◎唐世喜周 宇(.中國社會科學(xué)院研究生院金融學(xué)系，北京 000；.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 60064)

基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵點和突破口

◎唐世喜1周 宇2(1.中國社會科學(xué)院研究生院金融學(xué)系，北京 100102；2.四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

基本公共服務(wù)均等化維護的是與民生直接相關(guān)的公共服務(wù)，實現(xiàn)的是公民權(quán)利的平等、機會的均等以及實現(xiàn)結(jié)果的相等。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的核心是“錢”的問題，應(yīng)當以公共財政體制改革與創(chuàng)新為突破口。

基本公共服務(wù)；均等化；城鄉(xiāng)；財政體制改革

基本公共服務(wù)是在公共領(lǐng)域內(nèi)與民生直接相關(guān)的服務(wù)?；竟卜?wù)均等化成為新時期黨和國家持續(xù)關(guān)注的公共政策議題。2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入”，提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標；十七大報告進一步提出“縮小各地區(qū)在享有公共服務(wù)方面的差距，使不同區(qū)域民眾享有比較均等的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、基本公共文化的機會、公共服務(wù)水平和良好生活環(huán)境”；十七屆三中全會則將“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進”作為2020年全面建設(shè)小康社會的基本目標之一；2009年12月中央經(jīng)濟工作會議提出，要繼續(xù)推進基本公共服務(wù)均等化。

當前，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平低、質(zhì)量差、覆蓋面積小造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距明顯，如何解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的問題？突破現(xiàn)有城市偏向性體制，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立平等的基本公共服務(wù)供給體制和機制是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵，公共財政體制創(chuàng)新是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化可能的突破口。

一、“基本公共服務(wù)均等化”的內(nèi)涵

政府和市場都是有效的資源配置的機制，但是市場在配置私人產(chǎn)品方面是有效率的，在配置公共物品方面難免市場失靈，而政府在提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)方面是有效率的，所以政府是提供公共物品或公共服務(wù)的主要提供者。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府通過分配資源實現(xiàn)公平的重要途徑。

（一）基本公共服務(wù)內(nèi)涵界定

基本公共服務(wù)是公共服務(wù)的一類，具備公共服務(wù)的所有特征，以滿足公共需求為目標，社會成員消費的機會平等，通過公共財政政策提供。但是如何明確基本公共服務(wù)的范圍還是沒有一個統(tǒng)一的標準作為參考。當前理論界對基本公共服務(wù)的范圍界定有四種觀點。第一種認為，基本公共服務(wù)是指直接與民生相關(guān)的公共服務(wù)；第二種觀點認為基本公共服務(wù)應(yīng)該是純公共服務(wù)；第三種觀點認為基本公共服務(wù)是一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)；第四種觀點認為基本公共服務(wù)主要是指經(jīng)常項目，不包括資本項目。“基本公共服務(wù)應(yīng)該是純公共服務(wù)”的觀點把基本公共服務(wù)的范圍縮小了，一些準公共服務(wù)也對社會穩(wěn)定和發(fā)展具有重要作用。認為“基本公共服務(wù)是一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)”是對基本公共服務(wù)保守的認識，基本公共服務(wù)中的一部分是范圍低的公共服務(wù)，但是基本公共服務(wù)完全成為最低水平的公共服務(wù)是誤解?！肮卜?wù)是經(jīng)常項目而非資本項目”認識了基本公共服務(wù)的公益性，但是基本公共服務(wù)提供需要成本，而且提供公共服務(wù)的成本是由公共財政提供支持，來源于稅收?；谝陨险J識，我們認為基本公共服務(wù)應(yīng)該是與全體社會成員關(guān)聯(lián)性很高，影響作用強的服務(wù)，如果缺少基本公共服務(wù)，社會秩序就無法正常維持，人們就無法生活，經(jīng)濟社會發(fā)展就會停滯甚至倒退。所以基本公共服務(wù)就是政府提供的與全體社會成員直接相關(guān)的滿足公共需求的服務(wù)，基本公共服務(wù)以增加全體社會成員的福利為判斷標準。我們可以把公共服務(wù)的范圍界定為由公共財政投資增進社會全體成員福利的公益性服務(wù)。根據(jù)十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安列為基本公共服務(wù)。我們可以把增進全體社會成員福利的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安認定為基本公共服務(wù)的范圍。

（二）對“均等化”的理解

根據(jù)漢語大詞典“均等”含有“平均、平等、等價”的含義?！熬取笔侵敢环N狀態(tài)，“均等化”是一個結(jié)果，需要通過一定的過程最終達到均等的結(jié)果。要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，重點在把握如何衡量“均等化”，采用什么樣的標準界定均等化。

1.機會均等和結(jié)果均等。城鄉(xiāng)基本公共均等化實現(xiàn)可以從機會均等和結(jié)果均等兩個方面來衡量均等化的程度。目前，我國基本公共服務(wù)體系的建立是在戶籍制度的基礎(chǔ)上形成的，城市經(jīng)濟發(fā)展水平較高，基本公共服務(wù)體系基本完善，完全覆蓋城市居民。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，基層政府財政匱乏，公共服務(wù)水平低、質(zhì)量差、覆蓋面小。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在巨大差距。享有基本公共服務(wù)均等化是公民的權(quán)力，打破城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給差距，就要從現(xiàn)實出發(fā)。首先要確保農(nóng)村農(nóng)民享有基本公共服務(wù)的權(quán)利，實現(xiàn)機會均等。其次在機會均等基礎(chǔ)上通過加大農(nóng)村基本公共服務(wù)供給力度和質(zhì)量實現(xiàn)結(jié)果的均等。所以實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就要先機會均等再結(jié)果均等。

2.質(zhì)量均等。政府提供公共服務(wù)好差的標準是享受公共服務(wù)的公民的滿意度，滿意度高的公共服務(wù)和滿意度低的公共服務(wù)的差別在于公共服務(wù)的質(zhì)量。公共服務(wù)不是政治權(quán)力單向度的行使，而是政府和公民之間良性互動的產(chǎn)物，政府提供公民需要的公共服務(wù)，公民對政府提供的公共服務(wù)評價，為政府行為投票?；竟卜?wù)都是與民生直接相關(guān)的公益性服務(wù)，城市居民和農(nóng)村農(nóng)民都有權(quán)利享受基本公共服務(wù)，而且享受的基本公共服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)該均等。根據(jù)了解《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》等人權(quán)公約和國際勞工組織的宣言、公約和建議書也規(guī)定各成員國要保證全體公民平等的享有公共服務(wù)權(quán)利，在基本公共服務(wù)待遇面前人人平等?；竟卜?wù)均等化，一個重要保證平等的方面就是公民享有基本公共服務(wù)質(zhì)量均等，不管是居住在城市的居民還是居住在農(nóng)村的農(nóng)民都應(yīng)該享有質(zhì)量均等的公共服務(wù)，這是作為公民的權(quán)利，但是質(zhì)量均等，不是絕對的平等，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)絕對的均等是不現(xiàn)實也是不可能達到的，質(zhì)量絕對也是在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異基礎(chǔ)上的相對均等，例如基礎(chǔ)教育，在城市和農(nóng)村就能夠?qū)崿F(xiàn)質(zhì)量相對均等，把城市的優(yōu)越的教育資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移就能實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育水平提高。

3.實現(xiàn)社會公平、公正、平等?；竟卜?wù)均等化符合民主社會追求的基本價值趨向，那就是實現(xiàn)社會公平、公正和平等?；竟卜?wù)均等化作為和諧社會構(gòu)建中的重要公共政策，體現(xiàn)了民主社會對公平、公正和平等的追求。中國十六屆六種全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證，必須加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度?！被竟卜?wù)均等化是和諧社會建設(shè)的重要內(nèi)容，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)社會公平、公正、平等的重要制度安排。“基本公共服務(wù)均等化目標追求中的社會公正不僅要確立形式平等，而更重要的是要實現(xiàn)實質(zhì)平等”。[1]城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不僅在價值追求上體現(xiàn)追求社會公平、公正和平等，而且在制度安排和財政支持和公共政策方面也要向?qū)嵸|(zhì)性的平等邁進，不僅僅是體現(xiàn)在政府的工作宣傳口號和文件上，要從制度公平上入手，破除城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，建立平等的公共服務(wù)制度。

二、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵點

“基本”和“均等化”構(gòu)成了新時期公共服務(wù)體制的約束條件，基本表明此類公共服務(wù)或產(chǎn)品是與民生問題直接相關(guān)的，是離開了就會出漏子、影響居民正常生產(chǎn)生活的基本公共服務(wù)；均等化是一個動態(tài)平衡過程，差異性和階段性共存，具體包括城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體居民間基本公共服務(wù)均等化，涉及到“基本民生服務(wù)”、“公共事業(yè)服務(wù)”、“公益基礎(chǔ)服務(wù)”、“公共安全服務(wù)”等方面。其中，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵，它主要是指城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間基本公共服務(wù)的均等化?；竟卜?wù)均等化受到黨和國家高度重視，并把它提到建設(shè)和諧社會的戰(zhàn)略高度上，是因為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在嚴重差距，城鄉(xiāng)發(fā)展差距進一步擴大，嚴重影響國家長遠發(fā)展。要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)關(guān)鍵點就在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根本原因。首先，基本公共服務(wù)非均等化是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的歷史問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)始于毛澤東時代，城市發(fā)展工業(yè)，農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)，城市采取單位制，農(nóng)村走集體制，這是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的開始。從此，中國再也沒有走出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窠臼。鄧小平時期改革開放先設(shè)特區(qū)，都是從東部沿海發(fā)達城市開始，西部落后農(nóng)村支持東部沿海城市發(fā)展，集中農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)品支持城市工業(yè)發(fā)展。隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，我國城市和農(nóng)村發(fā)展差距十分明顯，都市是現(xiàn)代化的集中地，廣大農(nóng)村是貧窮落后的代名詞。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向?qū)α?，在?jīng)濟社會的發(fā)展中，政府提供公共服務(wù)也分別以城市和農(nóng)村為分界線，城市以優(yōu)越的資源條件享有優(yōu)越的公共服務(wù)，農(nóng)村地區(qū)依靠農(nóng)民自給自足滿足部分公共服務(wù)需求。其次，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)費均等化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從沿海木桶理論分析，農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化就是我國基本公共服務(wù)均等化的短板所在。我國有超過十三億人口，農(nóng)村人口有72135萬人，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)30654萬人，[2]占到我國人口的絕大多數(shù)。改革開放三十年，我國始終堅持效率優(yōu)先的原則，一切服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，我國的改革也是以經(jīng)濟建設(shè)為中心推動的。資本的逐利本性促使資本大量轉(zhuǎn)移到資本收益性較強的城鎮(zhèn)地區(qū)，廣袤的農(nóng)村在長期的改革中不僅面臨著無財可用的局面，還面臨著支持城市發(fā)展的尷尬。城市經(jīng)濟的快速發(fā)展開始出現(xiàn)了更高層次的公共服務(wù)需求，而廣大農(nóng)村基本公共服務(wù)尚不足甚至是匱乏，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了發(fā)展的斷層，影響了城鄉(xiāng)間效率的自然互動，反過來卻面臨著一方面城市巨大的產(chǎn)品生產(chǎn)能力和鄉(xiāng)村廣闊而疲軟的消費市場共存的局面。第三，城鄉(xiāng)二元社會管理結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要原因。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下社會管理制度和方式上也趨向于二元結(jié)構(gòu)的特征，在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上社會分化為兩個相互獨立的子系統(tǒng)，城市居民和農(nóng)村農(nóng)民享有的權(quán)利不平等，城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度限制了農(nóng)村人口向城市人口流動，也保證了城市居民享有優(yōu)越的社會資源，在同一個基本社會制度下的農(nóng)村居民沒能享受到與城市居民同等的公共服務(wù)。

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距逐步擴大。首先，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給總體差距顯著?！?007年年底，城市和農(nóng)村居民的收入差距是3.3倍，如果把社會保障，就是社會福利的各種因素比例計算在內(nèi)，城鄉(xiāng)的實際收入差距在5到6倍。這說明，基本公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)差距中所占比例高達40%左右?！薄稗r(nóng)村居民的消費率由1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，下降了23個百分點。改革開放30年來居民的消費支出中，農(nóng)村居民所占比重由1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，也下降了將近37個百分點?！盵3]長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下，城市發(fā)展極大地掠奪了農(nóng)村的資源，剝離了農(nóng)村的發(fā)展機會。其次，城鄉(xiāng)各項基本公共服務(wù)差距明顯，我們選取三項具有代表性的公共服務(wù)進行比較，就能明了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)之間的差距。在城鄉(xiāng)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施方面“《國家教育督導(dǎo)報告2008》顯示2006年全國城市小學(xué)校均擁有計算機71臺，而農(nóng)村小學(xué)平均只有6臺，全國城市初中校均擁有計算機102臺，而農(nóng)村初中平均只有38臺，農(nóng)村學(xué)校教學(xué)條件不能滿足需要，西部農(nóng)村小學(xué)的建網(wǎng)學(xué)校比例為3.1%，農(nóng)村初中建網(wǎng)學(xué)校比例僅為18.4%，無法滿足教師利用現(xiàn)代教育信息的要求，制約優(yōu)質(zhì)教育資源共享?！盵4]在城鄉(xiāng)社會保障方面，“2002～2006年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保人數(shù)從14736萬上升到18766萬，增長27.35%；而農(nóng)村養(yǎng)老保險參保人數(shù)從5462萬下降到5374萬，下降1.61%，2006年底，享受最低生活保障的人數(shù)，城市為2240.1萬，農(nóng)村為1593.1萬，城市比農(nóng)村多647萬人；城市最低生活標準和最低生活保障平均支出水平分別為169.6元和83.6元，分別是農(nóng)村的2.39倍和2.42倍”。[5]在城鄉(xiāng)基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)方面，“2005年，中國人均衛(wèi)生總費用為662.3元，其中城市為1122.8元，農(nóng)村為318.5元，城市為農(nóng)村的3.53倍”。[6]

當前，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為我國基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)的重要內(nèi)容，其關(guān)鍵點就是要打破城鄉(xiāng)二元對立機構(gòu)，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，整合城鄉(xiāng)社會資源統(tǒng)一提供基本公共服務(wù)，使之逐步實現(xiàn)均等化。當我國步入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的新時期，有必要通過戶籍制度的改革從形式上破除了城鄉(xiāng)差異，更有必要通過城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的過程，更側(cè)重提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，尤其是保障基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。就目的而言，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化最根本的目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展，帶動農(nóng)村經(jīng)濟，破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，意味著實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間至少在權(quán)利和機會層面的平等，意味著農(nóng)村對公平的追求。這就要求，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，既要發(fā)展農(nóng)村，提供與城鄉(xiāng)均等化的發(fā)展機會，又要保證不以損害城市的發(fā)展效率和影響城鄉(xiāng)公平的提高為代價，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化各個層面中對政治藝術(shù)和政治智慧要求最高的。

三、公共財政體制創(chuàng)新是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的突破口

三十年改革開放，我國經(jīng)濟保持高速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值從2001年的109,655.2億元增長到2006年的209,407億元，比2001年增加了1倍，[7]2009年達到33.53萬億，人均GDP達到3500多美元，國家財政收入超6.8萬億元[8]。這為我國公共財政體制創(chuàng)新作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的突破口準備了前提和基礎(chǔ)。同時，按照中國(海南)改革發(fā)展研究院的測算，“未來12年，將基本公共服務(wù)財政投入每年提高1%～1.4%，平均每年投入0.5萬～0.6萬億元，總計投入財政資金6.42萬億元，就可以達到在2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標，這一投入對于我國未來財政并不會構(gòu)成太大的負擔。”[9]這說明以公共財政體制創(chuàng)新作為突破口是可行的。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標引導(dǎo)下的公共財政體制創(chuàng)新，主要應(yīng)從以下幾個方面入手：

第一，進一步優(yōu)化財政管理體制，明確地方與中央政府在基本公共服務(wù)中的職責。在政府間公共服務(wù)責任分工方面，中央政府原則上應(yīng)當負責受益面覆蓋全國范圍的公共服務(wù)供給，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點，強化再分配和協(xié)調(diào)職能；各級地方政府主要負責各自轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給，應(yīng)當重點關(guān)注轄區(qū)內(nèi)居民的實際需求，強化服務(wù)的供給效率；對于跨地區(qū)、具有“外溢效應(yīng)”的公共服務(wù)，應(yīng)由中央和地方政府共同承擔。而事實上，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障、基本社會保障屬于由政府提供的核心公共服務(wù)，也是與公眾利益最直接相關(guān)、公眾最關(guān)心的三大基本公共服務(wù)；但其支出責任大頭落到了地方政府，甚至是基層政府身上，形成了權(quán)利與責任的倒掛。所以，首要的是要優(yōu)化財政管理體制，明確各級政府權(quán)利與責任。

第二，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財政投入。我國財政支出數(shù)額巨大，但是支出卻存在著結(jié)構(gòu)性不合理問題。在公共服務(wù)成為政府主要職能的凸顯期，應(yīng)當加大政府財政對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的財政投入。以2006年為例，全國財政支出總額為40422.73億元，其中經(jīng)濟建設(shè)費為10734.63億元，比重為26.55%；行政管理費為7571.05億元，比重為18.73%；經(jīng)濟建設(shè)費和行政管理費加總為18305.68億元，比重達45.28%。[10]所以，在政府財政支出結(jié)構(gòu)中，應(yīng)當減少政府經(jīng)濟建設(shè)費用和行政管理費用的支出，恢復(fù)政府公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，擴大政府公共服務(wù)的財政投入，擴大政府財政對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)投入，擴大政府財政覆蓋農(nóng)村的范圍，在一定時期內(nèi)建立長效的投入增長機制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的作用。轉(zhuǎn)移支付制度是政府實現(xiàn)再分配，保證公平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。在我國，改革開放的實踐積累了一定的財富，但無論經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟利益和發(fā)展的需求依然是剛性的。社會組織、慈善事業(yè)、志愿者組織依然不發(fā)達，社會自身對財富的再分配能力不足，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化依然需要政府主導(dǎo)下的財政轉(zhuǎn)移支付。具體而言，應(yīng)當形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系，擴大一般性轉(zhuǎn)移支付額度，逐步形成規(guī)范化的一般性轉(zhuǎn)移支付；加強對專項轉(zhuǎn)移支付尤其是惠農(nóng)專項資金的管理，提高專項轉(zhuǎn)移支付管理的透明性和制度化；建立轉(zhuǎn)移支付的均等化指標體系，實施有效的績效監(jiān)測。

第四，完善基層財政保障能力，推進基層財政體制改革?；鶎迂斦w制改革是以完善基層財政保障能力為核心，以此保證基層基本公共服務(wù)的供給能力和建設(shè)效率。實際上，基層往往是提高鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)最直接的主體，卻沒有足夠的財權(quán)來支持事權(quán)的實現(xiàn)。因此，首先，應(yīng)當完善地方稅務(wù)體系，為地方政府提供穩(wěn)定的財政來源。合理劃分中央與地方稅種及比例，可以適時適地調(diào)整地方主體稅種，如保證當前的營業(yè)稅，考慮經(jīng)濟發(fā)展之后開增物業(yè)稅和遺產(chǎn)稅等。其次，積極推進省直管縣的財政管理體制。“省級財政在體制補助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益”[11]。再次，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制試點改革，以規(guī)范和調(diào)整縣鄉(xiāng)財政關(guān)系為主要內(nèi)容，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標導(dǎo)向，以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)事權(quán)與財權(quán)相匹配為最終目的。

結(jié)語

基本公共服務(wù)均等化是一個公共財政命題?；竟卜?wù)是在公共領(lǐng)域內(nèi)由公共財政機制提供滿足群體社會成員公共需求的公益性服務(wù)?；A(chǔ)公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，其關(guān)鍵點是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，核心是“錢”的問題，應(yīng)當以公共財政體制改革與創(chuàng)新為突破口。當前，我國進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，就要加大對農(nóng)村的財政支持力度，給予農(nóng)村更多的發(fā)展，實現(xiàn)城市和農(nóng)村聯(lián)動，帶動經(jīng)濟社會發(fā)展，最終實現(xiàn)公共財政制度下的統(tǒng)一基本公共服務(wù)均等化機制。

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責任編輯：陳學(xué)明

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1008-9187-（2011）01-0053-04

唐世喜，中國社科院研究生院金融學(xué)系研究生；周宇，四川大學(xué)公共管理學(xué)院2009級碩士研究生。