□李江

規(guī)制視角中的開放大學

□李江

無論從應(yīng)然還是從實然的角度看，開放大學既具有公共產(chǎn)品屬性，又具有產(chǎn)業(yè)和市場屬性，存在市場失靈的問題，因此必須對開放大學進行規(guī)制，以確保公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)，同時避免市場失靈。對開放大學實施規(guī)制，包括：進入規(guī)制，如建立開放大學的基本條件和設(shè)置標準、開放大學的注冊進入制度、信息傳輸體系業(yè)務(wù)進入制度、學習中心設(shè)置標準和注冊進入制度、不同辦學體系間轉(zhuǎn)換成本的規(guī)制制度；質(zhì)量規(guī)制，如全國統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架、開放大學的教師任職資格制度、開放大學的審計制度；信息規(guī)制；聯(lián)網(wǎng)規(guī)制。

開放大學；規(guī)制；政策

建設(shè)開放大學是實現(xiàn)我國教育發(fā)展目標、建設(shè)人力資源強國、構(gòu)建終身教育體系和學習型社會的重要戰(zhàn)略舉措，服務(wù)終身教育是開放大學的核心理念，開放、靈活是其基本特點，這已成為大家的共識。開放大學不同于一般的普通高校，也不同于成人高校。它既要開展學歷教育，又要開展非學歷教育；既要辦學，又要服務(wù)；既是一個辦學實體，又是一個辦學系統(tǒng)；既強調(diào)開放靈活，又強調(diào)高質(zhì)量。因此，研究開放大學的建設(shè)規(guī)律，探索終身教育模式，建設(shè)開放、靈活、高質(zhì)量的開放大學，是擺在我們面前的歷史任務(wù)，也是國家教育體制改革試點必須解決好的問題。然而，開放大學建設(shè)沒有現(xiàn)成的答案，需要我們探索和研究。我主要從規(guī)制的視角談?wù)剬﹂_放大學的認識，主要談兩個觀點：一是規(guī)制視角中的開放大學是準公共產(chǎn)品，具有市場屬性，必須規(guī)制；二是應(yīng)當對開放大學實施進入規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、信息規(guī)制和聯(lián)網(wǎng)規(guī)制。

一、規(guī)制視角中的開放大學是準公共產(chǎn)品，具有市場屬性，必須規(guī)制

1.規(guī)制的基本概念

規(guī)制是在以市場機制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制里，社會公共機構(gòu)為了實現(xiàn)一定的政策目標，依照一定的規(guī)則，運用法律政策、行政或勸告的手段，對市場經(jīng)濟主體活動進行限制的行為[1]。按照規(guī)制經(jīng)濟學理論，市場是規(guī)制存在的理由和規(guī)制政策的前提。通常公共產(chǎn)品和市場失靈被認為是政府規(guī)制的客觀基礎(chǔ)。規(guī)制的目的是糾正市場失靈，促進市場競爭，協(xié)調(diào)社會成員的利益，規(guī)范市場秩序，提高資源配置效率，增進社會福利[2]。

2.開放大學具有公共產(chǎn)品屬性

從應(yīng)然的角度看，開放大學具有公共產(chǎn)品屬性。理由有三：第一，開放大學的辦學目的不是謀求利益，獲得利潤，而是適應(yīng)社會成員終身學習的需要，屬于公益性事業(yè)。第二，舉辦開放大學，構(gòu)建終身教育體系，提供終身教育服務(wù)是政府的責任。第三，開放大學提供的終身教育服務(wù)，任何人都應(yīng)該可以接受，同時任何人都不能不讓其他人接受，從這個意義上講，開放大學提供的教育具有非排他性和非競爭性。

從實然的角度看，開放大學同樣具有公共產(chǎn)品的屬性。理由是：教育是非營利性事業(yè)，學校是非營利性組織，它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是一種典型的公共產(chǎn)品，這也是世界各國都普遍認可的事實。從世界各國的實踐看，開放大學多采用政府補貼與收費相結(jié)合的多元投入的方式。可見，從實然的角度看，開放大學同樣具有公共產(chǎn)品的屬性，是準公共產(chǎn)品。

綜上所述，無論是從應(yīng)然還是從實然的角度看，開放大學都具有公共產(chǎn)品的屬性，是準公共產(chǎn)品。

3.開放大學具有市場和產(chǎn)業(yè)屬性

從應(yīng)然的角度看，開放大學具有產(chǎn)業(yè)和市場屬性。一方面，開放大學具備市場需求、產(chǎn)業(yè)資本、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)成本核算以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益等產(chǎn)業(yè)基本要素。另一方面，開放大學具有產(chǎn)業(yè)化的本質(zhì)特征，作為以繼續(xù)教育為主要任務(wù)的開放大學，不屬于國家義務(wù)教育的范疇，必須根據(jù)市場的需求調(diào)節(jié)自身發(fā)展，按需辦學。

從實然的角度看，開放大學同樣具有產(chǎn)業(yè)和市場屬性。在西方發(fā)達國家，教育已經(jīng)成為重要的產(chǎn)業(yè)。按照20世紀30年代以來世界上廣泛流行的三大產(chǎn)業(yè)分類法，教育屬于第三產(chǎn)業(yè)。西方國家在國民經(jīng)濟分類統(tǒng)計中，早已將教育產(chǎn)值作為第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的一個重要構(gòu)成部分，直接計入國民生產(chǎn)總值中。1985年我國在首次產(chǎn)業(yè)劃分的時候，就已將教育作為第三產(chǎn)業(yè)[3]。目前在世界范圍內(nèi)，教育與市場機制的結(jié)合也已經(jīng)成為不爭的事實，在教育領(lǐng)域引入市場競爭機制，已經(jīng)成為世界教育發(fā)展的重要趨勢。

4.開放大學的市場失靈

公共產(chǎn)品是西方學者承認市場機制失靈的最主要領(lǐng)域。開放大學由于其公共產(chǎn)品的屬性，決定了它不能完全通過市場的途徑去解決，需要政府主導、政府投入。同時，根據(jù)公共產(chǎn)品的理論，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)具有自然壟斷性，而自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有成本弱增性。壟斷企業(yè)會本能地追求自身利益最大化而定高價。另外，如果不加規(guī)制，放開進入，過度競爭又可能導致重復投入、效率低下等市場失靈的情況。

基于以上的分析，我認為，無論從開放大學的公共產(chǎn)品屬性角度，還是從開放大學的市場失靈角度，都必須對開放大學進行規(guī)制，以確保公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)，同時避免市場失靈，這是開放大學健康發(fā)展的重要保證。

二、應(yīng)當對開放大學實施進入規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、信息規(guī)制和聯(lián)網(wǎng)規(guī)制

1.開放大學的進入規(guī)制

開放大學的進入規(guī)制需要考慮它是自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)并存的一個行業(yè)，應(yīng)區(qū)別具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，分別制定進入規(guī)制政策，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和競爭經(jīng)濟相兼容的有效競爭。一方面，要采取放松進入的規(guī)制政策，允許進入，以形成競爭，發(fā)揮競爭機制的積極作用。另一方面，又要適當控制進入，以避免重復建設(shè)、過度競爭，導致行業(yè)內(nèi)學校不可維持的問題。具體而言，對于競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該采取適當放松的規(guī)制政策；對于自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，由于存在較為明顯的規(guī)模經(jīng)濟，過度競爭會增加生產(chǎn)成本，最終不利于消費者，因此應(yīng)當采取嚴格控制的規(guī)制政策。也就是說，在開放大學體系建設(shè)中，要區(qū)別不同的情況，采取不同的進入政策。

開放大學進入規(guī)制的基本思路是：建立標準，注冊進入，加強溝通?？梢钥紤]建立開放大學的基本條件和設(shè)置標準、開放大學的注冊進入制度、信息傳輸體系業(yè)務(wù)進入制度、學習中心設(shè)置標準和注冊進入制度，以及不同辦學體系間轉(zhuǎn)換成本的規(guī)制制度。

（1）開放大學的基本條件和設(shè)置標準

國家層面應(yīng)當制定開放大學的基本條件和設(shè)置標準，明確開放大學的進入條件。只有滿足這些條件和標準的學校才能開展開放大學的相關(guān)教育服務(wù)業(yè)務(wù)。開放大學的設(shè)置標準可以參照大學設(shè)置標準，并結(jié)合開放大學的特點進行制定。

（2）開放大學的注冊進入制度

基于競爭性基本特征的分析，長遠來看，開放大學應(yīng)當采取適度放松的進入政策，只要符合開放大學設(shè)置標準，經(jīng)過規(guī)定的審批程序?qū)徟?，即可注冊進入。但是，在制定進入規(guī)制政策的時候，有三個問題必須考慮：一是適度放松進入不等于完全放開，仍然需要適當控制進入，以保持能維護規(guī)模經(jīng)濟的市場競爭度。二是在試點的初期，相關(guān)的體制機制還沒有完全建立，需要采取相對嚴格的準入制度。三是考慮到本行業(yè)具有區(qū)域壟斷的技術(shù)經(jīng)濟特征，需要在一定程度上實施區(qū)域壟斷的規(guī)制政策，以維護規(guī)模經(jīng)濟，避免因重復投資和過度競爭而導致每個體系不能得到充分利用而造成教育資源的浪費。

（3）信息傳輸體系業(yè)務(wù)進入制度

開放大學業(yè)務(wù)中的信息傳輸網(wǎng)絡(luò)體系業(yè)務(wù)存在較為明顯的規(guī)模經(jīng)濟性，應(yīng)當采取嚴格的準入政策，以控制新體系的進入。因為過度競爭會增加生產(chǎn)成本，引發(fā)重復建設(shè)，無法保證規(guī)模經(jīng)濟的市場競爭度，導致行業(yè)不可維持，最終不利于消費者。因此，對這些領(lǐng)域的進入規(guī)制的基本政策應(yīng)該是，嚴格控制新體系的進入，只允許一個或者少數(shù)幾個體系進行經(jīng)營。

（4）學習中心設(shè)置標準和注冊進入制度

學習中心是開放大學辦學網(wǎng)絡(luò)體系的重要組成部分，也是開放大學質(zhì)量保證的一個最基本構(gòu)成要素。為規(guī)范學習中心建設(shè)和學習支持服務(wù)活動，確保教育教學的服務(wù)質(zhì)量，國家應(yīng)統(tǒng)一建立學習中心建設(shè)標準，符合這些標準的學習中心經(jīng)過批準以后才能進入。

（5）不同辦學體系間轉(zhuǎn)換成本的規(guī)制制度

開放大學體系在發(fā)展過程中有可能出現(xiàn)新學校進入時顧客慣性低效率的問題，以及消費者在選擇不同學校時轉(zhuǎn)換成本的問題，因此需要實施必要的規(guī)制，基本思路是：由國家制定政策，確保學分在各個辦學體系間能夠相互轉(zhuǎn)移?？梢钥紤]在開放大學設(shè)置標準中明確提出，進入學校必須承認其他學校頒發(fā)的、符合國家規(guī)范的證書和學分，并將此作為大學注冊準入的要件明確下來，以保證學分和證書可以在不同的學校體系間進行轉(zhuǎn)換。

2.開放大學的質(zhì)量規(guī)制

質(zhì)量規(guī)制是開放大學規(guī)制的主要制度，目的是確保人才培養(yǎng)的質(zhì)量。開放大學的質(zhì)量規(guī)制不僅要確保開放大學能夠吸引學習者，確保自身的高質(zhì)量，同時要確保學習者無論在什么地方參加學習，都可以擁有相同的質(zhì)量標準，還要確保學習者獲得的相關(guān)證書可以在全國范圍內(nèi)使用。關(guān)于開放大學質(zhì)量規(guī)制政策體系，現(xiàn)行政策中已有一部分內(nèi)容，就是高等學歷教育辦學層次的審批制度、專業(yè)設(shè)置核準制度等。除了這些已有制度外，還應(yīng)該在國家層面建立全國統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架。另外，開放大學教師任職資格制度和審計制度，也是非常重要的質(zhì)量規(guī)制制度。

（1）全國統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架

建立全國統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架，需要明確三點：一是應(yīng)當明確開放大學的基本條件和設(shè)置標準。二是應(yīng)當明確開放教育質(zhì)量標準，以及開放大學注冊審批機構(gòu)標準。三是應(yīng)當明確學業(yè)標準、基本修業(yè)年限、辦學類型、辦學層次、專業(yè)設(shè)置、辦學規(guī)模、入學資格、畢業(yè)資格以及證書發(fā)放，等等。對此，相關(guān)的開放大學必須遵守。

（2）開放大學的教師任職資格制度

對于開放大學來說，教師任職資格制度非常必要。因為開放大學的教師除了應(yīng)該具備普通高校教師應(yīng)當具有的學科專業(yè)能力、教育教學能力之外，還必須熟悉遠程教育的教學規(guī)律，掌握遠程教育的基本教學技能。這是開放大學保證教學質(zhì)量非常重要的一點。我認為，開放大學的教師應(yīng)當具備“三證”，即學歷學位證書、教育教學資格證書和遠程教學資格證書。其中學歷學位資格證書保證教師的學科專業(yè)水平，教育教學資格證書保證教師的教育教學水平，遠程教學的資格證書保證教師遠程教學的能力和水平。

（3）開放大學的審計制度

開放大學的審計制度應(yīng)當由內(nèi)審和外審制度組成。外審由監(jiān)管部門負責，每三到五年審計一次，審計結(jié)果要與學校的撥款、評優(yōu)和退出機制相掛鉤，否則只能成為一個空的制度。內(nèi)審制度則由學校根據(jù)國家統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架，以不斷改進和提高教育服務(wù)質(zhì)量為宗旨，每年審計一次，并將審計報告報送上級監(jiān)管部門進行審核備案，審核備案結(jié)果與撥款、評優(yōu)以及退出相掛鉤，使制度落到實處。

3.開放大學的信息規(guī)制

信息規(guī)制的目的是消除虛假信息，減少由于信息不對稱和外部行為造成的市場交易成本，以保護消費者利益。開放大學的信息規(guī)制，除了現(xiàn)行的廣告規(guī)制制度、學歷教育廣告審核制度之外，政府還應(yīng)當在開放教育質(zhì)量保證框架中設(shè)置相關(guān)的信息規(guī)制條款。比如，明確規(guī)定開放大學在營銷和廣告中相關(guān)信息必須遵守道德規(guī)范，清晰準確，符合其注冊業(yè)務(wù)范圍；明確規(guī)定在營銷和廣告中相關(guān)信息的審批制度；明確開放大學必須遵守信息披露和公平原則，在學生注冊前告知他們將要得到的教育服務(wù)和所享有的權(quán)利與義務(wù)，并確保學生能夠及時獲知自己當前準確的學習狀況。

4.開放大學的聯(lián)網(wǎng)規(guī)制

聯(lián)網(wǎng)規(guī)制所要解決的問題，是消費者在選擇不同學校時的轉(zhuǎn)換成本和顧客慣性，以及行業(yè)內(nèi)原有體系阻礙新體系進入時的低效率障礙問題。一方面，可以考慮建立一個全國統(tǒng)一的資格認證框架制度，明確各級各類教育的證書和文憑之間的連續(xù)關(guān)系。這個關(guān)系全國認可，不受學校和地區(qū)的限制，從而自頂層構(gòu)建起銜接和溝通各教育系統(tǒng)之間的立交橋，實現(xiàn)相互溝通。另一方面，實行學分互認制度。國家在開放大學設(shè)置標準中應(yīng)該明確規(guī)定，注冊的學校必須承認其他學校頒發(fā)的、符合國家規(guī)范的證書和學分，并將之作為注冊進入的一個要件，進入的學校必須承認并遵守這個規(guī)則，從而為消費者構(gòu)建起暢通的學習通道，同時解決和消除消費者在選擇不同學校時的轉(zhuǎn)換成本和顧客慣性，減少新學校的進入障礙和低效率問題。

[1]王雅莉，畢樂強.公共規(guī)制經(jīng)濟學[M].北京：清華大學出版社，2005：12.

[2]王健，高建良.現(xiàn)代經(jīng)濟學基礎(chǔ)[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2002：65-73.

[3]易諒容，陳志剛.現(xiàn)代遠程教育：產(chǎn)業(yè)性質(zhì)與市場機制[J].湖南師范大學教育科學學報，2003，（2）：57.

[4]澳大利亞質(zhì)量培訓框架（AQTF2007）.

（本文系作者在“學者視角中的開放大學”專家論壇上的學術(shù)演講整理稿）

李江，教授，廣東廣播電視大學副校長。

責任編輯 石 子

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