黃琴

（中共樂山市委黨校 四川 樂山 614000）

一、引言

黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，必須把黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)作為主線。當(dāng)前，在我國市場經(jīng)濟(jì)不斷深入的社會(huì)背景下，以及在我國構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中，一些地方和行業(yè)內(nèi)還沒有形成規(guī)范系統(tǒng)的行政管理模式，這就導(dǎo)致局部的公共行政管理部門頻繁出現(xiàn)不規(guī)范的行政管理行為。這些失范的公共行政管理行為給人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成了障礙，與和諧社會(huì)是不相容的，其危害不但影響了公共行政管理的權(quán)威性，使得行政管理道德水平下滑、行政效率比較低、行政管理效果很差，而且造成了社會(huì)公眾的不滿情緒，喪失了人們對公共管理的信心。因此，一些地區(qū)的公共行政管理部門應(yīng)扭轉(zhuǎn)這種失范行政行為的擴(kuò)散蔓延局面，改善公共行政領(lǐng)域的行政道德水平。

二、公共行政道德失范的內(nèi)在本質(zhì)及其外在表現(xiàn)形式

（一）公共行政道德失范的內(nèi)在本質(zhì)

公共行政道德就是行政管理人員的職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德，主要是國家各部門的公務(wù)人員在從事公共事務(wù)的管理和服務(wù)過程中，所行使權(quán)力和工作中表現(xiàn)出來的行政工作職業(yè)的道德規(guī)范。然而，公共行政道德中存在著行政道德失范的現(xiàn)象，這種公共行政道德失范就是公共行政管理人員行為低于公共行政管理工作的道德規(guī)范要求，使行政職業(yè)道德價(jià)值規(guī)范失去了應(yīng)有的職能，行政主體處于不協(xié)調(diào)和不正常的工作狀態(tài)中。行政道德失范的內(nèi)在本質(zhì)是公共行政管理人員的職業(yè)道德的矛盾危機(jī)。公共行政職業(yè)道德的原有體系已經(jīng)被證明不能滿足社會(huì)的發(fā)展和要求，處于消亡的狀態(tài)。與此同時(shí)，新的公共行政職業(yè)道德體系還沒有健全起來，正在處于摸索和構(gòu)建當(dāng)中。因此，當(dāng)公共行政管理人員在行使職業(yè)權(quán)力過程中違背了行政職業(yè)道德，或者謀求個(gè)體利益，這樣就必然減弱了公共行政管理的權(quán)威性和有效性，給社會(huì)和人們帶來了利益的損失和情感的傷害，也必然脫離了公共管理目標(biāo)，引發(fā)社會(huì)公共行政管理失序的后果。

（二）公共行政道德失范的外在表現(xiàn)形式

按照公共行政管理道德規(guī)范的組成內(nèi)容，針對公共行政道德失范現(xiàn)象，將其劃分為以下幾種外在表現(xiàn)形式：

1.公共行政管理主體的道德意識(shí)薄弱。公共行政管理主體的行政道德意識(shí)，應(yīng)當(dāng)是行政主體的行為方式符合行政工作的道德規(guī)范，并使行政主體形成相應(yīng)的價(jià)值觀念和思想意識(shí)。公共行政的管理主體必須具有心理道德認(rèn)知，以此影響和指導(dǎo)行政主體的行政道德規(guī)范行為。然而，在一些地方的公共行政部門，公共部門的行政主體缺少行政道德意識(shí)，降低了對行政道德的深入理解和認(rèn)識(shí)，這樣造成了在具體的行政管理工作中的行為素質(zhì)低下、行政道德意識(shí)薄弱的現(xiàn)象。這樣的結(jié)果就造成了行政主體的行為缺乏道德規(guī)范的依托，偏離了行政道德的基準(zhǔn)。最終導(dǎo)致了公共行政管理部門一些行政主體喪失了應(yīng)有的政治信念和道德追求，成為了濫用職權(quán)的不道德的職員，從而在局部地區(qū)形成了不健康的官本位風(fēng)氣，影響了社會(huì)和諧的氛圍，造成了民怨。

2.公共行政管理道德實(shí)踐中的失序。公共部門的行政道德實(shí)踐必須是依照一定的行政道德規(guī)范進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)行政道德實(shí)踐目標(biāo)。然而，公共行政道德實(shí)踐的失序就是行政主體的道德失范的表現(xiàn)形式之一。例如：一些地區(qū)上盛行的各種“關(guān)系”，打破了應(yīng)有的行政職業(yè)的道德操守，形成了各類“裙帶”關(guān)系。由此，公共行政的工作行為成為一些人的利益關(guān)系，不正之風(fēng)由此蔓延開來。部分行政工作人員不斷利用各種渠道擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，為自己的提升進(jìn)行謀劃。這嚴(yán)重影響了行政管理的正常工作程序，是行政主體行為的一種蛻變，從而使各種不正確的關(guān)系得以展現(xiàn)，違背了公共行政管理合法的行政程序。

3.公共行政管理的不良道德行為。在公共行政道德行為規(guī)范方面，行政主體應(yīng)當(dāng)遵從行政道德規(guī)范，在其有效的指導(dǎo)下進(jìn)行高尚的道德行為活動(dòng)。這樣才能使規(guī)范的行政道德行為得以實(shí)現(xiàn)，也使行政主體的道德意識(shí)得以體現(xiàn)，并且可以使其在實(shí)際的行政工作中不斷加強(qiáng)道德意識(shí)，提高行政道德水準(zhǔn)。與此同時(shí)，行政主體在行政道德行為規(guī)范方面得到有效的認(rèn)同和約束，以此為基礎(chǔ)提升行政道德素質(zhì)。然而，在現(xiàn)實(shí)行政管理工作過程中，行政主體出現(xiàn)了眾多行政道德行為失范，產(chǎn)生了大量的不道德行政管理行為，脫離了應(yīng)有的行政道德約束，觸犯了法律和法規(guī)，必然會(huì)危害社會(huì)公眾的利益，產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。

三、對公共行政道德失范現(xiàn)象的剖析

在一些地方出現(xiàn)的行政不道德的工作行為，其原因可以歸納為以下一些方面：

（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不良效應(yīng)

我國進(jìn)行的市場經(jīng)濟(jì)改革逐步深入，但是還沒有形成一個(gè)完善的經(jīng)濟(jì)體系和制度。在這個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)中必然存在著各種違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則和相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的現(xiàn)象。這就容易出現(xiàn)腐蝕公共行政主體的不道德行為，并且市場經(jīng)濟(jì)中不良的因素對行政道德失范也會(huì)起到推波助瀾的作用。一些地區(qū)的公共行政部門為追求自身的利益，行政主體漠視了行政道德價(jià)值的約束，導(dǎo)致了各種不良的行政管理行為。這些市場經(jīng)濟(jì)中的不良利益關(guān)系產(chǎn)生了不良的行政道德品格和行政道德行為失范。

（二）缺乏相應(yīng)的規(guī)范和嚴(yán)格的制度約束

由于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，在此階段，一些制度和價(jià)值規(guī)范被人們所質(zhì)疑，使制度規(guī)范失去了應(yīng)有的調(diào)節(jié)能力和約束能力。與此同時(shí)，新的制度規(guī)范和價(jià)值觀念正處于逐步的醞釀建構(gòu)過程中，還沒有完全明確，這樣必然使社會(huì)缺乏對其成員相應(yīng)的規(guī)范和嚴(yán)格的制度約束，也就不能使一些地方和人們的行為得到有秩序的管理。因此，社會(huì)中的制度和規(guī)章對社會(huì)成員行為的調(diào)整約束是很迫切的，需要其對行政道德規(guī)范的規(guī)定，否則就會(huì)出現(xiàn)行政主體的行為與道德規(guī)范的不適應(yīng)和矛盾。

（三）對行政主體的行政道德約束方式缺乏多樣性

對社會(huì)成員的行為規(guī)范包括了國家部門的正式制度規(guī)范和多種的非正式制度的規(guī)范要求。然而，在我國社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國對公共行政主體的管理主要是通過政府部門的制度規(guī)范管理，這就需要政府制度不斷進(jìn)行創(chuàng)新。現(xiàn)實(shí)社會(huì)中出現(xiàn)的對公共行政主體的單一制度的管理與規(guī)范，與實(shí)際的行政主體行為道德規(guī)范要求還不匹配，比較滯后。因此，政府制度的不充分就需要相應(yīng)的多種非正式制度來進(jìn)行補(bǔ)充和完善。由此，單一的政府制度對公共部門行政主體的行為道德約束是不充分的，不能進(jìn)行有效的保障，多種非正式制度的出現(xiàn)就顯得十分必要。

（四）行政主體的職業(yè)責(zé)任淡化

行政主體面臨的行政道德的尺度就是區(qū)分公私關(guān)系的問題。在公共部門管理過程中，行政主體必須維護(hù)公共利益，做出正確的道德行為。公共行政主體既是個(gè)人，擁有自己的私人利益，可以留存?zhèn)€人的興趣愛好，和行為傾向；同時(shí)，公共管理部門的行政人員也具有社會(huì)職能責(zé)任，其必須從社會(huì)公眾利益的角度認(rèn)識(shí)自身的工作職責(zé)，行政主體的行為必須符合政府行政管理部門的行為準(zhǔn)則。因此，如果行政主體人員自身的職責(zé)認(rèn)識(shí)錯(cuò)位，就必然出現(xiàn)個(gè)人利益凌駕于公眾利益之上的不道德行為，損害社會(huì)公眾利益，出現(xiàn)各種行政道德失范的現(xiàn)象。

（五）對行政主體缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制

我國政府公共管理部門在行政主體權(quán)利制衡方面還缺乏較為完善的管理機(jī)制，還不能體現(xiàn)權(quán)力的使用與民主的平衡，表現(xiàn)為行政主體的權(quán)力過于集中，缺乏民主的監(jiān)督管理，不能形成有效的制度約束機(jī)制，導(dǎo)致了經(jīng)常出現(xiàn)的行政主體道德行為的失范現(xiàn)象。這樣的公共行政管理權(quán)力制衡機(jī)制背景下，行政主體的權(quán)利得不到應(yīng)有的監(jiān)督管理，造成了一些行政人員濫用行政權(quán)力的局面。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，如果缺少群眾對行政主體的輿論監(jiān)督，不能給這些行政主體的行政道德失范行為予以相應(yīng)的責(zé)罰，就不能保障行政主體行政道德行為走向正確的軌道。

四、增強(qiáng)和改善行政道德失范的治理對策

按照十七大精神的指引，就是要切實(shí)改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子的思想作風(fēng)建設(shè)；進(jìn)一步改革和完善領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制；努力建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍；樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，抓好發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)。

（一）完善公共行政管理體制

當(dāng)前，整治公共行政管理部門行政主體行政道德失范的首要任務(wù)就是不斷創(chuàng)新公共行政管理體制，完善和規(guī)范行政主體的道德行為。特別是在市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的背景下，為杜絕行政部門的腐敗行為，就必須加強(qiáng)對行政主體的監(jiān)督和制約。對于創(chuàng)新公共行政管理體制的具體做法應(yīng)包括：不斷轉(zhuǎn)變政府管理部門的工作職能，維護(hù)行政部門的合法工作秩序，促使行政主體提高職責(zé)認(rèn)識(shí)，明確職責(zé)范圍，加強(qiáng)行政管理的有效執(zhí)行，徹底改變行政腐敗行為。

（二）加強(qiáng)公共管理部門的道德支持系統(tǒng)建設(shè)

在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府公共管理部門應(yīng)在正式管理制度外，增強(qiáng)其他非正式制度的道德支持系統(tǒng)，這樣才能給予行政主體以充分的道德教育，提高他們的道德行為規(guī)范水準(zhǔn)。公共管理部門應(yīng)加強(qiáng)對行政主體的教育，提高其思想理論水平，重視“德治”思想的熏陶。建設(shè)公共管理部門的道德支持系統(tǒng)可以增加行政主體的道德資源，緩解他們的行政壓力，提高行政管理的道德規(guī)范的實(shí)施效果。

（三）提高行政道德規(guī)范化程度

公共管理部門的行政道德依據(jù)是我國有關(guān)法律、法規(guī)和政策文件，這是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，對行政主體提出的行政道德規(guī)范。這樣就突出了行政道德規(guī)范的法規(guī)化的特點(diǎn)。特別是針對我國目前一些地方的行政道德規(guī)范疲軟、道德制約無效的問題，行政管理部門必須加強(qiáng)行政道德規(guī)范化程度。通過對行政主體的道德規(guī)范的充實(shí)和完善，使行政道德的規(guī)范能夠具體化和系統(tǒng)化，提高行政主體的道德行為規(guī)范。

（四）加強(qiáng)民眾的行政道德監(jiān)督

在公共管理的行政方面，應(yīng)加強(qiáng)來自人民群眾的監(jiān)督，提高對公共行政權(quán)力的制衡和監(jiān)督，強(qiáng)化行政執(zhí)行效力。通過人民群眾的監(jiān)督作用，才能將公共資源切實(shí)應(yīng)用于社會(huì)，遏制行政主體的腐敗行為。同時(shí)，要發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督職能，使之與人民群眾的監(jiān)督形成良性互動(dòng)，共同建設(shè)和完善行政道德監(jiān)督制度，糾正治理行政道德失范的問題。

五、結(jié)論

認(rèn)真貫徹黨的十七大精神，大力推進(jìn)廉政建設(shè)和反腐敗工作。對于行政道德失范的原因進(jìn)行深入的剖析，提出了優(yōu)化行政主體行為，改進(jìn)公共行政管理的運(yùn)行流程，提高行政管理決策的質(zhì)量。公共管理部門應(yīng)進(jìn)行績效評估，提高行政主體的工作效率。在對公共管理部門進(jìn)行監(jiān)督方面，政府部門應(yīng)實(shí)行政務(wù)公開，以此贏得人民群眾的信任和支持，不斷提高行政主體的道德行為水平，推動(dòng)公共管理部門工作的科學(xué)發(fā)展。

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