薛 鋒

（中共揚州市委黨校 法學(xué)教研室，江蘇 揚州 225009）

建國以來黨和國家權(quán)力關(guān)系的演變及啟示

薛 鋒

（中共揚州市委黨校 法學(xué)教研室，江蘇 揚州 225009）

新中國成立60多年來，中國共產(chǎn)黨對黨和國家權(quán)力關(guān)系的探索經(jīng)歷了“一元化領(lǐng)導(dǎo)”、“黨政分開”、“依法治國”、“人民民主”的演進歷程。啟示我們：提升黨和國家權(quán)力關(guān)系的科學(xué)化水平，必須堅持發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用，必須實現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的功能轉(zhuǎn)換，必須以開放的姿態(tài)博采兼容，吸收人類政治文明的優(yōu)秀成果。

建國以來；黨和國家權(quán)力關(guān)系；演變；啟示

新中國成立60多年來政治體制變革與發(fā)展的實踐表明，因中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的變革而引起的黨和國家權(quán)力關(guān)系演變，使中國政治發(fā)展呈現(xiàn)出了不同的階段性特征?；仡櫵伎歼@一歷史進程，探析黨執(zhí)掌國家權(quán)力的客觀規(guī)律，提升黨和國家權(quán)力關(guān)系的科學(xué)化水平，對加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政地位，發(fā)展中國特色社會主義民主政治具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、建國以來黨和國家權(quán)力關(guān)系的演變歷程和特點

1、一元化領(lǐng)導(dǎo)——黨和國家權(quán)力關(guān)系的曲折探索。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生于抗日戰(zhàn)爭時期，在奪取抗戰(zhàn)和解放戰(zhàn)爭的勝利，建立新中國的偉大革命斗爭中起了不可或缺的積極作用。1949年，中國共產(chǎn)黨成為全國執(zhí)政黨后，開始重新設(shè)計和架構(gòu)黨和國家權(quán)力間的關(guān)系，提出要改變長期戰(zhàn)爭條件下形成的“一元化體制”和“常常以黨的名義下命令”①的工作習(xí)慣。黨不要直接指揮國家政權(quán)機關(guān)工作，而是主要通過國家政權(quán)機關(guān)的黨員負責人和在國家政權(quán)機關(guān)建立黨的組織來實現(xiàn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。國家與社會事務(wù)的管理主要靠中央與地方各級政府的施政行為來實現(xiàn)。但是，這些思想和原則并沒有得到順利貫徹。1958年6月8日，毛澤東在《對中央決定成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知稿的批語和修改》中明確提出：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設(shè)計院’，沒有兩個‘政治設(shè)計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構(gòu)及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央”。②接著，1958年6月10日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》，從政策規(guī)范上確定了中共中央政治局和書記處與中央人民政府的關(guān)系是決策與執(zhí)行的關(guān)系。“文革”中，隨著中央書記處常務(wù)書記陶鑄被打倒和所謂的“二月逆流”之后，中央文革小組取代了中央書記處和中央政治局，在中央形成了黨的主席領(lǐng)導(dǎo)“中央文革小組”，“中央文革小組”直接控制人大、政府、司法機關(guān)、軍隊及人民團體的體制。在這種體制下，國家權(quán)力向黨集中，黨內(nèi)權(quán)力向黨的主席集中，最后發(fā)展到了黨的主席對黨和國家生活的全面集權(quán)。

2、黨政分開——黨和國家權(quán)力關(guān)系的理性回歸。

黨的十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，主要從如何防止“文革”的悲劇再度發(fā)生的角度，對我國政治體制進行了理性反思，并以“黨政分開”為取向，圍繞“如何放權(quán)”，積極推進黨和國家權(quán)力關(guān)系的改革。1980年8月18日，在中央政治局擴大會議上，鄧小平一針見血地指出：權(quán)力過于集中，“在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記”，是“發(fā)生‘文化大革命’的一個重要原因”。③改變這種現(xiàn)象，第一，黨政分開?！斑@是關(guān)鍵。要放在第一位”。④要減少黨政交叉任職，“中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，集中精力管黨，管路線、方針、政策”；⑤要精簡黨委工作部門，改變黨委工作部門直接對應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)政府工作部門和書記分兵把口的領(lǐng)導(dǎo)方式，“建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作”。⑥在這一思想指導(dǎo)下，1982年，五屆人大五次會議通過的新憲法規(guī)定，中央以及各級國家行政機關(guān)實行行政首長負責制；人民法院和人民檢察院依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。第二，權(quán)力下放，“強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”。⑦1980年，黨的十一屆五中全會決定重設(shè)中央書記處，作為中央政治局和它的常務(wù)委員會的辦事機構(gòu)，成員由中央政治局常委提名，中央委員會全體會議通過，實現(xiàn)了中央決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)、具體部署權(quán)的分離。1982年，黨的十二大決定不再設(shè)主席、副主席，改設(shè)總書記，負責召集中央政治局及其常委會會議，主持中央書記處工作，結(jié)束了過去長時期黨政軍最高職務(wù)集于一身的狀況；重新恢復(fù)中央和地方黨的各級紀律檢查委員會，形成黨內(nèi)監(jiān)督專門系統(tǒng)，“進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”⑧；作出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，廢除實際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制；根據(jù)82憲法規(guī)定，農(nóng)村人民公社實行政社分離，建立鄉(xiāng)政府；設(shè)立居民委員會和村民委員會，作為基層群眾自治組織，自主管理本地區(qū)的公共事務(wù)和公共事業(yè)；從1984年開始，逐步擴大企事業(yè)單位自主權(quán)，在企業(yè)實行廠長（經(jīng)理）負責制，在事業(yè)單位試行校長、所長負責制。第三，規(guī)范權(quán)力的運行。針對“我們的黨政機構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關(guān)乃至每個人職責權(quán)限的明確規(guī)定，以致事無大小，往往無章可循”⑨的現(xiàn)象，提出“各級黨委要真正實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責相結(jié)合的制度”，“明確哪些問題應(yīng)當集體討論，哪些問題應(yīng)當個人負責”，對“失職者要追究責任”。⑩根據(jù)鄧小平的這一思想，黨的十三大后，中央政治局、政治局常委會、中央書記處都制定了“工作規(guī)劃”，國務(wù)院制定了“工作規(guī)則”，各省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)也相繼制定了各自的工作規(guī)劃和規(guī)則，為權(quán)力的運行提供了初步的規(guī)范。

3、依法治國——黨和國家權(quán)力關(guān)系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

1989年政治風(fēng)波后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，以黨和國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系為主線，確立了依法治國的基本方略，實現(xiàn)了黨和國家權(quán)力關(guān)系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。早在20世紀90年代初，江澤民就提出了黨與人大的關(guān)系是中國最根本的政治關(guān)系的思想。他說：“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用是一致的。黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當家作主。我國人民代表大會制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能充分發(fā)揮人民代表大會制度；而人民代表大會制度的加強和完善，可以更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。?政府是從人大產(chǎn)生并向人大負責，向人大報告工作，接受人大的監(jiān)督的國家行政機構(gòu)，人大與政府的關(guān)系是權(quán)力機關(guān)與執(zhí)行機關(guān)的關(guān)系。所以，中國的黨政關(guān)系問題首要的是應(yīng)該處理好黨同人大的關(guān)系，黨同人大的關(guān)系擺正了，黨和政府的關(guān)系也就自然易于處理了。正是基于這種對政治關(guān)系的嶄新思考，黨的十五大劃時代地提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，黨應(yīng)在人民民主制度化、法治化的框架下，領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾“依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事務(wù)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法制化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。在黨的十六大報告中，江澤民同志進一步對黨和國家權(quán)力關(guān)系作了明確的闡述：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)……。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶”。

4、人民民主——黨和國家權(quán)力關(guān)系的深入推進。改革開放以來，我國國家權(quán)力開始主動、有序、穩(wěn)步地從社會領(lǐng)域撤離，許多社會事務(wù)不再由政府直接管理，而主要通過各種社會組織來協(xié)調(diào)。2004年，憲法修正案中增加了“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”、“國家尊重和保護人權(quán)”等條款，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》明確提出，“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關(guān)不要通過行政管理去解決”。2004年7月1日實施的《行政許可法》，用法律的形式規(guī)定了行政許可的范圍、權(quán)限和期限。同時，國家在社會基層廣泛實施居民、村民自治。1987年通過和頒布，1998年重新修定了《中華人民共和國村民委員會組織法〈試行〉》，1989年通過，1990年1月1日實施《中華人民共和國城市居民委員會組織法〈試行〉》，用法律的形式確認了居（村）民管理自己公共事務(wù)的權(quán)利。從此，政治不再是上層少數(shù)人的“建筑”，而成為老百姓自己的事。2007年，在黨的十七大上，以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，作出了“人民民主是社會主義的生命”重要論斷，第一次把“基層群眾自治制度”，與“人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度”一起列為我國的基本政治制度，并把“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督”，確定為“人民當家作主最有效、最廣泛的途徑”和“發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程”。

二、黨和國家權(quán)力關(guān)系嬗變歷程給我們的啟示

1、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用是黨和國家權(quán)力關(guān)系科學(xué)化的前提。通過制定大政方針、輸送干部，有效地執(zhí)掌國家權(quán)力，實現(xiàn)政治目標，是現(xiàn)代政黨政治的基本特征。中國共產(chǎn)黨的先進本質(zhì)和先進實踐，決定了在黨和國家權(quán)力關(guān)系中，黨將長期處于領(lǐng)導(dǎo)地位，起著核心作用。鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮黨的核心作用，一是必須堅持以理論創(chuàng)新為先導(dǎo)。緊密結(jié)合新的歷史條件和時代任務(wù)，在實踐中不斷審視檢驗現(xiàn)有的理論，弄清楚哪些觀點是要堅持的，哪些觀念是要完善的，哪些觀念是要揚棄的，又有哪些是要摒棄的，走出領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式認識上的誤區(qū)。二是必須以服從服務(wù)于黨的政治路線為基本方向。圍繞推動科學(xué)發(fā)展，促進社會和諧，全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，推進黨和國家權(quán)力關(guān)系的深刻轉(zhuǎn)型，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配，與人民群眾期待相適應(yīng)的黨和國家權(quán)力關(guān)系新格局。三是必須以尊重、保障、實現(xiàn)人民權(quán)利為價值追求。充分尊重人民群眾的價值主體地位，在不斷擴大基層民主，完善基層民主管理制度的過程中，努力提升人民群眾依法直接行使民主權(quán)利的能力；充分尊重人民群眾的實踐主體地位，在深入總結(jié)基層和群眾的創(chuàng)新舉措和新鮮經(jīng)驗中，努力構(gòu)建中國特色的黨和國家權(quán)力關(guān)系模式；充分尊重人民群眾的利益主體地位，在保障、保護人民權(quán)益的同時，讓人民不斷分享改革開放的成果。

2、實現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的功能轉(zhuǎn)換是黨和國家權(quán)力關(guān)系科學(xué)化的關(guān)鍵?，F(xiàn)代政治社會，執(zhí)政活動是在執(zhí)政黨與社會和公權(quán)力的互動中實現(xiàn)的。政黨居于社會和公共權(quán)力之間，一方面政黨是溝通社會與公共權(quán)力的橋梁，另一方面，政黨是社會控制公共權(quán)力之手的延伸。政黨的基本功能和作用就是體現(xiàn)黨所代表的那部分民眾對公共權(quán)力的影響和支配。當前，要以進一步將堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度為重點，正確處理黨和國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系，堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動；正確處理黨和國家政權(quán)、社會組織的關(guān)系，科學(xué)界定、明確劃分黨組織的功能、黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵和黨執(zhí)政本質(zhì)；正確處理黨和司法機關(guān)的關(guān)系，在改革和完善對司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方式的同時，支持他們獨立行使職權(quán)，著力構(gòu)建既充分發(fā)揮黨總攬全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮其它組織積極性、主動性、創(chuàng)造性的黨治國理政的權(quán)力架構(gòu)和運行機制。

3、以開放的姿態(tài)積極博采兼容是黨和國家權(quán)力關(guān)系科學(xué)化的重要途徑。從政黨政治發(fā)展的歷程來看，通過對不同政黨執(zhí)政經(jīng)驗的比較借鑒，從中獲得治國理政的有益經(jīng)驗，提高執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政地位，是一個普遍現(xiàn)象。當代資產(chǎn)階級政黨和社會民主黨在其生存和發(fā)展中，就從馬克思主義政黨理論中領(lǐng)悟?qū)W會了不少東西，同樣，無論是執(zhí)政的資產(chǎn)階級政黨，還是社會民主黨，他們實行的許多具體的權(quán)力配置手段，在剝離掉其階級性后，也有許多值得我們吸收和借鑒的東西。在當今全球化時代，政黨之間的學(xué)習(xí)、借鑒已變得更直接、更頻繁，誰借鑒得好、消化得好，誰的競爭力就越強，誰的生命力也就越旺盛。在這方面，我們要進一步解放思想，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用的前提下，大膽吸收、借鑒外國執(zhí)政黨建設(shè)中那些反映國家權(quán)力配置的普遍性規(guī)律，為我所用，贏得發(fā)展比較優(yōu)勢。

注釋：

①《周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，人民出版社，1984年版，第174頁。

②《建國以來毛澤東文稿》，第7卷，中央文獻出版社，1993年版，第 268－269頁。

③⑤⑥⑦⑧⑨⑩《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年版，第 329、321、321、329、332、328、341 頁。

④《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1993年版，第177頁。

?《十三大以來重要文獻選編》（中），人民出版社，1991年版，第942頁。

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1671-2994（2011）05-0166-03

2011-08-02

薛 鋒（1965- ），男，江蘇揚州人，中共揚州市委黨校法學(xué)教研室副教授。研究方向：黨的建設(shè)與政治學(xué)。

責任編輯：劉建文