)機(jī)構(gòu)采購(gòu)服務(wù)，評(píng)核各類(lèi)公共住房資助計(jì)劃的資格準(zhǔn)則以及提供房屋貸款和津貼等。

1.2.2 房委會(huì)的組織架構(gòu)

房委會(huì)下設(shè)六個(gè)常務(wù)小組委員會(huì)及多個(gè)附屬小組委員會(huì)和專(zhuān)責(zé)小組委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定及實(shí)施不同范疇的政策，以及監(jiān)督推行情況(如圖1)。房委會(huì)主席由運(yùn)輸及房屋局局長(zhǎng)兼任，房屋署署長(zhǎng)則為房委會(huì)副主席。房屋署是房委會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。除主席及副主席外，房委會(huì)成員還包括2名官方及26名非官方委員，全部由行政長(zhǎng)官委任。所有非官方委員都是以個(gè)人身份接受委任［9］。房委會(huì)的成員屬于社會(huì)各個(gè)階層，具有廣泛的公眾參與性，所制定的公共住房政策更貼近大眾。

1.3 強(qiáng)有力的政府土地劃撥和財(cái)政支持

圖1 香港房委會(huì)組織構(gòu)架

在香港公屋建設(shè)的開(kāi)始，強(qiáng)有力的政府土地劃撥和財(cái)政支持，成為香港公屋發(fā)展的關(guān)鍵。首先，在香港，由于土地的有償使用，出讓土地的收入占香港政府財(cái)政收入相當(dāng)大的一部分收入。但是對(duì)公屋建設(shè)用地，政府則對(duì)公共住房建設(shè)用地放棄有償出讓的財(cái)政收入，以遠(yuǎn)低于市價(jià)的形式甚至免費(fèi)撥給房委會(huì)，由房委會(huì)建設(shè)公屋提供給低收入者，以降低住房的建設(shè)成本。

其次，以?xún)?yōu)惠條件撥出資金對(duì)其提供支持。根據(jù)房委會(huì)與香港政府在1988年達(dá)成的財(cái)政安排和1994年達(dá)成的補(bǔ)充協(xié)議，政府對(duì)房委會(huì)在1988年之前投資的135億港元轉(zhuǎn)成無(wú)息永久資本。政府于1988年至1993年期間注資的100億港元，轉(zhuǎn)換為有息借貸資本，房委會(huì)分14年以5%年息逐季向政府償還上述的借貸資本［2］。除政府的資金支持，房委會(huì)擁有對(duì)公房附屬樓宇的出租權(quán)利，公屋的附屬商業(yè)以及配套停車(chē)等設(shè)施的租金，為房委會(huì)提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。再者，香港的“居者有其屋”計(jì)劃允許私人資金在滿(mǎn)足房委會(huì)的條件下進(jìn)行投資。通過(guò)以上方式，使房委會(huì)擁有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)應(yīng)對(duì)廉租房建設(shè)的資金投資，從而更多的解決低收入者住房問(wèn)題。

1.4 多層次住房供應(yīng)模式

除了現(xiàn)行公共住房制度，香港政府還采取其他的不同的住房模式。1978年香港政府實(shí)施“居者有其屋”計(jì)劃，前期由房委會(huì)承擔(dān)興建和出售，1979年后在房委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，引入私人機(jī)構(gòu)建設(shè)公屋，作為輔助性質(zhì)，在政府制定的規(guī)格及固定價(jià)格下以投標(biāo)的方式?jīng)Q定，以加快“居者有其屋計(jì)劃”的發(fā)展。其目的是以較低的價(jià)格出售給租用公屋的住戶(hù)、臨時(shí)房屋取得住戶(hù)和平民區(qū)的住戶(hù)。“居屋”樓宇不是牟利，以成本價(jià)出售，比私人商業(yè)樓宇市價(jià)便宜1/3［1］。之后又于1997年開(kāi)始實(shí)施“租者置其屋計(jì)劃”，鼓勵(lì)公屋的住戶(hù)以較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)所承租的住房，以緩解政府每年在公屋養(yǎng)護(hù)、維修和管理所需的大量資金。香港政府還實(shí)施了其他的住房模式，“首次置業(yè)貸款計(jì)劃”、“夾心層”計(jì)劃，“長(zhǎng)者租金津貼”計(jì)劃等等。這些住房模式都是針對(duì)特定的人群所設(shè)定的，取得了非常好的效果，在一定程度上保障了香港低收入者的住房問(wèn)題。

2 廉租房建設(shè)發(fā)展路徑探討

2.1 近遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)

從香港地區(qū)的公屋建設(shè)過(guò)程看，公屋建設(shè)在不同的階段確定不同計(jì)劃和建設(shè)目標(biāo)。我國(guó)內(nèi)地當(dāng)前的廉租房建設(shè)還沒(méi)有確定一個(gè)近遠(yuǎn)期具體的建設(shè)計(jì)劃，廉租房建設(shè)也沒(méi)有一個(gè)總量上的控制。因此，首先需要確定遠(yuǎn)期建設(shè)規(guī)劃，從規(guī)劃層面上加強(qiáng)對(duì)今后住宅需求量的科學(xué)預(yù)測(cè)，并據(jù)此制定住宅建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃，爭(zhēng)取廉租房建設(shè)能在國(guó)民生產(chǎn)總值中占一個(gè)適當(dāng)?shù)?、穩(wěn)定的比例。其次，編制近期規(guī)劃上，首先需要確定近期廉租房規(guī)劃建設(shè)年度計(jì)劃，明確近期廉租房的建設(shè)總量，以及每年的廉租房的建設(shè)目標(biāo)，以保證廉租房建設(shè)能有穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 完善的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)

完善的公共住房的管理職能部門(mén)以及其完善的組織管理模式已成為香港公屋建設(shè)成功的主要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前我國(guó)內(nèi)地關(guān)于廉租房的規(guī)劃管理還沒(méi)有形成一個(gè)體系，沒(méi)有一個(gè)職能明確的機(jī)構(gòu)來(lái)解決低收入者的住房問(wèn)題。因此，借鑒類(lèi)似香港的房委會(huì)的住房管理模式，建立健全專(zhuān)業(yè)的管理機(jī)構(gòu)能夠保證廉租房的順利進(jìn)行。首先，通過(guò)在政府規(guī)建部門(mén)中設(shè)立法定的廉租房規(guī)劃管理委員會(huì)，推廣廉租房的建設(shè)計(jì)劃。其次，規(guī)建管理部門(mén)還需對(duì)廉租房的選址，房屋建設(shè)，房屋租契等相關(guān)方面進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性管理，并對(duì)租契廉租房申請(qǐng)者的身份進(jìn)行審核與監(jiān)督等負(fù)責(zé)。

2.3 城市總體規(guī)劃上的土地劃撥和政府資金保障

借鑒香港公屋建設(shè)的運(yùn)作模式，廉租房建設(shè)需要我國(guó)政府土地和財(cái)政上的保障。在土地利用上，政府規(guī)建部門(mén)制定城市總體規(guī)劃，對(duì)用地規(guī)模的研究中，也應(yīng)預(yù)測(cè)中低收入者的住宅用地規(guī)模，以及由此劃撥出中低收入者的住宅用地，撥給廉租房規(guī)建管理機(jī)構(gòu)，用于廉租房建設(shè)。其次需要政府劃撥專(zhuān)項(xiàng)廉租房資金，由規(guī)建管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)廉租房前期資金的運(yùn)作和廉租房的建設(shè)。再次，強(qiáng)調(diào)住房建設(shè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在與城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。將住房建設(shè)規(guī)劃中確定住房建設(shè)目標(biāo)、廉租住房的建設(shè)指標(biāo)等內(nèi)容作為城市總體規(guī)劃中對(duì)應(yīng)住房用地空間布局的重要依據(jù)，作為城市總體規(guī)劃編制過(guò)程中的要素條件，將其中廉租住房用地在總體規(guī)劃層面有明確的空間落實(shí)。

2.4 完善的住房建設(shè)模式保障

圖2為香港近10年的住房建設(shè)量。類(lèi)似香港多層次的住房建設(shè)體系，我國(guó)內(nèi)地的住房矛盾解決方式不應(yīng)只局限在廉租房建設(shè)方面，而應(yīng)建立起一整套完善的住房體系，一是在全社會(huì)的住房總量上進(jìn)行控制，從而滿(mǎn)足人們的住房的總需求量。但還應(yīng)明確，以廉租房建設(shè)為解決的主要手段，允許私人開(kāi)發(fā)商參與到廉租房建設(shè)上，摒棄開(kāi)發(fā)商壟斷的住宅建設(shè)和 消費(fèi)體制;二是探索建立各種形式的建房機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)居民集資建房的適當(dāng)組織形式;三是允許廉租房的住戶(hù)以較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)所承租的住房，能有效緩解政府對(duì)廉租房后期的維護(hù)和修繕費(fèi)用，以此節(jié)約資金，為更多的中低收入者解決住房問(wèn)題。

圖2 1990－2000年房委會(huì)的建屋量

3 結(jié)束語(yǔ)

廉租房制度是解決住房矛盾的一種重要的保障措施。將這種政策落實(shí)到實(shí)處，為社會(huì)的中低收入者的利益考慮，需要各職能部門(mén)的積極參與和配合，全面地、整體地考慮和把握。香港地區(qū)經(jīng)過(guò)了幾十年的發(fā)展才形成較為完善的公共住房制度，并且香港的特殊的歷史和地理?xiàng)l件，致使其發(fā)展模式又有別于我國(guó)內(nèi)地的發(fā)展。因此，我國(guó)內(nèi)地的廉租房制度需在吸取其公共住房制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)上，因地制宜地發(fā)展自己的廉租房模式，更好地保障中低收入者的住房問(wèn)題。

［1］米國(guó)鈞.香港的公屋建設(shè)［J］.城市規(guī)劃，1987(6)

［2］李園.上海廉租房制度研究［D］.上海:華東師范大學(xué)，2006

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［4］王軍.居者有其屋:新加坡住宅建設(shè)奇跡［J］.中華建設(shè)，2005(6)

［5］王坤，王澤森.香港公共房屋制度的成功經(jīng)驗(yàn)及其啟示［J］.城市發(fā)展研究，2006(1)

［6］彭信芳，張瓊.完善我國(guó)城鎮(zhèn)廉租房制度的模式構(gòu)造［J］.時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2007(6)

［7］王淑娟.香港的住房發(fā)展之最新房屋策略［J］.中國(guó)房地產(chǎn)，2004(1)

［8］翟宇嵐.香港廉租房制度的啟示［J］.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008(4)

［9］香港房屋委員會(huì)及房屋署 www.housingauthority.gov.hk/b5/welcome［N/OL］