王 玉

公告送達(dá)作為一種推定送達(dá)，指在受送達(dá)人下落不明或者用其他方式無(wú)法送達(dá)的情況下，人民法院通過(guò)公告將訴訟文書(shū)有關(guān)內(nèi)容告知受送達(dá)人的一種特殊的送達(dá)方式。2010年工信部頒布的《煙草專賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》明確規(guī)定:在受送達(dá)人下落不明或采取直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)的方式無(wú)法送達(dá)的，煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)可以公告送達(dá)。這一規(guī)定自實(shí)施以來(lái)，不僅有效保障了受送達(dá)人在法定期限內(nèi)提出陳述申辯的權(quán)利，也保障了煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)在其他送達(dá)方式無(wú)法送達(dá)的情況下能夠依照法定程序及時(shí)正確結(jié)案。

近幾年來(lái)，伴隨著煙草零售終端市場(chǎng)監(jiān)管的不斷加強(qiáng)和卷煙打假破網(wǎng)規(guī)模的日益擴(kuò)大，適用公告程序結(jié)案的涉煙案件也越來(lái)越多，以重慶市巴南區(qū)為例，2008年至2010年，該局公告案件分別為83件、96件、104件，公告案件分別占全年結(jié)案總數(shù)的16．1%、16．8%和18．8%。在實(shí)踐中，涉煙公告案件數(shù)量較大，隨意性強(qiáng)，容易對(duì)受送達(dá)人的權(quán)益造成侵害，給煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)造成不良社會(huì)影響。

一、當(dāng)前涉煙案件公告送達(dá)存在的問(wèn)題

(一)任意擴(kuò)大公告的適用條件，濫用公告

《煙草專賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第43條明確規(guī)定，只有在受送達(dá)人下落不明或采取直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)的方式無(wú)法送達(dá)的情況下，煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)方可適用公告送達(dá)。而在實(shí)踐中如下兩種情形都適用公告送達(dá):

1)無(wú)主案件。執(zhí)法人員在非經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，如路上、車(chē)站、物流中轉(zhuǎn)站、農(nóng)村場(chǎng)鎮(zhèn)集市等地點(diǎn)查獲煙草專賣(mài)品，當(dāng)事人或承運(yùn)人當(dāng)場(chǎng)逃逸或采取逃避不予認(rèn)領(lǐng)的方式，執(zhí)法人員經(jīng)調(diào)查，無(wú)法確定當(dāng)事人的姓名、住址或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，也無(wú)法與其取得聯(lián)系。

2)有主案件。執(zhí)法人員在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或非經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所查獲，可以查明當(dāng)事人的姓名、住址、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或可與當(dāng)事人取得聯(lián)系，但當(dāng)事人采取不予配合的方式，拒不接受調(diào)查處理。

上述第二種情形不符合公告送達(dá)的條件，卻在實(shí)踐中常以公告送達(dá)的形式結(jié)案，且在公告案件總數(shù)量中所占比例較大，造成了公告送達(dá)被濫用，不僅損害了受送達(dá)人的知情權(quán)，也增加了結(jié)案成本。

(二)公告文書(shū)種類不一，混亂無(wú)序

在日常涉煙案件實(shí)踐中，有的煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)僅公告通知當(dāng)事人數(shù)日內(nèi)前往查案單位接受處理，后續(xù)事先告知和決定書(shū)均不再二次公告，這一做法針對(duì)無(wú)主案件尚屬合法，但對(duì)于有主案件適用公告程序結(jié)案的情形，僅公告一次的做法值得商榷;有的煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)僅公告行政處罰事先告知書(shū);有的則僅公告行政處罰或處理決定書(shū)，鮮有專賣(mài)執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)針對(duì)同一有主案件前后適用兩次或兩次以上的公告送達(dá)，這種針對(duì)有主案件僅公告送達(dá)一次的做法可能有縮短結(jié)案時(shí)間、節(jié)省結(jié)案成本方面的考慮，但卻與《行政處罰法》和《煙草專賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》中的保障當(dāng)事人陳述申辯權(quán)益的基本立法原則相悖，而公告送達(dá)文書(shū)種類不一、各自為政的做法也加劇了公告送達(dá)案件的隨意性、無(wú)序性。

(三)公告送達(dá)方式單一，易被忽略

煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)在選擇公告方式時(shí)，大多是三選其一二，大多數(shù)選擇在報(bào)紙上刊登公告，在煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)的公告欄張貼也較為常用，少有在受送達(dá)人原住所地張貼公告。在專賣(mài)執(zhí)法機(jī)關(guān)公告欄張貼便于節(jié)約成本，但其受眾面小，不易為受送達(dá)人所知曉，在送達(dá)實(shí)踐中，煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)往往一貼了事。有人認(rèn)為登報(bào)的做法比較穩(wěn)妥，但這些公告信息往往與報(bào)紙上數(shù)個(gè)廣告夾雜分布，字體小，位置偏，按照常人的閱讀習(xí)慣容易被忽略，加之受送達(dá)人文化水平、生活工作環(huán)境和個(gè)人習(xí)慣等原因，真正使受送達(dá)人實(shí)際了解公告內(nèi)容的概率很低［1］，難以達(dá)到最大限度讓受送達(dá)人知曉公告內(nèi)容的預(yù)期效果。

(四)公告內(nèi)容不規(guī)范，存在瑕疵

在送達(dá)實(shí)踐中，公告內(nèi)容也不統(tǒng)一，有的公告送達(dá)對(duì)象不明確，只寫(xiě)明當(dāng)事人的姓名或名稱，不利于受送達(dá)人身份的特定化;有的專賣(mài)執(zhí)法機(jī)關(guān)從節(jié)約公告成本的角度出發(fā)，刪減公告中的關(guān)鍵信息，導(dǎo)致公告要素不完整，未將能區(qū)別于其他同類案件的關(guān)鍵要素完全公布，不利于受送達(dá)人辨別判斷;有的公告未將受送達(dá)人逾期不來(lái)可能導(dǎo)致的法律后果完全告知。上述公告內(nèi)容上的不明確、語(yǔ)言上的不規(guī)范所造成的瑕疵不僅會(huì)影響公告自身的效力，也會(huì)對(duì)后續(xù)行政處罰或行政處理行為程序上的合法正當(dāng)性產(chǎn)生或大或小的影響。

二、當(dāng)前涉煙案件公告送達(dá)問(wèn)題的成因探析

當(dāng)前涉煙案件公告送達(dá)存在的諸多問(wèn)題，究其原因，主要有兩方面。

(一)涉煙案件當(dāng)事人

在實(shí)踐中，煙草專賣(mài)執(zhí)法人員在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、貨運(yùn)站等人流較大的公共場(chǎng)所查獲當(dāng)事人涉嫌涉煙違法，但當(dāng)事人采取不予配合的方式，例如故意填寫(xiě)虛假姓名、提供虛假聯(lián)系方式或地址;拒絕在現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄上確認(rèn)簽名;拒絕接受甚至阻撓煙草專賣(mài)執(zhí)法人員采取直接送達(dá)、留置送達(dá)或郵寄送達(dá)等方式送達(dá)相關(guān)書(shū)面通知或文書(shū)。

涉煙案件當(dāng)事人采取不配合的態(tài)度，有的是因?yàn)椴榉饪垩旱纳姘妇頍煍?shù)量少，金額小，加之乘車(chē)不便，在計(jì)算車(chē)費(fèi)、時(shí)間、人力等成本之后拒絕前來(lái)接受處理;有的則是涉嫌銷售假冒偽劣卷煙，明知前來(lái)接受處理也會(huì)被專賣(mài)執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)收銷毀，故而拒絕提供真實(shí)信息?？傊?，當(dāng)事人之所以千方百計(jì)拒絕配合煙草專賣(mài)執(zhí)法行為，其實(shí)質(zhì)是其在接受涉煙行政處罰的種類、幅度與承擔(dān)不來(lái)接受處理的不良后果之間博弈后，兩害相權(quán)取其輕的必然結(jié)果。

(二)煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)

1)審查流于形式。針對(duì)涉煙有主案件當(dāng)事人拒絕配合的行為，煙草專賣(mài)部分執(zhí)法人員常常為了減輕工作量，方便及時(shí)結(jié)案，不愿意遵照正常辦案程序或采取出具調(diào)查處理通知書(shū)的方式處理此類案件，因此在判斷案件是否需要公告送達(dá)時(shí)，條件過(guò)于寬松，審查流于形式，往往以當(dāng)事人不配合為由，在采用一種送達(dá)方式無(wú)效后，不再嘗試其他送達(dá)方式，直接把案件定為無(wú)主案件，抱著一貼了事盡早結(jié)案的態(tài)度，過(guò)于草率和頻繁地采用公告送達(dá)方式。

2)規(guī)避虛假送達(dá)風(fēng)險(xiǎn)。部分煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)認(rèn)為，在采用直接送達(dá)或其他送達(dá)方式確有困難時(shí)，如按照某些地方性法規(guī)，采取出具兩次書(shū)面調(diào)查處理通知書(shū)的方式送達(dá)當(dāng)事人，部分專賣(mài)執(zhí)法人員可能會(huì)利用“當(dāng)事人拒絕簽字或當(dāng)事人不在場(chǎng)，可由執(zhí)法人員直接注明情況，說(shuō)明理由”的規(guī)定濫用送達(dá)權(quán)限，捏造當(dāng)事人不在場(chǎng)或拒絕簽字的情形，損害當(dāng)事人權(quán)益?；谝陨峡紤]，部分基層專賣(mài)執(zhí)法機(jī)關(guān)為了有效防止執(zhí)法人員虛假送達(dá)書(shū)面調(diào)查通知書(shū)，充分保障涉煙案件當(dāng)事人陳述申辯權(quán)益，寧愿選擇較為穩(wěn)妥的公告送達(dá)方式，這也在一定程度上增加了公告案件的數(shù)量。

三、完善涉煙案件公告送達(dá)的幾點(diǎn)構(gòu)想

(一)嚴(yán)格涉煙公告送達(dá)的條件，慎用公告送達(dá)

當(dāng)前涉煙無(wú)主案件適用公告送達(dá)的主要依據(jù)是《煙草專賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第58條的規(guī)定:“對(duì)于依法查獲的煙草專賣(mài)品，自煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)采取張貼通告、發(fā)布公告等措施之日起三十日內(nèi)無(wú)法找到當(dāng)事人的，經(jīng)本煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以采取變賣(mài)等處理措施，變賣(mài)款上繳國(guó)庫(kù)?！倍摽畹那疤崾菬o(wú)法找到當(dāng)事人，而不是當(dāng)事人不到場(chǎng)。因此在非經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所查獲的無(wú)主案件，確實(shí)無(wú)法找到當(dāng)事人的，可依據(jù)該款的規(guī)定適用公告送達(dá)，在實(shí)踐中主要是承運(yùn)人在運(yùn)輸途中被查獲運(yùn)輸假煙，無(wú)法查到貨主或者在偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村集市上查獲的小金額無(wú)證經(jīng)營(yíng)卷煙的情形。

當(dāng)事人拒不配合的有主案件應(yīng)嚴(yán)格納入正常辦案程序。部分省市針對(duì)此類情況，以地方性立法的方式授權(quán)當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu(mài)行政主管部門(mén)在出具兩次調(diào)查處理通知書(shū)之后，即可依法處理辦結(jié)該案，有效制止了擴(kuò)大化使用公告送達(dá)的混亂做法。例如《重慶市煙草專賣(mài)管理?xiàng)l例》第27條即有此類規(guī)定。

西方有諺，程序是法治和恣意而治的分水嶺。為了防止出現(xiàn)部分基層煙草專賣(mài)執(zhí)法人員捏造虛假送達(dá)調(diào)查處理通知書(shū)的惡性行為，各地方還應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定公告送達(dá)和出具兩調(diào)的適用范圍，補(bǔ)充完善對(duì)調(diào)查處理通知書(shū)送達(dá)行為的程序性規(guī)定，例如在選擇送達(dá)地點(diǎn)時(shí)，除了在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所地送達(dá)外，可酌情考慮在受送達(dá)人原住所地或工作地送達(dá)通知書(shū);要求在案卷中記明送達(dá)通知書(shū)的原因、經(jīng)過(guò);啟用網(wǎng)絡(luò)短信送達(dá)平臺(tái);要求在案卷中附上送達(dá)短信記錄以及送達(dá)時(shí)拍攝的照片、視頻等，通過(guò)程序方面的監(jiān)督，降低虛假送達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)。即便當(dāng)事人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不來(lái)接受調(diào)查詢問(wèn)，也無(wú)法影響對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定，可視為其放棄了陳述申辯的權(quán)利，執(zhí)法人員可以通過(guò)掌握的書(shū)證、物證、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、證人證言等證據(jù)材料查明違法事實(shí)，直接作出行政處罰決定書(shū)并送達(dá)當(dāng)事人，如果當(dāng)事人拒不執(zhí)行行政處罰決定，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行［2］。

公告送達(dá)是一種推定送達(dá)，是不得已而為之的一種送達(dá)方式，只有在采用其他方式無(wú)法送達(dá)的情況下才能使用［3］。因此煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)在日常涉煙案件查辦過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查公告送達(dá)的條件，限制公告送達(dá)的范圍，杜絕公告送達(dá)的濫用。

(二)明確涉煙公告文書(shū)的范圍，統(tǒng)一送達(dá)次數(shù)

部分省市出臺(tái)地方性法規(guī)，明確規(guī)定涉煙案件當(dāng)事人自公告之日起滿30日或60日，仍不接受調(diào)查處理的，煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)可將涉案煙草專賣(mài)品予以沒(méi)收。對(duì)于此類地方性法規(guī)明確規(guī)定了公告一次即可處理結(jié)案的地區(qū)，按照本地規(guī)定，公告通知無(wú)主當(dāng)事人數(shù)日內(nèi)前往查案單位接受處理即可，無(wú)須再做二次公告。

對(duì)于尚未出臺(tái)此類規(guī)定的地區(qū)，涉煙無(wú)主案件的查辦是否需要二次三次公告的問(wèn)題歸根結(jié)底是判斷涉煙無(wú)主案件的查辦行為屬于行政處罰或是行政處理的問(wèn)題。若將該行為判斷為行政處罰行為，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該公告三次，理由在于我國(guó)《行政處罰法》第40條和第41條明確規(guī)定，行政處罰前未履行告知或拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人陳述申辯的，處罰決定不能成立;行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)交付或按照民事訴訟法的規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。若判定該行為屬于行政處理行為，根據(jù)行政處理的定義，即行政主體針對(duì)具體事件行使行政職權(quán)，單方面作出的對(duì)外直接產(chǎn)生法律效果的行為，可以無(wú)須二次公告。

結(jié)合涉煙無(wú)主案件查辦的情形，將其定性為行政處理行為更為恰當(dāng)。理由有二:第一，無(wú)主案件沒(méi)有明確的違法當(dāng)事人［2］;第二，查辦行為屬于煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)單方面行使職權(quán)的行為。

綜合考量以上法理，為縮短辦案期限，避免案件久拖不決，提高結(jié)案效率。公告送達(dá)一次即可，但應(yīng)當(dāng)打破現(xiàn)有各類文書(shū)皆登公告的局面，統(tǒng)一公告送達(dá)的文書(shū)種類，即公告調(diào)查處理通知。

(三)完善涉煙公告送達(dá)的載體，豐富公告形式

公告的目的在于最大限度地?cái)U(kuò)大社會(huì)公眾特別是當(dāng)事人知曉的范圍，而不是方便辦案人員及時(shí)了結(jié)案件［4］，因此從強(qiáng)化社會(huì)效果的目的出發(fā)，煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)更加注重以張貼的方式發(fā)布公告。張貼的地點(diǎn)可根據(jù)案件實(shí)際情況自由選擇。在實(shí)踐中，要注重規(guī)范在專賣(mài)執(zhí)法機(jī)關(guān)的公告欄張貼公告;特別注重和強(qiáng)調(diào)在受送達(dá)人原住所地、經(jīng)常居住地甚至案件查獲地張貼公告［5］，此外，還可以選擇在人口流動(dòng)量大的車(chē)站、碼頭張貼公告，在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，可充分利用場(chǎng)鎮(zhèn)集市及郵政儲(chǔ)蓄所人流量大的優(yōu)勢(shì)，選擇在上述地點(diǎn)張貼公告。

現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)與市場(chǎng)的信息傳遞已越來(lái)越多地采用現(xiàn)代科技方式來(lái)完成。公告送達(dá)方式應(yīng)當(dāng)不僅限于登報(bào)和張貼，為了最大限度地維護(hù)受送達(dá)人的知情權(quán)，還可以在登報(bào)和張貼的同時(shí)，選擇網(wǎng)絡(luò)公告、廣播電視公告等方式。事實(shí)上，《煙草專賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第43條第4款也明確認(rèn)可了網(wǎng)絡(luò)公告的方式。實(shí)踐中，不少地方諸如湖北襄陽(yáng)、浙江嘉興、安徽銅陵、河南信陽(yáng)等多地?zé)煵輰Ｙu(mài)行政主管部門(mén)均已嘗試網(wǎng)絡(luò)公告的方式通知受送達(dá)人。

在不宜選擇張貼方式發(fā)布公告時(shí)，可采用登報(bào)的公告方式，但要注意盡量避免在發(fā)行量小或?qū)I(yè)性報(bào)紙上刊登公告，注重發(fā)揮黨政類報(bào)紙發(fā)行量大的優(yōu)勢(shì)?？傊?，正確選擇公告方式，豐富和完善公告載體，是增強(qiáng)公告送達(dá)效果，實(shí)現(xiàn)公告目的的主要途徑。

(四)規(guī)范涉煙公告送達(dá)的內(nèi)容，制定公告范本

為切實(shí)保障涉案當(dāng)事人的知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范公告送達(dá)的內(nèi)容。為便于受送達(dá)人獲取和判斷信息，在說(shuō)明案由時(shí)，應(yīng)盡量將查獲時(shí)間、地點(diǎn)、查案單位、涉案物品數(shù)量、品種、規(guī)格，以及查封扣押財(cái)物清單編號(hào)等關(guān)鍵信息表述清楚;在告知逾期不來(lái)可能導(dǎo)致的法律后果時(shí)，應(yīng)使用無(wú)歧義的規(guī)范性法律語(yǔ)言表述，以避免受送達(dá)人誤解。格式如:

關(guān)于辦理涉煙違法案件的公告

×煙局〔2011〕×號(hào)

×年×月×日，本局在×地點(diǎn)查獲違法卷煙3個(gè)品種835條，其中84mm嬌子(軟黃天子)600條、84mm黃鶴樓(硬論道)50條、84mm中華(軟)185條。本局出具的《查封扣押財(cái)物清單》編號(hào)為:0000469(無(wú)主)。

請(qǐng)涉案當(dāng)事人于公告之日起×日內(nèi)到本局接受處理。逾期未前往接受處理的，本局將依據(jù)《煙草專賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第五十八條及有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)假煙作沒(méi)收處理并公開(kāi)銷毀;對(duì)真煙作變價(jià)處理，變賣(mài)價(jià)款全部上繳國(guó)庫(kù)。當(dāng)事人對(duì)此處理不服的，可于處理之日起60日內(nèi)向×市煙草專賣(mài)局申請(qǐng)復(fù)議，或在15日內(nèi)直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。

特此公告

××區(qū)煙草專賣(mài)局

2011年×月×日

四、結(jié)束語(yǔ)

公告送達(dá)作為一種補(bǔ)救性質(zhì)的送達(dá)方式，產(chǎn)生推定送達(dá)的效力，是其他送達(dá)方式的重要補(bǔ)充。在當(dāng)前對(duì)涉煙案件公告送達(dá)的立法過(guò)于寬泛粗糙的情況下，為規(guī)范公告送達(dá)行為，維護(hù)受送達(dá)人知情權(quán)，各級(jí)煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)應(yīng)秉承“精于法，嚴(yán)于律，忠于行”的專賣(mài)管理理念，在尊重立法本意的前提下，慎用公告送達(dá)，統(tǒng)一公告次數(shù)，完善公告方式，規(guī)范公告內(nèi)容，維護(hù)專賣(mài)執(zhí)法新形象。

［1］王祥磊，金瑞芳．民事送達(dá)制度的問(wèn)題分析與改革探討［J］．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(4):53．

［2］陳喜亮．如何處理煙草專賣(mài)品無(wú)主案件［EB/OL］．(2008 －03 －12)．http://www．tobaccochina．com/news/focus/view/20083/200831192646_292569．shtml．

［3］徐宏康，王洪平．防止利用公告送達(dá)實(shí)現(xiàn)惡意訴訟目的［N］．檢察日?qǐng)?bào)，2007－11－27(3)．

［4］羅書(shū)平．“公告送達(dá)”與司法為民［J］．法律適用，2005(4):71．

［5］江豐．應(yīng)完善民訴法公告送達(dá)方式［N］．檢察日?qǐng)?bào)，2011－09－12(3)．

(責(zé)任編輯 魏艷君)