陳文興

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

我國土地征收中的均衡

陳文興

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

我國目前的土地征收存在很多問題并導致了大量良田被圈占，嚴重地影響著我國的糧食安全；助長了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生發(fā)展；積累了許多直接影響中國社會穩(wěn)定的社會矛盾等后果。要使均衡原則得到充分貫徹，實現(xiàn)我國土地征收法的立法意圖，必須把這個問題放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，把農(nóng)民真正變成農(nóng)村土地集體的終極所有者，確保征地行為中公共利益的確認權不被濫用，完善各種補償制度。

中國；土地征收；均衡原則；不均衡問題；農(nóng)民；集體

土地是每個國家國民財富的重要源泉，更是中國農(nóng)民的命根子。所以，威廉·配第說“勞動是財富之父，土地是財富之母”①，毛澤東堅信中國革命和中國農(nóng)民問題的實質(zhì)上是土地問題，改革開放后，中國共產(chǎn)黨從完善農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制開始，迅速激活了整個國民經(jīng)濟。隨著我國現(xiàn)代化和城市化的發(fā)展，建設用地將不可避免地要不斷增加，有些時候增加還會很快，而根據(jù)我國法律，建設用地必須先經(jīng)過征收變成國有，才能劃撥或拍賣給使用者。因此，如何按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，將行政法中的帝王條款——“均衡”原則，正確貫徹在與土地征收相關的法律創(chuàng)制和執(zhí)行的各環(huán)節(jié)，使其中公共利益和相關私人利益都得到合理保護，事關社會的和諧，國家的長治久安和城市化、現(xiàn)代化全局。

一、我國土地征收制度中存在的嚴重不均衡

我國的土地征收制度是從計劃經(jīng)濟時代走過來的。在改革開放以前，如果國家認為要用地，那么，不管名義上歸誰所有，都可以直接劃撥。現(xiàn)在搞改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)三十余年，但這種遺風一直影響著土地征收法的創(chuàng)制，并和不完善的市場經(jīng)濟體制下的各種利益沖突疊加，使農(nóng)民所受的法律保護過于微弱，嚴重地影響著均衡原則在該方面的法律制度的貫徹。

1、農(nóng)村集體土地的所有者——“農(nóng)村集體”被虛化，使集體土地實際上變成了無主土地。涉及農(nóng)村土地所有權問題的法律分散在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會組織法》、《物權法》及相關配套規(guī)定中。《憲法》第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外，第10條規(guī)定“：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有”。這從憲法上肯定了中國的土地，除法律規(guī)定屬于國有的以外，其余的都屬于農(nóng)村集體所有?！锻恋毓芾矸ā返?0條對已分屬于村兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這進一步說明，我們法律中所說的集體，包括村農(nóng)民集體（這是主要形式），還包括村內(nèi)集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。那么，這些在我國法律中享有如此眾多的農(nóng)村土地所有權的集體是誰呢？根據(jù)《憲法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟中的農(nóng)民，有權在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜，根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營，《農(nóng)村土地承包法》的立法目的之一，就是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權。因此，村農(nóng)民對土地擁有的只是作為用益物權的承包經(jīng)營權的權人，不是作為農(nóng)村土地所有者的集體中分享所有權的農(nóng)民。村民委員會、村民小組或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是不是集體呢？根據(jù)《物權法》第60條，它們都只能代表集體行使所有權，很顯然，也不是集體。在理論探討中，人們提出集體組織法人、集體社區(qū)或集體團體、全體集體成員、成員個人與法人共同等觀點，梁慧星教授在物權法的立法建議中提出，集體所有就是“屬當?shù)厝w居民共同所有”，當?shù)鼐用?，“是指戶口在當?shù)氐淖匀蝗恕雹?，理由之一就是社會中已?jīng)沒有叫“農(nóng)民集體”的社會組織，但沒有被采納。該法第59條規(guī)定，“集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，實際上也沒有把集體和農(nóng)民的關系理清楚。這樣，作為權利主體的集體便變得抽象、玄奧，無法在法律范圍內(nèi)作出確切的定義并找準與農(nóng)民的關系。

2、在征地過程中，法律給農(nóng)民的話語權非常少。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅建設用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設用地無須使用國有土地以外，任何單位和個人進行建設，都必須使用國有土地，而在將集體突變?yōu)閲型恋氐恼魇罩?，法律給農(nóng)民的話語權非常少。相關征地只需用地者履行報批程序，由省級及國務院審批后，由縣級以上人民政府組織實施，被征收土地的所有權人、使用人的全部權利在征地補償方案確定后，向組織實施的人民政府提意見，或者在公告的期限內(nèi)，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征補償?shù)怯洝Ｔ谘a償額度問題上，《土地管理法》第47條明確規(guī)定，補償費用包括土地補償費、安置費、地上附著物和青苗補償費。補償費標準按經(jīng)營種植業(yè)（不包括蔬菜種植）前3年平均收入計算，最低有10倍，最高不超過15倍，只有被安置農(nóng)民無法保持原有生活水平的，才可能提到30倍。這些是法律規(guī)定，不需要與農(nóng)民商量。另外，在這個補償額度內(nèi)，從高從低也是該法賦予政府的裁量權。《物權法》雖然提出要在征地時進行足額補償，并加上了一個安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，但無論是相關農(nóng)民，還是依法充當代表行使農(nóng)村集體土地所有權的村委會，集體經(jīng)濟組織都不能在任何意義上行使作為所有權核心的處分權，處分權的行使者實際上是縣級人民政府。據(jù)報道，隨著《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施，“有關部門正抓緊對土地管理法有關集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定作出修改，由國務院盡早向全國人大常委會提出議案”③，但離出臺實施還有很長時間，相關內(nèi)容也不好預測。

3、憲法關于公共利益的限制沒有得到全面落實。近代以來，隨著民主的不斷發(fā)展，私人權利和公共利益的關系及保護問題一直在不斷地進行探討。其中洛克指出，政府的權力“是為了保障個人的權利和財產(chǎn)，以保護其不受他人的暴力或侵犯的方法而設……是為公眾謀利益的”；孟德斯鳩提出：“在有關公共利益的問題上，公共利益絕不是用法律或法規(guī)去剝奪個人的財產(chǎn)，或是削減哪怕是它最微小的部份。在這種場合，必須嚴格遵守民法，民法是財產(chǎn)的保障。……如果一個行政官吏要建造一所公共的樓房，或修筑一條新道路的話，他就應當賠償人們所受到的損失；在這種場合，公家就是以私人的資格和私人交涉而已”④。經(jīng)過這些探討，一方面，公共利益的定義上有了較普遍的共識：它是一個獨立的利益而不是個人利益的疊加，也不是基于個人利益而產(chǎn)生的共同利益，它是共同體生存和發(fā)展的公共條件；它純粹為公共服務而不是為特定的私人，沒有商業(yè)服務包含在內(nèi)；它為全社會的人直接或間接地分享，而公共利益受到損害也意味著公眾的具體利益受到威脅；公共利益可以由政府或社會來提供，但其成本不能由個別的、特定的人群來承擔。另一方面，基于前述認識，“公共”必須給那些為公共利益作出對價補償?shù)挠^點也被廣泛接受，并形成了逐漸趨同的完全補償說和適當補償說，即對被征地對象，給予一般高于交易價格的補償。這樣，它一方面確保了被征收的東西完全用于公共的目的，同時，也使得此行為有談判難度而無營利空間，從而抑制了其濫用權力的積極性。而在我國，2004年修訂的憲法第20條才規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，《物權法》、修改后的《土地管理法》對此作了重申，其目的是將國家征收農(nóng)村集體土地的范圍嚴格限制在公共利益上。這體現(xiàn)了我們社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的觀念和立法的進步，但公共利益從未被深入討論并形成共識，所以，容易被泛解釋為，政府是人民的政府，因此，其征地行為當然是為了公共利益。

二、我國現(xiàn)行土地征收制度帶來的問題

1990年代以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，被征收的農(nóng)地越來越多，這在一定程度上講是不可避免的。但由于征地相關法律制度的缺陷，各種問題被催生出來，在給農(nóng)民帶來巨大損失的同時，越來越嚴重地影響著我國城鄉(xiāng)關系的統(tǒng)籌與和諧社會的構建，損害了整個社會的公共利益。

1、大量良田被圈占，嚴重地影響著我國的糧食安全。我國的耕地形勢本來就十分嚴峻，到2005年，許多糧食主產(chǎn)區(qū)人均耕地已不足一畝，有的地方已經(jīng)到了人均不足0.8畝的最低極限⑤，2007年，全國人均僅1畝左右。從最近20年看，我國耕地的減少包括農(nóng)村蓋房、建墳、鄉(xiāng)村基礎設施建設等，但影響最大的是以政府名義進行的征收。（1）房地產(chǎn)用地。2001年開始全面實行土地儲備制度，政府壟斷了土地一級市場，但由于土地是極其稀缺資源，很多地方政府從其中找到了財路，采取某種程度的巧取豪奪，以較低的價格將土地從農(nóng)民集體那里征來，再炒熱房價，在拍賣市場上高價拋售，牟取暴利。近年來，雖加強了管理，但很多問題依然繼續(xù)存在。2009年，河北省張家口市批復用地900多畝，實際征地3800畝；征地補償每畝7000元，土地出讓每畝32萬元⑥。（2）開發(fā)區(qū)用地。2004年7月，全國清理的合法征地但無法開發(fā)的開發(fā)區(qū)達6866個，占地5790萬畝，這些土地當然不可完全再成為耕地。（3）各色大學城。隨著教育作為產(chǎn)業(yè)提出并開始向大學生收費，很多地方大征土地辦大學城。其中陜西西部大學城占地6000畝，荷澤文化大學城7000畝，南京仙林大學城規(guī)劃用地70km2，浙江5大學城占地33600畝。有的地往往又被炒賣，廣州市政府2009年接連出讓位于大學城核心區(qū)南北片的住宅用地，并將地價從2008年底的3072元/平方米炒到最高9503元/平方米⑦。（4）形象工程。一些地方官員為滿足自己的好大喜功，大建廣場等勞民傷財?shù)男蜗蠊こ獭＝ㄔO部仇保興副部長透露全國660個城市和2萬多個建制鎮(zhèn)，有五分之一存在形象工程。河南鄲城縣委、縣政府為了創(chuàng)業(yè)績，大搞圈地開發(fā)，建造形象工程，占用耕地面積萬余畝，導致大面積的優(yōu)質(zhì)土地被撂荒，失地群眾為了阻止政府非法占地，拒接賣地錢，不簽協(xié)議書，卻被打被拘留數(shù)人，如今在鄲城縣，高墻鐵門的空廠子隨處可見。⑧

2、助長了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生發(fā)展。阿克頓勛爵曾說：“權力使人腐敗，絕對的權力使人絕對的腐敗”⑨，看著極為有利可圖且嚴格意義上說屬于無主的土地，相當一部份官員嚴重濫用權力，征地已成為目前腐敗的重災區(qū)，2010年，國土資源局長被評為最高危的職位。（1）違法亂審濫批?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定征基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過7公頃的，批準權都在國務院，征此規(guī)定以外的土地，省、自治區(qū)、直轄市人民政府有權批準，但要報國務院備案。前文所述的幾千個開發(fā)區(qū)、大學城、高爾夫球場，很多卻是邊報邊動，先斬后奏或只征不報。（2）地方政府以地價撬動房價，追求泡沫GDP。地方政府根據(jù)土地儲備制度對商業(yè)用地進行征收，掛牌交易、拍賣，所得根據(jù)法律應當用于土地開發(fā)，但是否用于耕地開發(fā)，由于制度上沒有保障措施，變成了為當?shù)刎斦踩∈找娴闹匾侄危谑?，他們把土地從農(nóng)民那里征來，囤貨居奇，哄抬房價，間接抬高土地拍賣價。據(jù)相關資料反映，到2010年，全國閑置土地高達2815宗，16.95萬畝，有的房地產(chǎn)商囤積的土地夠用10年⑩。（3）直接為自己或親屬謀利。許多腐敗高官都是土地操盤高手，成克杰一句話就賺了3000萬元，某領導為其女兒在香港注冊的皮包公司批地3500畝，一轉手就輕易獲利2800萬元。（4）濫用警力。這種情況相當普遍，已見諸媒體的就有湖南嘉禾、陜西周至、廣東汕尾、浙江金華、貴州遵義等。2010年4月25日，山東省濟寧市北湖度假區(qū)在沒有辦理合法征地、拆遷手續(xù)的情況下，動用包括警力在內(nèi)的國家機器強行拆除居民房屋，毆打群眾，造成惡劣影響。?（5）在所涉拆遷中，某些官員與黑惡勢力勾結。這種情況在1990年代初已出現(xiàn)。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局2010年5月9日公布了河南省永城市政府和鎮(zhèn)政府，在沒有批文的情況下，利用黑社會占用28000多畝土地，建旅游開發(fā)區(qū)，其中1000多畝耕地已遭破壞的案件。?

3、積累起許多直接影響中國社會穩(wěn)定的社會矛盾。（1）大量的農(nóng)村人口成為失地農(nóng)民且生活水平下降。有人估計，中國失地農(nóng)民2007年就有4千萬，并以每年200多萬的速度在增加，2020年將達到1億人以上?。據(jù)九三學社2008年在全國政協(xié)上的提案反映，這些失地農(nóng)民中，生活水平提高的只的10%，持平的30%，下降的60%。失地農(nóng)民中數(shù)千萬生活水平下降的人，必然會對社會產(chǎn)生不滿情緒。（2）征地過程中黨和政府的過度參與，使很多失地農(nóng)民將受損責任歸結給他們。據(jù)央視2008年11月22日新聞調(diào)查反映，在征地收益中，投資者拿走大頭，占40%到50%，城市政府拿走20%到30%，村級組織留下25%到30%，農(nóng)民拿到的補償款，只占5%到10%。這樣，群眾的矛頭也常常指向政府，導致其威信不斷下降。（3）群體事件不斷增多，嚴重威脅著安定團結的政治局面。因征地引發(fā)的矛盾和沖突得不到有效化解，從而使失地農(nóng)民對正常的救濟渠道失去信任，便認為只有把事情鬧大，才會引起上級的重視，所以群體事件不斷上升。1993年-2003年，群體事件上由1000起增加到6萬起，其中因征地引起的占65%，2010年4月發(fā)生的遼寧省莊河市千人跪見市長事件，近期的若干自焚事件，深刻的背景便是征地和補償。（4）與征地相關的集體經(jīng)濟組織的墮落，激化著鄉(xiāng)村社區(qū)的矛盾。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定和社會運行的實際，留住征地收入25-30%的村組集體，實際上是被自治組織的“干部”控制，拿著這么多財產(chǎn)卻缺乏有力監(jiān)督，想不出問題都難。據(jù)報道，江蘇南京轄區(qū)內(nèi)某村的5個村干部，就曾利用職權圈地蓋房出租收取租金，拆遷之機，又拉來親朋好友的工企單位作為被拆遷單位與拆遷中心簽訂拆遷合同，騙取拆遷補償款高達1700余萬元?，類似的事被報道的還很多。（5）法律的尊嚴遭到破壞。社會總是要產(chǎn)生矛盾的，但在征地中，如果包括司法機關在內(nèi)的法律捍衛(wèi)者常常出于種種原因無法維護社會正義，則會導致失地農(nóng)民不斷越級上訪，在加大救濟成本的同時，嚴重干擾著上級國家機關的工作并容易被不法分子利用，給整個社會增添更多的麻煩，而現(xiàn)在，各級法院對涉及征地的行政案件，采取的辦法就是不受理。

三、根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，在征地制度中徹底落實均衡原則

從前述分析看，要實現(xiàn)征地過程中的均衡，就必須完善征地法律并推動其充分發(fā)揮作用，約束某些狂妄官員的蠢動，促使“三農(nóng)”問題得到更好的解決，使農(nóng)民因征地而更全面地分享城市化、現(xiàn)代化的好處且不提過分要求。我們必須認識到，城市化不是給農(nóng)民以城市居民的名份，而是在轉讓了他們最重要的資本后，獲得貨幣形態(tài)的資本，改變農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式，同時，必須深刻認識到：“濫用自由與濫用權力一樣，都可能危及自由”?，在農(nóng)民提過份要求和采取過火行為時，能被法律糾正。

1、把農(nóng)民真正變成農(nóng)村集體土地的終極所有者。在制度完善中，首要問題就是要正確處理“集體所有”的相關問題。（1）準確定義集體。鑒于此項工作涉及面太大，首先應通過廣泛的研究達成一致，然后，通過修改《民法通則》、《物權法》、編制《民法典》來實現(xiàn)?？梢源_定一個基準日，將此日前擁有本村組戶口的為集體成員，從而不僅使集體由穩(wěn)定數(shù)目的個人組成，農(nóng)村土地集體所有權能夠最終和農(nóng)民個人聯(lián)系在一起，防止其因姓公而發(fā)生“公產(chǎn)的悲劇”，有助于實現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展。（2）將村民和集體成員分開。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》第5、12、14條，村民和集體成員的概念是重疊的、等同的和不穩(wěn)定的，因此，為了更好的保障農(nóng)村土地的集體所有權，在將來修改該法時，應將村民明確定義為在本村居住滿兩年以上的居民，其中包括集體成員和單純的自治成員，單純的自治成員對該法第19條第3、5、6、7款規(guī)定的事項，可以參加討論，但沒有表決權。（3）把農(nóng)村集體土地的所有權定位為一種受限制的共同共有關系。其限制主要體現(xiàn)在該共同共有的土地不得依物權法第99、100條進行分割，個人依法轉讓所有權時，必須具備不以農(nóng)業(yè)為主要收入來源且不在本村、組居住5年以上這個前提，而且本集體成員享有優(yōu)先受讓權，贈與或遺贈對象只能是集體內(nèi)成員，繼承者可以是集體外居民，但每個人的所有權不能分割。另外，征地相關收入繳納規(guī)費后，以平均分給集體成員為宜。這樣，才能正確地貫徹馬克思主義“私有制必須廢除，代替他的是共同使用全部生產(chǎn)工具和按共同協(xié)議來分配產(chǎn)品，即所謂財產(chǎn)共有”?的原理。（4）在土地征收中，集體成員作為該項所有權的最終權人的權益應得到充分體現(xiàn)。以前的法律，沒有規(guī)定由誰來代表集體行使農(nóng)村集體土地的所有權，如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了發(fā)包方，《土地管理法》規(guī)定了經(jīng)營、管理問題，只有《物權法》第60條規(guī)定，由村委會、村民小組代表行使所有權，如果在行使處分權時，這些組織不受限制地充當法定代表。現(xiàn)在看來，經(jīng)過一段時間的實踐后，這個代理關系可能還是讓其變成委托代理為好。

2、確保征地行為中公共利益的確認權不被濫用。從征地實踐看，包含著省級政府在內(nèi)的地方政府及其官員、農(nóng)村相關組織、建設用地單位可能會壟斷公共利益的解釋權。為此，（1）正確定義公共利益。其目的是為了某地方或全國的全體個人（被征對象同時也是受益人）生存發(fā)展等權益實現(xiàn)的需要；為這些個人創(chuàng)造公共條件，而無任何人可以吃偏食；涉及此項利益的行為由政府代表社會進行；相對人付出的代價將由社會公共予以補足。（2）嚴格規(guī)范公共利益的認定程序。公共利益的最終認定權以縣級以上各級人民代表為好。在決定征收農(nóng)村集體土地時，必須由政府先制定方案，就征收項目的公共利益性質(zhì)及體現(xiàn)公共利益與社會利益均衡保護做出安排，再將該方案在報權力機關批準的同時，通過媒體向社會公布，由公眾、特別是利害關系人討論并凝聚共識，供權力機關參考。被征地農(nóng)民所在選區(qū)選出的人大代表必須設立聯(lián)系點，收集民意并向權力機關提出書面報告，該書面報告同時通過媒體公布。權力機關討論過程公開，媒體可以直播，被征地農(nóng)民可派代表旁聽，除緊急狀態(tài)外，任何程序不得倒置。（3）重新審視國有土地儲備制度。此項制度源自香港，1990年代中后期開始在浙、滬一帶試點，2001年，國務院提出為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度，認可了這項行為的合法性。但從實踐看，這項制度的調(diào)控作用不明顯，許多地方政府在巨大的利益驅動下，參與對農(nóng)村和農(nóng)民的掠奪，所以應早一點完善或廢止。（4）正確執(zhí)行建設用地必須依法申請使用國有土地的條款。《土地管理法》第43條規(guī)定除特殊情況外，非公共利益需要的建設用地，如果涉及農(nóng)村集體土地使用，必須先征收為國有土地。這是必須的，但與憲法又是沖突的，因此，對此類用地的征收應另定程序，政府應做的事主要是辦理相關手續(xù)，收取交易稅并對相關行為進行監(jiān)督。（5）完善涉及“公共利益”爭議的救濟渠道。當然包括行政復議和行政訴訟在內(nèi)，而且行政復議的效率會高些，但更重要的是應通過對整個司法制度的改革，使司法即使面對某些政府官員與其他征地相關的利益者結成的同盟，也有能力和膽識維護正義并被社會尊敬。

3、讓補償足以使失地農(nóng)民中的多數(shù)有條件變成市民中的中等收入者。這樣的補償是在征收農(nóng)村集體土地時最能體現(xiàn)公共利益與私人利益均衡保護的環(huán)節(jié)，因此，應當以此為原則，修改相關補償規(guī)定。（1）征收土地不能以原用途產(chǎn)值為基數(shù)進行補償。根據(jù)《土地管理法》第47條，征收土地時補償?shù)幕鶖?shù)是該土地原來用途產(chǎn)值的三年平均值，但征收來的土地并沒有維持原用途；至于補償費，安置補助費不得超過征收前產(chǎn)值的15倍，不能使需要安置農(nóng)民維持原有生活水平的、可增加，但也不能超過30倍，初看，這種補償最壞也能維持農(nóng)民被征地前的生活水平，體現(xiàn)了對農(nóng)民利益的保護，但問題在于，土地所有權是一種完整的物權，其存續(xù)期限是無限的，這個30倍最多也只能說明補30年。因此，對確實因公共利益需要的征地，以同期市場價為基礎，扣除用于耕地開發(fā)的相關費用和稅收后，其余全部用作補償金，以后土地增值產(chǎn)生的收益歸國有，才能算有起碼的公平。（2）大中型水利水電工程建設項目征地補償若不涉及移民，則應參照附近縣城的地價進行補償。根據(jù)國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第20條，不涉及移民的，“大中型水利水電工程建設需征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地補征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍”，表面上看，已超過《土地管理法》第47條的最高限額，但工程所在地多是產(chǎn)值比較低的耕地，而且與有房地產(chǎn)開發(fā)價值地方的相比，這些地方的農(nóng)民整體素質(zhì)也較低。較低素質(zhì)的農(nóng)民拿著更少的補償，實際上是在剝奪他們的生存權。所以，對這群農(nóng)民，若能以較高的補償，將其中一部份用于社會保障，在水利水電產(chǎn)生效益前，用補償?shù)绞值腻X和剩余的地維持生計，以后則完全退耕，由水利水電企業(yè)雇傭來維持庫區(qū)生態(tài)，從而由農(nóng)民變成生態(tài)農(nóng)民或林農(nóng)。另一部份用于幫助農(nóng)民順利進入城鎮(zhèn)，變?yōu)橛懈偁幜Φ氖忻?。?）補償費中應計入政府的管理成本。被征地農(nóng)民，除極少數(shù)的主要收入來源已不在土地外，即使再有多少補償，各種原因仍使其不能配合征地，這意味著被征地所在地政府的管理成本要加大，因此，如以市場價計算補償額，則其應包括此成本并由政府提取，但應對社會公開。（4）對村民委員或集體經(jīng)濟組織不能抱不切實際的幻想。村民委員會就是一個自治組織，不應指望發(fā)展多少集體經(jīng)濟，也不必要把補償費留多少讓其經(jīng)營，否則，其不僅會腐敗，這些財產(chǎn)也會消失，從目前村委會成員中多數(shù)人的能力看，能搞好村民自治工作已經(jīng)不錯。其他經(jīng)濟組織多數(shù)自身難保，不能指望其為農(nóng)民做多少有益的事，因此，不如將補償費通過銀行直接發(fā)給農(nóng)民，若要提留一點用于鄉(xiāng)村公共事務（不要經(jīng)營），則應當用制度規(guī)范，而且監(jiān)管措施一定要得力。

注釋：

①《資本論》，第1卷，人民出版社，1975版，第57頁。

②梁慧星著：《中國物權法草案建議稿》，社會科學文獻出版社，2000年版，第270頁。

③ 《國務院醞釀修法規(guī)范集體土地征收補償》，《濟南日報》，2011年4月11日。

④（法）孟德斯鳩著：《論法的精神》（下），商務印書館，1963年版，第190頁

⑤蔡建文著：《農(nóng)道》，.遼寧人民出版社，2005年版，第157頁。

⑥ 《河北張家口違規(guī)征數(shù)千畝耕地轉賣開發(fā)商》，http://www.sina.com.cn，2010年 5月 17日。

⑦王衛(wèi)國：《代表質(zhì)疑廣州大學城向農(nóng)民低價征地后炒地王》，南海網(wǎng)，http://www.hinews.cn，2010-4-1410:31

⑧《周口鄲城縣形象工程征地百姓怨恨交加》，http://news.he-nan.com，2010-5-14

⑨轉引自（俄）安德蘭尼克·米格拉尼揚著：《俄羅斯現(xiàn)代化與公民社會》，新華出版社，2003年版，第24頁。

⑩楊傲多、劉德炳：《房市，還有多少土地在閑置》，《中國經(jīng)濟周刊》，2010年，第35期。

?李鳴：《北湖度假區(qū)違法占地強拆民房惹民怨》，中國維權服務網(wǎng)，2010年5月28日。

?郄建榮：《河南永城政府與黑惡勢力合作違法征地》，《法制日報》，2010年5月10日。

?李多：《民進中央：失地農(nóng)民數(shù)量迅速擴大，2020年將超1億》，《中國青年報》，2009年3月14日。

?馬樂樂：《5名村官騙走1700多萬元拆遷補償款》，《現(xiàn)代快報》，2010年7月12日。

? （美）漢·彌爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館，1980年3月24日。

?《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社，1972年版，第217頁。

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1671-2994（2011）05-0156-05

2011-07-27

陳文興（1965- ），男，云南東川人，中共云南省委黨校省情與政策研究所副教授。研究方向：農(nóng)村法治。

責任編輯：劉建文