□ 于云秀

開放大學(xué)的內(nèi)涵與體制機(jī)制創(chuàng)新

□ 于云秀

當(dāng)前，各個方面應(yīng)當(dāng)從國家層面上思考開放大學(xué)的建設(shè)問題。作為大學(xué)，開放大學(xué)應(yīng)當(dāng)是具有高等學(xué)校屬性的、獨立的辦學(xué)主體和實體，具有相應(yīng)的學(xué)歷學(xué)位授予權(quán)。開放大學(xué)的主要功能是辦學(xué)和服務(wù)，應(yīng)大力發(fā)展非學(xué)歷教育，穩(wěn)步發(fā)展學(xué)歷教育，服務(wù)于2020年國家教育改革發(fā)展總目標(biāo)，服務(wù)于構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會的需要，服務(wù)于擴(kuò)大開放和搭建終身教育立交橋，為更多的社會成員提供個性化的、方便的學(xué)習(xí)機(jī)會和條件。開放大學(xué)的建設(shè)，必須按照現(xiàn)代學(xué)校制度創(chuàng)新管理體制，依法治校，探索建立政府主導(dǎo)、多方參與者成本共擔(dān)的機(jī)制。在開放大學(xué)的體系建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)梳理好國家與地方開放大學(xué)的關(guān)系。歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實需要均表明，開放大學(xué)建設(shè)一定要有政府統(tǒng)籌、政策指導(dǎo)和法律法規(guī)保障。

開放大學(xué)；內(nèi)涵；體制機(jī)制；法律保障

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》 （以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》） 的頒布，特別是5+1開放大學(xué)建設(shè)試點項目啟動以后，如何建設(shè)開放大學(xué)成為了一個熱點話題，有很多的專家學(xué)者就如何辦好開放大學(xué)提出了很多好的意見和建議。當(dāng)前對這一問題的探討，主要集中在兩點，一是我國究竟需要建設(shè)什么樣的開放大學(xué)，二是如何在開放大學(xué)建設(shè)中堅持改革創(chuàng)新。作為一名老電大工作者，我想就開放大學(xué)的建設(shè)談三點看法：一是開放大學(xué)的內(nèi)涵，二是創(chuàng)新開放大學(xué)的體制機(jī)制，三是開放大學(xué)的法律保障。

一、開放大學(xué)的內(nèi)涵

面向全國開展遠(yuǎn)程教育的廣播電視大學(xué)是小平同志親自倡導(dǎo)創(chuàng)辦的，它借鑒了英國開放大學(xué)先進(jìn)的教育理念，在實踐中也是始終按照建設(shè)開放大學(xué)的路徑去奮斗的。將建設(shè)開放大學(xué)真正寫進(jìn)文件，作為電大的奮斗目標(biāo)是在1995年。當(dāng)時，電大提出的、國家教委批準(zhǔn)的電大貫徹落實《中國教育改革和發(fā)展綱要的意見》指出，建設(shè)中國特色的開放大學(xué)是電大改革發(fā)展的總目標(biāo)，其目的是推進(jìn)電大辦學(xué)的開放性和教學(xué)手段的現(xiàn)代化進(jìn)程。2010年《教育規(guī)劃綱要》提出要“辦好開放大學(xué)”，是在國家層面提出的，其目的是發(fā)展繼續(xù)教育，推進(jìn)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)。顯然，這兩者提出的背景、主體與任務(wù)是不完全相同的。今天，研究開放大學(xué)的建設(shè)，必須站在服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，服務(wù)于全民終身學(xué)習(xí)的需求，推進(jìn)電大進(jìn)一步改革發(fā)展的高度來考慮。首先要研究國家要建設(shè)什么樣的開放大學(xué)，也就是說，要明確開放大學(xué)的內(nèi)涵。通過明確開放大學(xué)的內(nèi)涵，回答三個問題，一是開放大學(xué)是什么，二是開放大學(xué)做什么，三是開放大學(xué)的價值是什么。

第一個問題“開放大學(xué)是什么”，即開放大學(xué)的性質(zhì)定位。對于這個問題，政府部門、學(xué)者和電大人從不同的視角審視，存在一些不同的認(rèn)識，大體有三種觀點：第一種觀點認(rèn)為，開放大學(xué)是終身學(xué)習(xí)、全民學(xué)習(xí)的平臺，是一個教育機(jī)構(gòu)，持這種觀點的在政府部門中多一點；第二種觀點認(rèn)為，開放大學(xué)是大學(xué)，應(yīng)與國際接軌，辦成英國開放大學(xué)的模式，持這種觀點的學(xué)者多一點；第三種觀點認(rèn)為，開放大學(xué)首先是大學(xué)，同時，要成為服務(wù)于學(xué)習(xí)型社會的公共服務(wù)平臺，持這種觀點的電大系統(tǒng)的人更多一些。我認(rèn)同第三種觀點。為什么？電大30年辦學(xué)取得世人矚目的成就，這與各級政府的領(lǐng)導(dǎo)與支持分不開，與社會各界的關(guān)心分不開，與電大幾代人艱苦創(chuàng)業(yè)、不斷求索、努力拼搏分不開。但是我們電大人一路走來也遇到辦學(xué)中的一些困惑，其中一個突出的問題，就是電大的定位?？陀^地講，電大不是一所真正意義上的大學(xué)，因為它的辦學(xué)更多依靠政府的政策支持以及項目拉動。隨著教育體制改革的推進(jìn)，這個問題已經(jīng)成為制約電大發(fā)展的瓶頸。因此，建設(shè)開放大學(xué)首先必須明確，開放大學(xué)是大學(xué)，具有高等學(xué)校的基本屬性，是獨立的辦學(xué)實體，具有學(xué)歷和相應(yīng)的學(xué)位授予權(quán)。當(dāng)然，開放大學(xué)不是普通高校，而是一所開放性的、運用現(xiàn)代信息技術(shù)開展遠(yuǎn)程教育的大學(xué)。它的教育對象主要是在職從業(yè)人員，專業(yè)和課程設(shè)置、教學(xué)資源、教學(xué)模式以及教學(xué)手段等要適應(yīng)在職從業(yè)人員學(xué)習(xí)的特點。開放大學(xué)也不是網(wǎng)絡(luò)大學(xué)，與普通高校的網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院有所不同，不是完全基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境進(jìn)行教與學(xué)，而是針對遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)者多元化的特點，提供基于多種媒體進(jìn)行教學(xué)（包括面授）的多樣化的教與學(xué)模式。我國的開放大學(xué)也不能照搬英國開放大學(xué)的模式，要從中國國情出發(fā)，借鑒其經(jīng)驗，建中國特色的開放大學(xué)。開放大學(xué)更不應(yīng)是電大簡單的“翻牌”。

第二個問題“開放大學(xué)做什么”，即開放大學(xué)的功能定位。大學(xué)具有培養(yǎng)人、社會服務(wù)和科學(xué)研究三大功能。開放大學(xué)既然是一所大學(xué)，也應(yīng)具有這三方面的功能，但其內(nèi)涵應(yīng)有自己的特點。從辦學(xué)來講，是面向從業(yè)人員開展高等學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育；從社會化服務(wù)來講，是搭建遠(yuǎn)程繼續(xù)教育的公共服務(wù)平臺，整合、共享各級各類優(yōu)質(zhì)遠(yuǎn)程教育資源，為學(xué)習(xí)者和遠(yuǎn)程教育機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。目前對于開放大學(xué)的功能討論中，涉及如何處理兩個關(guān)系？一是辦學(xué)與服務(wù)的關(guān)系。我認(rèn)為，辦學(xué)是基礎(chǔ)，沒有辦學(xué)做基礎(chǔ)，沒有遠(yuǎn)程教育的學(xué)習(xí)資源、數(shù)字化學(xué)習(xí)環(huán)境、學(xué)習(xí)支持服務(wù)隊伍，就談不上為社會提供服務(wù)。因此，對于開放大學(xué)來說，首先是辦學(xué)，其次是積極拓展服務(wù)功能，反過來，服務(wù)功能的拓展將促進(jìn)其教學(xué)模式的改革，推進(jìn)其辦學(xué)的開放性、靈活性，二者相輔相成。二是學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育的關(guān)系。從國家層面來說，明確要求大力發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育，穩(wěn)步發(fā)展學(xué)歷繼續(xù)教育。電大多年來在探索學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的時候，也始終強(qiáng)調(diào)學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育要協(xié)調(diào)發(fā)展，但在實踐中，確實存在對非學(xué)歷教育重視不夠的問題。開放大學(xué)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)積極、大力發(fā)展非學(xué)歷教育，但首先要辦好學(xué)歷教育，提高教學(xué)質(zhì)量。學(xué)歷教育是主體，非學(xué)歷教育如果沒有學(xué)歷教育做支撐，肯定是不可能做好的。同時，要深化以教學(xué)內(nèi)容為核心的課程體系改革，大力促進(jìn)學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的溝通。

第三個問題“開放大學(xué)的價值是什么”，即開放大學(xué)在教育發(fā)展格局中的作用定位。舉辦電大是“開辟一條與面授為主的高等教育相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展我國教育事業(yè)的新路子”，電大運用遠(yuǎn)程教育手段將優(yōu)質(zhì)教育資源送到基層、農(nóng)村、邊遠(yuǎn)民族等教育資源欠缺的地區(qū)，惠及廣大從業(yè)人員，特別是受教育弱勢群體，為改善我國高等教育的布局和結(jié)構(gòu)、推進(jìn)教育公平發(fā)揮重要作用，是我國發(fā)展遠(yuǎn)程教育的一支骨干力量。在電大基礎(chǔ)上建設(shè)的開放大學(xué)，一方面要繼承發(fā)揮原電大在教育中的作用，另一方面要堅持創(chuàng)新，提升能力，在教育改革發(fā)展中發(fā)揮更大的作用，要特別關(guān)注三個服務(wù)，即服務(wù)于2020年國家教育改革發(fā)展總目標(biāo)的“兩個基本，一個進(jìn)入”（基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列），服務(wù)于滿足我國構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會的需要，服務(wù)于擴(kuò)大開放、搭建終身教育立交橋，為更多的人提供個性化的、方便的學(xué)習(xí)機(jī)會和條件。

二、創(chuàng)新開放大學(xué)的體制機(jī)制

1.開放大學(xué)的管理體制與運行機(jī)制

以電大為基礎(chǔ)建立開放大學(xué)，核心問題是體制機(jī)制創(chuàng)新。長期以來，電大是系統(tǒng)辦學(xué)，電大系統(tǒng)辦學(xué)的優(yōu)勢在于，遠(yuǎn)程教育的資源共享實現(xiàn)了規(guī)模效益，規(guī)范的教學(xué)過程管理有效保證了遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量。實踐證明，發(fā)揮系統(tǒng)整體功能，保證了電大的持續(xù)發(fā)展。因此，在開放大學(xué)的建設(shè)過程中，既要發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢，又要研究如何創(chuàng)新體制機(jī)制，破解困擾電大持續(xù)發(fā)展的難題。

第一，關(guān)于管理體制的創(chuàng)新。電大系統(tǒng)現(xiàn)有的管理體制是在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，實行的是各級政府辦學(xué)、教育行政部門管理的體制。這種人、財、物屬地管理的體制，有利于調(diào)動中央和地方兩個積極性，在電大發(fā)展歷程中發(fā)揮了重要作用。然而，電大系統(tǒng)在教學(xué)上實行“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學(xué)、分級管理”的管理體制，上級電大對下級電大的教學(xué)業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。上述兩種體制之間沒有相互溝通與聯(lián)系的機(jī)制。隨著我國教育體制的改革，地方教育資源的整合，電大系統(tǒng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，有的地方出現(xiàn)了教學(xué)過程管理失控，教學(xué)質(zhì)量受到影響，引起社會的關(guān)注。從電大的教學(xué)管理來看，行政管理色彩比較濃，盡管開放教育試點項目以后，中央電大一直努力推進(jìn)從教學(xué)行政管理向教學(xué)過程管理的辦學(xué)實體轉(zhuǎn)變，但從獨立辦學(xué)實體的角度來看，還沒有得到真正解決。我們在建設(shè)開放大學(xué)時，必須依據(jù)《教育規(guī)劃綱要》，按照建立現(xiàn)代學(xué)校制度的要求，設(shè)計其組織架構(gòu)，實現(xiàn)校內(nèi)教學(xué)與管理一體化的管理體制，要制定開放大學(xué)的章程，依法治校；要建立學(xué)校制度，通過制度實現(xiàn)自主管理、民主監(jiān)督。

第二，關(guān)于運行機(jī)制的創(chuàng)新。開放大學(xué)是政府舉辦的學(xué)校，必須堅持教育公益性原則。要建立政府主辦、多方參與（包括學(xué)習(xí)者）的投入機(jī)制和成本分?jǐn)?、利益共享的運行機(jī)制。具體來說，應(yīng)根據(jù)開放大學(xué)的三大任務(wù)采取以下三種模式：第一類，學(xué)歷繼續(xù)教育。應(yīng)該是政府投入為主，學(xué)習(xí)者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本。第二類，非學(xué)歷繼續(xù)教育。應(yīng)探索與企業(yè)、行業(yè)合作，多方投入，參與單位、學(xué)習(xí)者共同承擔(dān)培養(yǎng)成本。第三類，社會化服務(wù)。可以采用平等合作、風(fēng)險共擔(dān)、合作共贏的市場運行機(jī)制。

2.國家開放大學(xué)和地方開放大學(xué)的關(guān)系

經(jīng)批準(zhǔn)的中央電大和五所省級電大試點建設(shè)開放大學(xué)方案已經(jīng)初步制定，并正在聽取各方面的意見進(jìn)行完善之中。從發(fā)展態(tài)勢來看，幾乎各省、市都將“辦好開放大學(xué)”寫進(jìn)省、市規(guī)劃綱要中，有的在醞釀之中。我認(rèn)為，在中國國情下，全國只建一所開放大學(xué)不現(xiàn)實，但是，是否所有的省、市都要建開放大學(xué)，都齊步走呢？開放大學(xué)到底如何建？國家開放大學(xué)與地方開放大學(xué)是什么關(guān)系？開放大學(xué)體系如何構(gòu)建？等等問題有待于研究、探索、實踐，在積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步推開。因此，5+1試點很重要。在這其中，國家開放大學(xué)建設(shè)試點是關(guān)鍵，它關(guān)系到如何構(gòu)建中國的開放大學(xué)體系。因此，以全國電大為基礎(chǔ)，整合社會資源，集電大系統(tǒng)之力，建設(shè)國家開放大學(xué)是當(dāng)前的主要任務(wù)。通過國家開放大學(xué)的建設(shè)，為各地建設(shè)開放大學(xué)提供模式或者說樣板，明確開放大學(xué)的內(nèi)涵、模式、目標(biāo)，以及各方面的可行性是非常必要的。那么，如何認(rèn)識國家開放大學(xué)與地方開放大學(xué)的關(guān)系呢？我談兩點不成熟的想法：

第一，國家開放大學(xué)與地方開放大學(xué)是各自獨立的辦學(xué)實體。國家開放大學(xué)和地方開放大學(xué)分別是中央政府和地方政府舉辦的開展遠(yuǎn)程教育的高等學(xué)校，都是獨立的辦學(xué)實體，享有相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)。但其辦學(xué)的范圍、培養(yǎng)人的層次應(yīng)有所區(qū)別。國家開放大學(xué)應(yīng)面向全國從業(yè)人員，舉辦以本科為主的高等學(xué)歷繼續(xù)教育，逐步發(fā)展研究生教育，重點開展面向全國性行業(yè)、系統(tǒng)的非學(xué)歷繼續(xù)教育項目，同時建設(shè)成為國家遠(yuǎn)程教育資源中心和遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)支持平臺。地方開放大學(xué)面向本地區(qū)開展遠(yuǎn)程教育，舉辦以?？茷橹鞯母叩葘W(xué)歷繼續(xù)教育，開展適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰姆菍W(xué)歷繼續(xù)教育和社區(qū)教育等，成為當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育中心。

第二，國家開放大學(xué)與地方開放大學(xué)是相互合作、共同發(fā)展的聯(lián)合體。辦好開放大學(xué)，是要為我國發(fā)展繼續(xù)教育，為更多人的終身學(xué)習(xí)提供機(jī)會和條件，提供更多的、可供選擇的學(xué)習(xí)資源。國家開放大學(xué)與地方開放大學(xué)可以通過建立有效的合作機(jī)制，推進(jìn)資源的共享。例如，可以采用董事會和理事會的組織形式，通過合同、項目等方式進(jìn)行聯(lián)合辦學(xué)，互相支持、相互配合、共同發(fā)展。國家開放大學(xué)要發(fā)揮其專業(yè)課程資源、技術(shù)支持的優(yōu)勢，支持地方開放大學(xué)的建設(shè)，積極主動提供服務(wù)。地方開放大學(xué)要支持國家開放大學(xué)在本地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)全國的開放大學(xué)網(wǎng)絡(luò)平臺互通、資源共享。

三、開放大學(xué)的政策支持與法律保障

在開放大學(xué)多元化建設(shè)發(fā)展的趨勢下，根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和教育管理體制改革的特點，開放大學(xué)的建設(shè)一定要在政府統(tǒng)籌規(guī)劃下，盡快制定有關(guān)開放大學(xué)建設(shè)的指導(dǎo)意見，明確國家開放大學(xué)與地方開放大學(xué)在辦學(xué)層次、服務(wù)范圍以及主要任務(wù)等方面的適當(dāng)分工，避免出現(xiàn)遠(yuǎn)程教育資源重復(fù)建設(shè)、無序競爭的狀況，為開放大學(xué)建設(shè)提供政策支持。

《教育規(guī)劃綱要》明確提出要加大教育立法，依法治教。借鑒國外開放大學(xué)立法的經(jīng)驗，總結(jié)電大30多年辦學(xué)的實踐，開放大學(xué)不能再走“先上馬后備鞍”的發(fā)展之路了。要盡快制定開放大學(xué)章程，明確其性質(zhì)、地位和功能，落實辦學(xué)自主權(quán) ；明確其管理體制與運行機(jī)制；明確政府責(zé)任和經(jīng)費投入等。要制定繼續(xù)教育、終身教育方面的法律法規(guī)，明確開放大學(xué)在其中的地位和作用，為開放大學(xué)的發(fā)展提供法律保障。

總之，建設(shè)開放大學(xué)是電大幾代人的夢想，實現(xiàn)夢想是件不容易的事。但是，今天我們已經(jīng)走在希望的田野上，我們電大人一定要站在國家需要的全局上，以開放包容的心態(tài)、改革創(chuàng)新的精神，研究思考建設(shè)開放大學(xué)過程中出現(xiàn)的問題，找出解決問題的途徑，實質(zhì)性推進(jìn)開放大學(xué)試點的進(jìn)程。

（本文系作者在“學(xué)者視角中的開放大學(xué)”專家論壇上的學(xué)術(shù)演講整理稿）

于云秀，中央電大改革與發(fā)展咨詢委員會主任，中央電大原黨委書記、副校長。

責(zé)任編輯 石 子

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